Pubblicato il 27/04/2026

N. 00783/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01728/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1728 del 2025, proposto dal sig. Roberto AN, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Iannotta, con domicilio digitale come da pec estratta dal Registro di Giustizia;

contro

Provincia di Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Marina Tosini, con domicilio digitale come da pec estratta dal Registro di Giustizia;

per l’esecuzione della sentenza di codesta sezione del T.A.R., n. 1278/2025 del 15 luglio 2025, emessa nel ricorso N.R.G. 767/2025 e, nello specifico:

I) per la declaratoria di nullità e comunque per l'annullamento e la revoca del provvedimento del Settore Viabilità - Servizio Espropri prot. PSA 202500085611 del 17 luglio 2025, notificato in pari data, avente ad oggetto la “ esecuzione sentenza TAR Salerno 1278/2025 ”;

II) per la nomina di commissario ad acta che provveda a dare effettivo riscontro all’istanza del ricorrente del 2 aprile 2024, concludendo il procedimento entro giorni 30 dalla nomina.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Provincia di Salerno;

Visti tutti gli atti di causa e in particolare la sentenza non definitiva n. 2153/2025 emessa dal Tribunale nel medesimo giudizio;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 aprile 2026 il dott. Roberto RI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA e TT

1. Con la sentenza non definitiva n.2153/2025, alla quale fa seguito l’odierna porzione del giudizio, il Tribunale ha: i) dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse la domanda di esecuzione dell’obbligo di “ frazionamento della particella distinguendo la parte espropriata da quella rimasta in proprietà del ricorrente ”; ii) respinto la domanda di nullità - per violazione/elusione della sentenza esecutiva - della nota prot.n. 85611 del 17.7.2025 e per l’effetto disposto - ai sensi dell’art. 32 cod. proc. amm.- la conversione dal rito camerale a quello ordinario ai fini della riassunzione della domanda di annullamento proposta in via gradata.

1.1 Parte ricorrente ha regolarmente riassunto il giudizio con atto notificato e depositato in data 19.1.2026.

2. Per effetto della predetta sentenza non definitiva rimane ancora controversa in giudizio la nota prot. n.85611/2025 del 17.7.2025. In particolare nell’atto di riassunzione, rimodulando le precedenti censure di nullità parte ricorrente ha desunto, questa volta, l’illegittimità della stessa nota comunale “ dalla omessa considerazione degli effetti che sono derivati dal mancato frazionamento e dall’omessa voltura, dal 1988 al 2025, della particella 408, ex 36, dal 12 dicembre 2025, particella 625 di mq. 588, sulla possibilità di disporre di detta particella ” (§ 1 2 dell’atto di riassunzione).

2.1 La prefata domanda richiama quella contenuta nel ricorso r.g.n. 1728/2025 - da cui è scaturita la stessa sentenza n. 2153/2025 - e nel quale, in proposito, era stato affermato che “A titolo risarcitorio la Provincia avrebbe dovuto, pertanto, fare riferimento al disposto di cui all’art. 42 bis D.P.R. 327/2001, in quanto in assenza di frazionamento e di voltura, si è materializzata un’ipotesi di occupazione illegittima, non avendo potuto il ricorrente disporre del bene, anche sub specie di sua eventuale alienazione”.

Segnatamente, secondo il ricorrente l’Amministrazione, “ nell’adottare il provvedimento del 17 luglio 2025, ha ritenuto - erroneamente - di doversi limitare ad emettere un provvedimento espresso di riscontro dell’istanza del ricorrente del 2 aprile 2024, dimenticando che l’istruttoria, non svolta, avrebbe dovuto considerare anche gli effetti che sono derivati, sulla possibilità di disporre del bene, dal mancato frazionamento e dall’omessa voltura ”.

