N. 00637/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 20/03/2026
N. 00735 /2026 REG.PROV.COLL. N. 00637/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
(Sezione Quinta) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 637 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Monreale Solar S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato RE Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, Ministero della Cultura e
Regione Siciliana – Assessorato regionale dei beni culturali e dell'identità siciliana, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, presso i cui uffici sono domiciliati ex lege in Palermo, via Mariano Stabile n. 182.
per l'annullamento N. 00637/2025 REG.RIC.
per l'accertamento
• dell'illegittimità dell'inerzia serbata dal Ministero dell'Ambiente e della
Sicurezza Energetica sull'istanza di VIA relativa al progetto di impianto fotovoltaico della potenza di 93,51 MW, comprensivo delle opere di connessione, nel Comune di Monreale;
• della formazione del silenzio-assenso dell'autorità paesaggistica competente
(Assessorato regionale dei beni culturali e dell'identità siciliana);
e per la condanna
• del Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica al rilascio del provvedimento di VIA.
Con primi motivi aggiunti depositati il 10 luglio 2025, per l'annullamento
• della nota del MASE del 9 maggio 2025, di richiesta del concerto al
Dipartimento regionale dei beni culturali e dell'identità siciliana;
• della nota del 23 maggio 2025 dell'Assessorato regionale, nella parte in cui prescrive lo stralcio delle porzioni A2 e A3 dell'impianto;
• del presupposto parere del 14 febbraio 2024, non conosciuto in precedenza;
• della nota del 20 giugno 2025, con cui l'Assessorato ha escluso la localizzazione dell'impianto in area idonea;
Con secondi motivi aggiunti depositati il 7 agosto 2025, per l'annullamento
• del decreto del MASE n. 403 dell'11 luglio 2025, recante giudizio positivo di compatibilità ambientale del progetto, nella parte in cui recepisce le condizioni ambientali contenute nel parere dell'autorità regionale;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle amministrazioni resistenti;
Visti tutti gli atti della causa; N. 00637/2025 REG.RIC.
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 marzo 2026 il dott. RE TI e uditi per le parti i difensori come da verbale.
MOTIVAZIONI
1 –Con ricorso depositato in data 22 aprile 2025, la società Monreale Solar S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, ha adito questo Tribunale chiedendo l'accertamento dell'illegittimità del silenzio serbato dal Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica sull'istanza volta al rilascio del provvedimento di
Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) relativo al progetto per la realizzazione di un impianto fotovoltaico della potenza di picco di 93,51 MWp, da realizzarsi nel
Comune di Monreale (PA).
La ricorrente ha altresì chiesto l'accertamento della formazione del silenzio assenso in ordine all'atto di competenza dell'autorità paesaggistica regionale (Assessorato regionale dei beni culturali e Soprintendenza di Palermo) e la conseguente condanna del Ministero a concludere il procedimento mediante l'adozione del provvedimento espresso di VIA ai sensi dell'art. 117 c.p.a.
A fondamento del ricorso proposto la ricorrente allega, in punto di fatto, quanto appresso.
a) La società ha presentato al Ministero dell'Ambiente, in data 4 agosto 2023, l'istanza di avvio del procedimento di VIA ai sensi dell'art. 23 del d.lgs. n. 152 del 2006 relativamente al progetto di realizzazione di un impianto fotovoltaico di significativa potenza, comprensivo delle relative opere di connessione. Il progetto, secondo quanto evidenziato dalla ricorrente, rivestirebbe particolare rilevanza pubblica in quanto finalizzato alla produzione di energia da fonti rinnovabili e funzionale agli obiettivi nazionali ed europei di transizione energetica previsti dal PNIEC e dal PNRR, oltre a ricadere – secondo la prospettazione attorea – in un'area qualificata come “area idonea” ai sensi dell'art. 20 del d.lgs. n. 199 del 2021. N. 00637/2025 REG.RIC.
b) Il Ministero, con nota del 18 settembre 2023, ha dichiarato la procedibilità dell'istanza e ha provveduto alla pubblicazione della documentazione progettuale sul proprio sito istituzionale, dando così avvio alla fase istruttoria e alla consultazione del pubblico. All'esito di tale fase, la Commissione Tecnica PNRR-PNIEC del Ministero ha espresso, in data 7 novembre 2024, il parere n. 478, contenente uno schema di provvedimento favorevole di compatibilità ambientale.
