Pubblicato il 11/12/2025

N. 22405/2025 REG.PROV.COLL.

N. 12081/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12081 del 2022, proposto da
Azienda Territoriale Energia e Servizi A.T.E.S. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Bellocchio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

contro

Gestore dei Servizi Energetici – G.S.E. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Massimo Frontoni, Gianluca Luzi e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Massimo Frontoni in Roma, via Guido D'Arezzo n. 2.

per l'annullamento

del provvedimento, di cui alla nota prot. GSEWEB / P20220353903 del 7/7/2022 del GSE, trasmesso via p.e.c. in pari data ad A.T.E.S. S.r.l., del Direttore del Gestore Servizi Energetici GSE S.p.A. con cui è stata rigettata la richiesta d'incentivo ex D.M. 16.2.2016 per l'intervento identificato col codice CT00543016, relativo alla tipologia “1.C - Sostituzione di impianti di climatizzazione invernale con generatori di calore a condensazione (788,80 kW)”, effettuato su immobile in Via Manzoni 14, Cologno Monzese, foglio 20 particella 227/sub; degli atti ad esso preordinati, consequenziali e connessi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici – G.S.E. S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 24 ottobre 2025 il dott. DO De AL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso notificato in data 27 settembre 2022 e depositato il giorno successivo, la società AZIENDA TERRITORIALE ENERGIA E SERVIZI A.T.E.S. S.r.l. (di seguito anche "ATES" o "parte ricorrente") ha impugnato il provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici - GSE S.p.A. (di seguito anche "GSE" o "parte resistente"), comunicato con nota prot. GSEWEB/P20220353903 del 7 luglio 2022, con cui è stata rigettata la richiesta di incentivo ai sensi del D.M. 16 febbraio 2016 per un intervento di sostituzione di impianti di climatizzazione invernale con generatori di calore a condensazione.

La società ricorrente è una società pubblica "in house", partecipata da comuni lombardi, che gestisce servizi energetici per conto dei propri comuni soci ed è accreditata come ESCO (Energy Service Company) presso l'ARERA.

2. In data 3 settembre 2021, ATES presentava al GSE istanza ai sensi dell'art. 8, comma 2, del D.M. 16 febbraio 2016, per la concessione dell'incentivazione relativa alla produzione di energia termica da impianti a fonti rinnovabili e interventi di efficienza energetica di piccole dimensioni (c.d. "Conto Termico").

L'istanza riguardava un intervento di sostituzione di impianti di climatizzazione invernale esistenti con impianti utilizzanti generatori di calore a condensazione (788,80 kW), presso l'immobile ubicato in Via Manzoni 14, Cologno Monzese, nell'ambito di un più ampio programma di riqualificazione energetica di immobili pubblici.

Con nota prot. GSEWEB/P20210541379 dell'11 ottobre 2021, il GSE comunicava al Soggetto Responsabile che la documentazione inviata risultava incompleta e/o difforme, invitando all'integrazione entro 30 giorni.

ATES provvedeva all'integrazione con comunicazione del 28 ottobre 2021 (prot. GSEWEB/A20211320409-410-411).

Con nota prot. GSEWEB/P20210660956 del 16 dicembre 2021, il GSE comunicava il primo preavviso di rigetto della richiesta, ai sensi dell'art. 10-bis della legge n. 241/1990, rilevando le seguenti difformità:

- il generatore a condensazione installato presentava un rendimento che non rispettava il requisito minimo del 97,59% previsto dal Decreto (il rendimento dedotto dal rapporto tra potenza utile 80°/60°C - 191,6 kWt - e potenza al focolare - 197,2 kWt - risultava pari al 97,16%);

- la certificazione del produttore presentava varie carenze, tra cui: l'indicazione erronea della potenza termica utile in luogo della portata termica; un rendimento dichiarato (98,9%) superiore a quello deducibile dalle potenze di targa; l'assenza di riferimenti alla norma UNI EN 15502; il riferimento a un modello diverso ("Varblok eco2 200" anziché "Varblok eco2 200c"); la mancata allegazione del rapporto di prova e/o del certificato di ente terzo.

Con comunicazione del 23 dicembre 2021 (prot. GSEWEB/P20211602646), ATES presentava osservazioni ai sensi dell'art. 10-bis della legge n. 241/1990.