3. La Provincia, dal canto suo, nelle difese spiegate in giudizio ha ribadito che l’area di ca. 588 mq. appartenente alla particella ex n. 36 e qui controversa: i) non sarebbe mai stata oggetto di espropriazione; ii) sarebbe stata sottoposta alla sola l’occupazione cd. "detentiva” per la quale sarebbe stata a suo tempo corrisposta la relativa indennità di occupazione temporanea; inoltre iii) in conseguenza di quanto sopra, sostanzialmente, alla fattispecie non sarebbe stato proprio applicabile l’art. 42 bis TUED, in quanto la norma postula che il fondo sia stato oggetto di un procedimento espropriativo ancorchè illegittimo a monte oppure, come sovente si verifica, per scadenza del termine di occupazione in assenza di un tempestivo decreto di esproprio. Del resto già nell’atto impugnato e ancora per questa parte oggetto della controversia odierna la Provincia aveva rilevato che “ la porzione della particella 408 ex 36, Foglio 18, del Catasto del comune di Celle di Bulgheria (SA), per mq 588, non è oggetto di esproprio né è stata irreversibilmente trasformata, ma è stata solo temporaneamente occupata con corresponsione delle relative indennità ”.

4. All’odierna udienza pubblica, prima del passaggio in decisione, nel corso della discussione le parti si sono riportate alle loro rispettive conclusioni; in particolare l’avvocata costituita per la Provincia ha sollevato una questione di parziale inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione con riferimento alla domanda risarcitoria/indennitaria proposta nel ricorso.

5. Preliminarmente il Collegio reputa utile delimitare il thema decidendum correlato alla controversia a seguito della sentenza non definitiva. FA, come già rilevato, sia nell’atto introduttivo che in quello in riassunzione il ricorrente, in disparte la domanda rivolta all’esecuzione del frazionamento poi medio tempore intervenuto, aveva individuato il nocciolo della illegittimità “ omissiva ” della nota nella mancata previsione del risarcimento del danno derivante dal mancato frazionamento della particella, con il corollario che, a suo dire, ciò avrebbe determinato un effetto equivalente a quello della occupazione illegittima.

6. Nel contempo, comunque, il ricorrente ha chiesto al Tribunale di disporre altresì il correlato risarcimento del danno, ritenendo equiparabile il ritardato frazionamento della specifica particella (rispetto alla più ampia area espropriata) a un’occupazione illegittima ex art. 42 bis TUE.

7. Ad avviso del Collegio, rispetto alla domanda che residua all’odierno esame, il ricorso è in parte infondato e per il resto inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario.

7.1 In primo luogo, seppure senza fornire decisivi elementi di critica, parte ricorrente ha lamentato che la nota della Provincia avrebbe illegittimamente negato la pretesa e appena richiamata equiparabilità, ai fini dell’applicazione dell’art. 42 bis TUE invocata, tra il mancato/ritardato frazionamento prodottosi e la affermata sussistenza, secondo la tesi attorea, di un’occupazione illegittima.

7.2 L’argomento non può essere condiviso. Ebbene, l’occupazione cd. “detentiva”, ipotesi che ricorre nel caso in esame, è un istituto già previsto dall’art. 64 della L. n. 2359/1865 e attualmente precipuamente disciplinato dall’art. 49 TUE : “1. L’autorità espropriante può disporre l’occupazione temporanea di aree non soggette al procedimento espropriativo anche individuate ai sensi dell'art. 12, se ciò risulti necessario per la corretta esecuzione dei lavori previsti ; 2. Al proprietario del fondo è notificato, nelle forme degli atti processuali civili, un avviso contenente l'indicazione del luogo, del giorno e dell'ora in cui è prevista l'esecuzione dell'ordinanza che dispone l'occupazione temporanea. 3. Al momento della immissione in possesso, è redatto il verbale sullo stato di consistenza dei luoghi. 4. Il verbale è redatto in contraddittorio con il proprietario o, nel caso di assenza o di rifiuto, con la presenza di almeno due testimoni che non siano dipendenti del soggetto espropriante. Possono partecipare alle operazioni il possessore e i titolari di diritti reali o personali sul bene da occupare. 5. Le disposizioni di cui ai precedenti commi si applicano, in quanto compatibili, nel caso di frane, alluvioni, rottura di argini e in ogni altro caso in cui si utilizzano beni altrui per urgenti ragioni di pubblica utilità)”.