c) Successivamente, la società ha rappresentato di avere più volte sollecitato la conclusione del procedimento. In particolare, con comunicazione del 12 dicembre
2024 ha richiesto al Ministero di adottare il provvedimento conclusivo, evidenziando sia il decorso dei termini perentori previsti dall'art. 25 del d.lgs. n. 152 del 2006, sia la circostanza che, nelle more, si sarebbe formato il silenzio assenso in ordine all'atto di competenza dell'autorità paesaggistica regionale. Analoga richiesta è stata reiterata con nota del 30 gennaio 2025, con la quale la società ha anche domandato chiarimenti circa la trasmissione del parere della Commissione agli enti competenti.
d) Nonostante tali sollecitazioni, il procedimento non risulta tuttora concluso. In data
5 febbraio 2025 il Ministero ha infatti trasmesso il parere della Commissione all'Assessorato regionale dei beni culturali e alla Soprintendenza, chiedendo di esprimere il parere di competenza; tuttavia, secondo quanto dedotto dalla ricorrente,
l'assenza di determinazioni da parte dell'autorità regionale avrebbe determinato una situazione di stallo del procedimento, come attestato anche dalla dicitura presente sul portale istituzionale del Ministero (“parere CTVIA emesso, in attesa parere beni culturali Regione”).
Svolta questa premessa in fatto, la ricorrente deduce, in sintesi, l'illegittimità dell'inerzia ministeriale.
In particolare, sostiene che il procedimento avrebbe dovuto essere comunque concluso, poiché, trattandosi di intervento in area idonea, il parere paesaggistico, pur N. 00637/2025 REG.RIC.
obbligatorio, non ha carattere vincolante e, inoltre, nel caso di specie, il termine previsto per la sua espressione era già decorso senza che fosse stato reso.
In ogni caso, la ricorrente deduce che tale parere deve ritenersi acquisito per silenzio- assenso ai sensi dell'art. 17-bis l. n. 241/1990, essendo inutilmente spirato il relativo termine senza alcuna determinazione dell'amministrazione competente. Sotto altro profilo, evidenzia che l'inerzia contrasta con i principi dell'ordinamento e con la normativa europea, che impongono la semplificazione e accelerazione delle procedure per gli impianti da fonti rinnovabili. La ricorrente chiede pertanto l'accertamento dell'illegittimità del silenzio, la declaratoria di formazione del silenzio-assenso e la condanna del Ministero alla conclusione del procedimento di VIA.
2 – In data 23 aprile 2025 si sono costituiti il MASE, il MIC e l'Assessorato dei Beni
Culturali e dell'Identità Siciliana – Soprintendenza per i beni culturali e ambientali di
Palermo, con atto di mera forma.
3 – Con ricorso per motivi aggiunti del 10 luglio 2025, la ricorrente ha impugnato gli atti sopravvenuti nel corso del procedimento, e in particolare: la richiesta del MASE di espressione del concerto alla Regione Siciliana e il successivo parere reso dall'Assessorato dei Beni Culturali e dell'Identità Siciliana, che, pur favorevole, è stato subordinato allo stralcio di parte dell'impianto (A2 e A3), nonché la successiva nota con cui il medesimo Assessorato ha escluso la qualificazione dell'area come idonea.
La società ha quindi ribadito la domanda di accertamento del silenzio-assenso sull'assenso paesaggistico e di condanna del Ministero alla conclusione del procedimento di VIA.
A sostegno, ha dedotto, in diritto, che gli atti regionali sarebbero illegittimi in quanto fondati sull'erroneo presupposto della non idoneità dell'area, in contrasto con l'art. 20 del d.lgs. n. 199/2021; comunque tardivi, essendosi già formato il silenzio-assenso ai sensi dell'art. 17-bis della l. n. 241/1990, con conseguente inefficacia delle N. 00637/2025 REG.RIC.
determinazioni sopravvenute; nonché viziati, quanto alla prescrizione di stralcio, per difetto di istruttoria e motivazione e per violazione dei principi di proporzionalità e di favor per la realizzazione di impianti da fonti rinnovabili.
4 – Con secondo atto di motivi aggiunti depositato il 7 agosto 2025, la ricorrente ha esteso l'impugnazione al decreto n. 403 dell'11 luglio 2025, con cui il Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica ha espresso giudizio positivo di compatibilità ambientale, censurandolo nella parte in cui recepisce le prescrizioni imposte dall'Assessorato dei Beni Culturali e dell'Identità Siciliana, relative allo stralcio delle porzioni di impianto A2 e A3.
La società ha dedotto, in diritto, che il Ministero avrebbe recepito acriticamente tali prescrizioni, nonostante il parere paesaggistico, in area idonea, abbia natura obbligatoria ma non vincolante ai sensi degli artt. 20 e 22 del d.lgs. n. 199/2021, con conseguente possibilità di concludere il procedimento anche in senso difforme.