Tuttavia, con nota del 20 aprile 2022, il GSE comunicava un secondo preavviso di rigetto, a seguito di ulteriori controlli sulla documentazione pervenuta, rilevando nuove difformità:

- il certificato CE634211, rilasciato dall'ente certificatore SI, non conteneva l'indicazione della potenza termica al focolare e della potenza termica utile (80°/60°), indispensabili per verificare il rendimento;

- il certificato non era corredato del rapporto di prova n. 8318176 ivi richiamato;

-conteneva l'indicazione di un rendimento (98,9%) non compatibile con i dati delle potenze riportati nelle targhe;

- il certificato CE634215, reperibile online, conteneva valori di rendimento contrastanti con quelli del certificato CE634211, pur riferendosi alle medesime macchine;

- l'attestato del produttore non era conforme in quanto i rendimenti dichiarati per alcune taglie non erano congrui con quelli del certificato CE634211.

ATES inviava ulteriori osservazioni e documentazione in data 29 aprile 2022, allegando il test report SI n. 8318176 e fornendo chiarimenti in merito alle criticità evidenziate.

3. Sennonché con il provvedimento conclusivo del procedimento prot. GSEWEB/P20220353903 del 7 luglio 2022, trasmesso via PEC in pari data, il GSE rigettava la richiesta di incentivo, rilevando che:

- il test report SI n. 8318176 non conteneva alcun elemento che confermasse, in modo chiaro ed inequivocabile, il rendimento termico del modello installato dichiarato nella certificazione SI n. 634211 e nella certificazione del produttore;

- il documento non esplicitava in alcun punto il rendimento termico ottenuto sulla base di test eseguiti al 100% del carico ai sensi della norma UNI EN 15502;

- il report presentava dati incongruenti e contraddittori, in particolare la potenza utile 80°/60° (1.951,6 kW) risultava diversa rispetto a quella dello stesso modello nella configurazione modulare;

in nessun caso il rapporto tra potenza utile e potenza al focolare convergeva al valore di rendimento dichiarato (98,9%);

- la certificazione SI n. 634211 non era reperibile sul portale internet dell'ente certificatore;

- l'attestazione del produttore non era idonea in quanto il rendimento del 98,9% non trovava riscontro nel test report SI n. 8318176 e non era compatibile con i valori di potenza indicati;

- il rapporto tra potenza utile (80°/60°) e potenza al focolare determinava un rendimento (97,16%) diverso dal valore dichiarato e inferiore al requisito minimo del Decreto (97,59%).

4. Avverso il suddetto provvedimento, ATES ha proposto ricorso articolato in tre motivi di diritto, che vengono di seguito sintetizzati:

I) Violazione del principio del giusto procedimento; violazione del principio di leale cooperazione; eccesso di potere per contraddittorietà.

La ricorrente deduce che il GSE, dopo aver comunicato il preavviso di rigetto del 16 dicembre 2021 e aver ricevuto le osservazioni del 23 dicembre 2021, avrebbe dovuto concludere il procedimento. Invece, ha proseguito l'istruttoria rilevando nuove criticità con il preavviso del 20 aprile 2022, in violazione dell'art. 10-bis nonché dei principi del giusto procedimento e di leale collaborazione. Le nuove contestazioni sarebbero state sollevate tardivamente e in modo strumentale.

II) Violazione e falsa applicazione art. 4 e allegato i, tabella 2 del D.M. 16.2.2016, nonché dei punti 5.3.2 e 5.3.4 delle “regole applicative” del GSE; eccesso di potere per carenza di legittimo presupposto.

La ricorrente sostiene che la certificazione rilasciata dall'ente terzo qualificato SI dovrebbe essere ritenuta sufficiente ai fini dell'accertamento del rendimento, senza necessità di ulteriori verifiche tecniche da parte del GSE. Il rendimento del 98,9% sarebbe stato correttamente certificato secondo il regolamento UE n. 813/2013 e la norma UNI EN 15502-1.

III) Eccesso di potere per erroneità dei presupposti; insufficienza ed irrilevanza della motivazione; pretestuosità; contraddittorietà; violazione del D.M. 16.2.2016.

La ricorrente contesta che il GSE abbia richiesto la produzione del rapporto di prova dell'ente certificatore, documento che non sarebbe previsto dalla normativa di riferimento e che normalmente non viene allegato alle certificazioni. Secondo ATES ai fini dell’attestazione del rendimento minimo è richiesta unicamente la presentazione del certificato dell’Ente terzo qualificato, “Ente notificato ai sensi della Direttiva BED (Boiler Efficency Directive)”.

5. Il GSE si è costituito in giudizio con memoria ex art. 73 c.p.a. depositata in data 3 ottobre 2025, chiedendo il rigetto del ricorso in quanto infondato in fatto e in diritto, e successivamente con memoria di replica, ribadendo la legittimità del proprio operato.