7.3 Secondo l'elaborazione della giurisprudenza amministrativa (peraltro considerazioni simili si rinvenivano nella giurisprudenza con riguardo al già indicato art. 64 L. 2359/1865) dalle quali il Tribunale non intravede ragioni per discostarsi, detta specifica forma di occupazione possiede una sua precisa autonomia ontologica e funzionale, sia rispetto al provvedimento di esproprio che rispetto “ a quello di acquisizione coattiva sanante, in quanto l'apprensione del bene non è ascrivibile ad un procedimento ablatorio reale, non mirando all'avocazione definitiva della proprietà o alla costituzione di una servitù, bensì a soddisfare un'esigenza temporanea strumentale all'esecuzione dell'opera pubblica (cfr. Cons. St., sez. IV, 15 maggio 2018, n. 2874; T.A.R. Liguria sez. I, n. 515/2022; TAR Umbria n. 49/2014).

7.4 La riconduzione della vicenda in questione a un’occupazione temporanea, strutturalmente diversa dall’espropriazione, esclude in nuce l’applicabilità del procedimento previsto dall’art. 42 bis TUED che, per quanto fin qui osservato, non trova applicazione rispetto alla diversa vicenda occupativa disciplinata, invece, dall’art. 49 TUE. Dunque, sotto questo profilo, nella parte in cui ha negato di dover avviare un procedimento ex art. 42 bis TUE in carenza dei relativi presupposti, la nota impugnata resta impermeabile alle censure mosse dal ricorrente.

7.5 Quand’anche si volesse superare o ritenere non decisivo l’argomento appena indicato, giova inoltre osservare che dallo stesso andamento della vicenda desumibile dagli atti di causa risulta l’insussistenza, attuale e pregressa, di un’occupazione illegittima : i) come già osservato, l’occupazione dell’area in questione non era finalizzata all’esproprio già ab initio; ii ) il procedimento espropriativo si era concluso con il decreto di esproprio n.172 Div. IV del 23.2.1988 (nrg 1810/1988) nel quale risulta per tabulas ed è incontroverso che non fosse ricompresa la particella oggetto di causa, semplicemente perché la stessa non era interessata dall’attività espropriativa; iii) in data 24.4.1997 (cfr. all. in prod. n. 10 al ricorso), l’Amministrazione competente aveva invece erogato al dante causa del ricorrente proprio l’indennità per l’occupazione specifica dell’area.

Né sul punto può affermarsi, come invece pretenderebbe il ricorrente, che detta indennità sarebbe stata da considerare provvisoria. Nell’atto era infatti indicata specificamente la durata di occupazione biennale e non vi sono elementi che depongono nel senso solo apoditticamente affermato dal ricorrente.

Anzi, nella stessa nota di accompagnamento dell’atto di determinazione indennitaria, il dante causa del ricorrente (sig. Francesco AN) aveva dichiarato di “ godere l’assoluto e indisturbato possesso del fondo agricolo…f.llo 18....p.lla 36 ” (oggi p.lla n.408) e dunque esattamente di quello oggetto dell’odierno giudizio e di cui il ricorrente lamenta l’occupazione illegittima; v ) per non dire che dall’atto di occupazione al decreto di esproprio erano, per l’appunto, trascorsi circa due anni ai quali, evidentemente, in assenza di elementi divergenti, si era espressamente riferita la determinazione indennitaria; vi) ulteriori elementi di contrasto rispetto alla asserita perduranza dell’occupazione si rinvengono negli atti di disposizione del medesimo fondo sia inter vivos che mortis causa . Segnatamente, sulla base di quanto indicato nella visura depositata dalla Provincia in data 14.12.2025 è emerso che la particella 408 in questione (doc. 2 del deposito del 15.12.2025) risultava trasferita mortis causa dal sig. Francesco AN al ricorrente odierno ed al sig. SO AN e che da ultimo, con atto di divisione del 31.8.2025, il cespite sia stato indi diviso tra i medesimi eredi.

7.6 Anche con riguardo a detto ultimo aspetto il Collegio non può che rilevare come, in assenza di elementi di contrasto prodotti dal ricorrente, tutte le singole circostanze appena elencate - a maggior ragione una volta unitariamente considerate - depongano univocamente verso l’affermazione dell’insussistenza del presupposto della mancata restituzione del cespite e quindi della sua perdurante occupazione, a base degli argomenti di doglianza posti nel ricorso.