All’udienza straordinaria per lo smaltimento dell’arretrato del 24 ottobre 2025, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

6. Con il primo motivo, la parte ricorrente deduce la violazione dell'art. 10-bis della legge n. 241/1990, sostenendo che il GSE, dopo aver comunicato il primo preavviso di rigetto del 16 dicembre 2021 e aver ricevuto le osservazioni del 23 dicembre 2021, non avrebbe potuto proseguire l'istruttoria rilevando nuove criticità con il secondo preavviso del 20 aprile 2022.

La censura non può essere condivisa.

L'art. 10-bis della legge n. 241/1990, introdotto al fine di garantire il contraddittorio procedimentale, prevede che " nei procedimenti ad istanza di parte il responsabile del procedimento o l'autorità competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, comunica tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all'accoglimento della domanda" e che "entro il termine di dieci giorni dal ricevimento della comunicazione, gli istanti hanno il diritto di presentare per iscritto le loro osservazioni, eventualmente corredate da documenti ".

La norma non esclude che l'Amministrazione, nell'esercizio dei propri poteri istruttori e nell'ambito di un procedimento complesso quale quello in esame, possa rilevare ulteriori profili di irregolarità nel corso dell'istruttoria, anche successivamente alla ricezione delle prime osservazioni del privato.

Come correttamente evidenziato dalla parte resistente, il GSE ha legittimamente proseguito l'istruttoria anche dopo la ricezione delle osservazioni del 23 dicembre 2021, verificando la documentazione integrativa prodotta da ATES. Da tale ulteriore verifica sono emerse nuove difformità, che il GSE ha correttamente sottoposto al contraddittorio della parte interessata mediante la comunicazione del secondo preavviso di rigetto del 20 aprile 2022, concedendo nuovamente il termine di dieci giorni per le osservazioni ai sensi dell'art. 10-bis.

La circostanza che siano state rilevate ulteriori criticità in un momento successivo non integra una violazione dell'art. 10-bis, ma rappresenta il fisiologico svolgimento di un procedimento istruttorio articolato, nel quale l'Amministrazione è tenuta ad accertare compiutamente la sussistenza dei requisiti per l'accesso al beneficio richiesto.

Lart. 10-bis non cristallizza le ragioni ostative al momento della prima comunicazione, ma impone all'Amministrazione di comunicare tutte le ragioni ostative che emergano nel corso dell'istruttoria, garantendo in ogni caso il contraddittorio.

Nel caso di specie, il GSE ha correttamente comunicato le nuove criticità emerse e ha concesso al Soggetto Responsabile la possibilità di presentare osservazioni, come dimostrato dalla comunicazione del 29 aprile 2022. Pertanto, non vi è stata alcuna violazione del contraddittorio procedimentale né dei principi di leale collaborazione e buona fede.

2.2. Il secondo e il terzo motivo possono essere esaminati congiuntamente, in quanto entrambi attengono alla valutazione della documentazione tecnica prodotta dalla ricorrente e alla legittimità delle verifiche operate dal GSE.

La parte ricorrente sostiene, in sintesi, che:

a) la certificazione rilasciata dall'ente terzo qualificato SI (certificato n. CE634211) dovrebbe essere ritenuta sufficiente ai fini dell'accertamento del rendimento del generatore installato, senza necessità di ulteriori verifiche da parte del GSE;

b) il GSE non avrebbe potuto richiedere la produzione del rapporto di prova dell'ente certificatore (test report n. 8318176), in quanto tale documento non sarebbe previsto dalla normativa di riferimento.

Tali censure non possono trovare accoglimento.

In via preliminare, occorre richiamare il quadro normativo di riferimento.

Il D.M. 16 febbraio 2016 (c.d. "Conto Termico 2.0") disciplina i criteri e le modalità per l'erogazione degli incentivi per interventi di incremento dell'efficienza energetica e di produzione di energia termica da fonti rinnovabili.

L'art. 4, comma 1, lettera c), ammette all'incentivazione gli interventi di "sostituzione di impianti di climatizzazione invernale esistenti con impianti di climatizzazione invernale utilizzanti generatori di calore a condensazione".

L'Allegato I al Decreto stabilisce i requisiti tecnici che gli impianti devono possedere per accedere agli incentivi, prevedendo, per i generatori a condensazione, un rendimento termico utile minimo del 93% + 2 log Pn (dove Pn è la potenza termica utile nominale del focolare, espressa in kW).

Il successivo art. 5 stabilisce che "i Soggetti Ammessi sono tenuti ad assicurare il rispetto dei requisiti tecnici minimi previsti per ciascun intervento" e che "il GSE verifica la sussistenza dei requisiti di ammissibilità e dei requisiti tecnici dichiarati dal Soggetto Responsabile".

Le "Regole Applicative del D.M. 16.02.2016", pubblicate dal GSE e richiamate nel provvedimento impugnato, specificano ulteriormente la documentazione necessaria per la verifica dei requisiti.

Ciò premesso, la giurisprudenza amministrativa afferma che “Il Gestore ha il potere di impostare un’azione di controllo ad ampio raggio tesa a verificare la regolarità dei progetti di risparmio energetico alla luce del vigente quadro regolamentare; - ai sensi dell’art. 14, co. 2, delle Linee guida approvate con la delib. Aeeg EEN 9/2011, “al fine di consentire i controlli di cui al comma 14.1, i soggetti titolari dei progetti sono tenuti a conservare, per un numero di anni pari a quelli di vita tecnica delle tipologie di intervento incluse nel progetto medesimo, la documentazione idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nelle schede di rendicontazione e nella documentazione inviata al soggetto responsabile delle attività di verifica e di certificazione dei risparmi”; - la locuzione «documentazione idonea», contenuta nell’art. 14, comma 2 delle Linee guida approvate con la delibera dell’Aeeg EEN 9/2011 descrive una «categoria aperta» e non un insieme di documenti tassativamente individuati (cfr. ex multis T.A.R. Lazio, V-s, 3 aprile 2024, n. 6432 e 13 maggio 2024, n. 9364); - “non è ipotizzabile alcun affidamento a favore del percipiente che abbia formulato dichiarazioni incomplete o non rispondenti all’effettivo stato dell’impianto e dei suoi componenti”. E ancora: “Il Gestore deve invero verificare che gli interventi siano stati effettivamente realizzati in conformità al quadro regolatorio di riferimento nonché a quanto dichiarato dall’interessato al momento della presentazione della RVC; che non siano stati oggetto di plurime richieste presentate dallo stesso o da altri soggetti; che abbiano generato e continuino a generare risparmi energetici effettivi e non abbiamo dato luogo a indebiti cumuli di benefici”. E’ stato parimenti stabilito che “ né le richieste del GSE possono ritenersi ultronee, tenuto conto che questi può richiedere, a seguito dell’ammissione al regime incentivante, tutta la documentazione relativa alle schede tecniche di riferimento o informazioni a queste riferibili, che potrebbero comprendere qualcosa in più rispetto a quanto trasmesso all’atto di presentazione della RVC, al fine di verificare la veridicità e l’attendibilità di quanto dichiarato in occasione dell’istanza (cfr. Cons. Stato, Sezione Quarta, sentenza n. 2583/2022). A fonte di questo potere d’indagine sta il dovere dell’Operatore, che volontariamente pone in essere gli interventi funzionali all’ottenimento del beneficio, di predisporre e conservare ogni idonea documentazione” (Tar Lazio, n. 2526/2025).

Tale orientamento si fonda sul principio di autoresponsabilità dell'operatore economico che richiede l'incentivo, sul quale grava l'onere di provare la sussistenza dei requisiti necessari per l'accesso al beneficio.

Nel caso di specie, il GSE ha ritenuto che la certificazione SI n. CE634211, così come prodotta dalla ricorrente, non fosse idonea a comprovare in modo univoco il rendimento del generatore installato, per le seguenti ragioni:

- la certificazione non conteneva l'indicazione della potenza termica al focolare e della potenza termica utile (80°/60°C), dati indispensabili per verificare il rendimento;

- pur richiamando il test report n. 8318176, la certificazione non lo allegava;

- il rendimento dichiarato (98,9%) non risultava compatibile con i dati delle potenze riportati nelle targhe del generatore (da cui si ricavava un rendimento del 97,16%, inferiore al requisito minimo del 97,59%);

- il certificato non era reperibile sul portale internet dell'ente certificatore SI.

Di fronte a tali evidenti elementi di criticità, il GSE ha legittimamente richiesto la produzione del rapporto di prova (test report) al fine di verificare le modalità con cui era stato determinato il rendimento dichiarato dall'ente certificatore.

Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, la richiesta del rapporto di prova non costituisce una richiesta di documentazione non prevista o irragionevole, ma rappresenta l'esercizio fisiologico del potere di verifica e controllo attribuito al GSE dalla normativa.