A questo punto il Collegio ritiene che sia infondata la domanda principale formulata nel ricorso, volta ad affermare l’illegittimità della mancata equiparazione nell’atto impugnato tra il ritardato frazionamento e l’occupazione illegittima; di conseguenza è infondata la correlata domanda risarcitoria fondata sull’applicazione dell’art. 42 bis TUED, difettandone in radice le condizioni necessarie e segnatamente la strumentalità dell’occupazione di un’area privata a fini espropriativi (in tema, ex pluriis TAR Calabria, Reggio Calabria, sez. I, n. 579/2025) .

8. Resta a questo punto da esaminare l’ulteriore direzione dalla domanda risarcitoria/indennitaria, correlata, questa volta, all’eventuale danno che sarebbe occorso alla parte ricorrente a causa del ritardo nell’esecuzione del frazionamento e della voltura. Secondo la prospettazione attorea, infatti, la nota sarebbe stata illegittima anche perché non avrebbe contemplato una misura risarcitoria per il tempo trascorso tra la fine del termine di occupazione temporanea e l’intervenuto frazionamento.

8.1 La domanda, ad avviso del Collegio, per quanto proposta anche in tal caso in forma impugnatoria, ha un contenuto risarcitorio, potendo la stessa essere così qualificata dal Collegio in base al suo obiettivo contenuto, in ragione del principio jura novit curia ( ex plurimis , Cass. civ., Sez. V, ordinanza 6 novembre 2025, n. 29345).

9. Ciò premesso, sulla specifica domanda non sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo, trattandosi invece di una questione devoluta alla cognizione del giudice ordinario.

9.1 In merito va innanzitutto richiamato quanto già osservato nei capi precedenti con riferimento alla non ascrivibilità delle questioni risarcitorie/indennitarie attinenti all’occupazione temporanea rispetto a quelle aventi ad oggetto il diverso istituto dell’occupazione preordinata all’esproprio.

9.1.1 Ciò anche in ragione dello specifico andamento della vicenda i cui tratti salienti sono stati già ampiamenti indicati (§§ 7.4 e 7.5). Come lumeggiato dalle SSUU della Cassazione in proposito, difatti, “ L’apprensione del bene occupato a norma dell'art. 49 T.U. tende non all'espropriazione della proprietà, ma a soddisfare un'esigenza temporanea, non funzionale all'opera, ma alla sua esecuzione. La stessa norma espressamente dichiara che si tratta di "aree non soggette al procedimento espropriativo. Ciò comporta che si è fuori dalla materia dell'espropriazione e degli effetti propri della dichiarazione di pubblica utilità e, quindi, della giurisdizione esclusiva di cui al D.lgs. n. 80 del 1998, art. 34, in quanto l'impossessamento del bene è puramente strumentale e temporaneo. Nè può sostenersi che la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo possa discendere dal D.P.R. n. 327 del 2001, art. 53, il quale dispone che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del GA, le controversie aventi ad oggetto gli atti, i provvedimenti ed i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti ad essi equiparati, conseguenti all'applicazione delle disposizioni del testo unico. Come infatti si desume implicitamente dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 191/2006, la disciplina di cui al cit. art. 53 ricalca quella di cui al D.lgs. n. 80 del 1998, art. 34, con la conseguenza che giurisdizione esclusiva prevista nella prima norma attiene esclusivamente alle controversie relative all'attività propriamente espropriativa. La figura di tale forma di occupazione temporanea, non finalizzata all'esproprio, ma ad altre esigenze (ed, occupazione meramente detentiva) si avvicina all'istituto della requisizione temporanea, poichè entrambi gli istituti in comune presentano i caratteri della temporaneità dell'occupazione finalizzata a sopperire ad un'esigenza pubblica contingente e non all'acquisizione definitiva della titolarità di quel bene (cfr. Cass. civ., Sez. 1^, 06/08/2008, n. 21249)” (Cass. civ., sez. un., 9 febbraio 2011, n. 3167).