Infatti, la certificazione di un ente terzo, per quanto autorevole, non può essere considerata sufficiente quando presenta elementi di incoerenza interna o incongruenze con altri dati tecnici dell'impianto. In tali casi, l'Amministrazione ha il dovere di approfondire l'istruttoria e di richiedere la documentazione tecnica necessaria a chiarire i dubbi emersi.

Peraltro, lo stesso D.M. 16 febbraio 2016, all'Allegato I, prevede che "il rendimento termico utile dei generatori di calore a condensazione deve essere determinato secondo la norma UNI EN 15502". Tale norma tecnica definisce il rendimento utile come il rapporto tra la potenza termica utile e la potenza termica al focolare, misurato in determinate condizioni di test.

Ne consegue che, per verificare la corretta applicazione della norma UNI EN 15502 e l'effettivo rispetto del requisito minimo di rendimento, il GSE aveva la necessità di acquisire il rapporto di prova dell'ente certificatore, contenente i dati di base delle misurazioni effettuate.

La produzione del test report SI n. 8318176 da parte della ricorrente in data 29 aprile 2022, lungi dal risolvere le criticità evidenziate, ha fatto emergere ulteriori profili di incongruenza, puntualmente evidenziati nel provvedimento impugnato:

- il documento non esplicitava in alcun punto il rendimento termico ottenuto sulla base di test eseguiti al 100% del carico ai sensi della norma UNI EN 15502, impedendo un confronto diretto con il rendimento dichiarato;

- il report presentava dati incongruenti, con la potenza utile 80°/60°C (1.951,6 kW) risultante diversa nella configurazione standard rispetto a quella modulare;

- in nessun caso il rapporto tra potenza utile e potenza al focolare convergeva al valore di rendimento dichiarato (98,9%), in violazione della definizione di "rendimento utile" prevista dalla stessa norma UNI EN 15502.

Tali rilievi tecnici, fondati su dati oggettivi, non sono stati efficacemente confutati dalla parte ricorrente, che si è limitata ad affermare genericamente che il rendimento sarebbe stato correttamente certificato dall'ente SI.

Occorre evidenziare che il principio di affidamento sulla certificazione rilasciata da un ente terzo qualificato non può operare in modo assoluto quando emergano elementi di evidente incoerenza o incongruenza tra i dati certificati e gli altri dati tecnici disponibili.

Nel caso di specie, l'incongruenza tra il rendimento dichiarato (98,9%) e quello ricavabile dai dati di targa (97,16%) costituisce un elemento oggettivo che legittimava il GSE a compiere ulteriori accertamenti e a non ritenersi vincolato dalla mera indicazione contenuta nella certificazione SI.

Inoltre, la circostanza che la certificazione SI n. CE634211 non fosse reperibile sul portale internet dell'ente certificatore costituisce un ulteriore elemento di criticità che rafforzava i dubbi sulla attendibilità del documento.

Nel caso di specie, la documentazione prodotta dalla ricorrente non ha consentito al GSE di accertare con la necessaria certezza che il generatore installato possedesse il requisito minimo di rendimento previsto dal D.M. 16 febbraio 2016.

In particolare, permane l'evidenza che il rendimento calcolato sulla base dei dati di targa (97,16%) risulta inferiore al requisito minimo richiesto (97,59%), senza che la ricorrente abbia fornito elementi tecnici oggettivi, suffragati da documentazione probatoria affidabile, idonei a superare tale evidenza numerica.

La circostanza che il rendimento dichiarato nella certificazione SI (98,9%) sia superiore al requisito minimo non è sufficiente, quando tale dichiarazione non trovi riscontro nei dati tecnici oggettivi e nelle modalità di determinazione risultanti dalla documentazione prodotta.

Peraltro, come correttamente evidenziato dal GSE, anche l'attestazione del produttore del generatore risultava affetta dalle medesime incongruenze, in quanto il rendimento dichiarato (98,9%) non era compatibile con i valori di potenza indicati e il rapporto tra potenza utile e potenza al focolare determinava un rendimento inferiore al requisito minimo.

In conclusione, il GSE ha legittimamente esercitato i propri poteri di verifica e controllo, richiedendo la documentazione tecnica necessaria ad accertare compiutamente la sussistenza dei requisiti per l'accesso all'incentivo e ha correttamente motivato il diniego in base alle incongruenze e alle carenze documentali riscontrate.

Tutte le censure si appalesano infondate e il ricorso deve conseguentemente essere respinto.

In considerazione della complessità delle questioni trattate, le spese del giudizio possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AN ET, Presidente

DO De AL, Consigliere, Estensore

Antonietta Giudice, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DO De AL	AN ET

IL SEGRETARIO