9.2 Seguendo il percorso argomentativo delle SSUU “ Eguale principio va affermato nell'ipotesi di domanda di restituzione e di risarcimento del danno (sia in forma specifica attraverso il ripristino dello status quo ante, sia nella forma per equivalente) a seguito di scadenza del termine di occupazione temporanea non predisposta all'esproprio, di cui al D.P.R. n. 327 del 2001, art. 49 ”. FA “ La scadenza del termine della occupazione temporanea non finalizzata all'esproprio rende questa inefficace, sicchè l’occupazione del terreno per il periodo successivo risulta sprovvista di qualsiasi titolo. In questi casi, infatti, la posizione giuridica fatta valere in giudizio è di diritto soggettivo e, non essendo in contestazione il provvedimento di occupazione, la controversia non ha per oggetto atti o provvedimenti della pubblica amministrazione, sicchè essa non è soggetta alla giurisdizione esclusiva prevista dal D.lgs. n. 80 del 1998, art. 34, comma 1, come modificato dalla L. n. 205 del 2000, art. 7 e ridefinito dalla sentenza n. 204 del 2004 della Corte Costituzionale”.

Di conseguenza, per quanto più rileva in questa sede, tutte le controversie restitutorie e risarcitorie in materia vanno “ devolute alla cognizione dell’autorità giudiziaria ordinaria tutte le relative controversie restitutorie”. (nello stesso senso, T.A.R. Umbria, sez. I, 16 gennaio 2014, n. 49).

9.3 Di recente nel ribadire la già dedotta autonomia ontologica della occupazione cd “detentiva” di cui odiernamente si discute è stato altresì affermato che “ l’occupazione temporanea di aree non soggette ad esproprio… non è ascrivibile ad un procedimento ablatorio reale, non mirando all'avocazione definitiva della proprietà o alla costituzione di una servitù. Essa mira piuttosto a soddisfare un'esigenza temporanea, quale l'approvvigionamento di materiali, l'impianto di cantieri ovvero la fruizione di altre utilità strumentali all'esecuzione dell'opera pubblica e, dunque, deve cadere necessariamente su aree ad essa estranee e postulare come normale la restituzione del bene una volta venuta meno la necessità per cui è stata disposta. Di conseguenza, al di fuori dei casi in cui siano dedotti vizi di legittimità delle ordinanze in questione, le restanti controversie restitutorie e risarcitorie, concernenti l'illecito protrarsi dell'occupazione temporanea di aree funzionale alla corretta esecuzione dei lavori, rimanendo estranee alla materia espropriativa, rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario, secondo gli ordinari criteri di riparto, venendo in rilievo posizioni di diritto soggettivo in materia non rientrante nella giurisdizione esclusiva di questo giudice amministrativo (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. V. n. 116472023; T.R.G.A. Trentino-Alto Adige Trento Sez. Unica, 13/06/2017, n. 198).

10. Conclusivamente il ricorso in parte è infondato quanto alla presunta illegittimità del diniego di restituzione interposto dalla Provincia di Salerno, attesa la non equiparabilità, sia in generale che rispetto alla specifica dinamica del caso di specie, tra il ritardo nell’esecuzione del frazionamento e l’occupazione illegittima.

10.1 Sussiste invece il difetto di giurisdizione dell’adito Tribunale in ordine alla parte della domanda nella quale il ricorrente ha lamentato la mancata determinazione del risarcimento del danno per il ritardo nella esecuzione del frazionamento e della voltura. Per questa parte della domanda, di conseguenza, ai sensi dell’art. 11 cod. proc. amm., il ricorrente potrà riassumere il giudizio innanzi al giudice ordinario entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza definitoria del presente giudizio, con salvezza degli effetti processuali e sostanziali della domanda.

10. La complessità della vicenda conduce, in ogni caso, a disporre l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo respinge e per il resto lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, con le precisazioni e le indicazioni di cui alla parte motiva della presente decisione.

Spese di causa compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 22 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

IC DU, Presidente

Laura Zoppo, Primo Referendario

Roberto RI, Referendario, Estensore

L'SO	IL PRESIDENTE
Roberto RI	IC DU

IL SEGRETARIO