Ha inoltre ribadito che, nel caso di specie, si sarebbe comunque formato il silenzio- assenso sull'atto di assenso paesaggistico, per decorso del termine previsto dall'art. 25, comma 2-bis, del d.lgs. n. 152/2006, con conseguente inefficacia dei pareri successivamente resi dall'Assessorato regionale e obbligo del Ministero di rilasciare la VIA per l'intero progetto.
Sotto ulteriore profilo, la ricorrente ha censurato la prescrizione di stralcio per difetto di istruttoria e motivazione, evidenziando che essa si fonderebbe sul generico richiamo alla presenza di un altro impianto nelle vicinanze, peraltro non ancora autorizzato, senza dimostrare un concreto pregiudizio paesaggistico né considerare le misure di mitigazione previste.
Sulla base di tali argomentazioni, la ricorrente ha quindi chiesto l'annullamento del decreto ministeriale n. 403/2025 nella parte impugnata, nonché l'accertamento del silenzio-assenso e la conseguente condanna del Ministero al rilascio della VIA per l'intero progetto. N. 00637/2025 REG.RIC.
Con ordinanza del 22.10.25 il TAR dispone la conversione del rito da azione avverso il silenzio a rito ordinario, poiché nel corso del giudizio sono sopravvenuti provvedimenti espressi impugnati con motivi aggiunti, e fissa l'udienza pubblica di merito al 12 marzo 2026.
5 – All'udienza pubblica del 12 marzo 2026 la causa è stata assunta in decisione, previa discussione.
6 – In via preliminare deve essere esaminata la domanda originariamente proposta con il ricorso introduttivo (ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a.), con la quale la società ricorrente ha chiesto l'accertamento dell'illegittimità dell'inerzia serbata dal Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica sul procedimento di valutazione di impatto ambientale relativo al progetto di realizzazione di un impianto fotovoltaico nel
Comune di Monreale.
Tale domanda deve essere dichiarata improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, essendo nel frattempo intervenuto il decreto del Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica n. 403 dell'11 luglio 2025, recante giudizio positivo (con prescrizioni) di compatibilità ambientale del progetto.
7 – Ciò posto, con il ricorso introduttivo la società ricorrente chiede l'accertamento della formazione del silenzio-assenso endoprocedimentale sull'atto di assenso paesaggistico. Con i successivi primi motivi aggiunti, la ricorrente impugna il parere reso dal Dipartimento dei Beni Culturali e dell'Identità Siciliana, deducendone l'illegittimità in quanto tardivamente adottato e chiedendone, per l'effetto,
l'annullamento, unitamente agli atti che su di esso si fondano.
Le censure meritano accoglimento.
L'art. 25, comma 2-bis, del d.lgs. n. 152 del 2006 stabilisce che, a valle dell'adozione dello schema di provvedimento di VIA da parte della Commissione tecnica competente, il provvedimento finale deve essere adottato dal Ministero dell'Ambiente N. 00637/2025 REG.RIC.
previa acquisizione del concerto dell'autorità competente in materia paesaggistica, da rendersi entro il termine di venti giorni.
La giurisprudenza amministrativa ha da tempo chiarito che tale previsione deve essere coordinata con il meccanismo generale del silenzio-assenso tra amministrazioni disciplinato dall'art. 17-bis della legge n. 241 del 1990, applicabile anche nei procedimenti in cui intervengano amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili, tra cui quelli paesaggistici e culturali. In particolare, è stato affermato che, decorso inutilmente il termine previsto per l'espressione del concerto o del parere,
l'atto si intende acquisito per silentium e l'amministrazione procedente è tenuta a proseguire il procedimento, non potendo attribuirsi efficacia a determinazioni tardivamente rese (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 4 febbraio 2025, n. 867: “Nel procedimento di Valutazione di Impatto Ambientale (V.I.A.), il parere negativo della
Soprintendenza competente, qualora tardivo, non può determinare la mancata formazione del silenzio-assenso endo-procedimentale previsto dall'art. 17-bis della
L. n. 241 del 1990, né può essere considerato un motivo ostativo alla prosecuzione del procedimento, in conformità all'art. 25, comma 1, D.Lgs. n. 152 del 2006”).
Nel caso di specie, il Ministero dell'Ambiente ha trasmesso all'Assessorato regionale, con nota del 5 febbraio 2025, il parere della Commissione tecnica PNRR-PNIEC invitando l'amministrazione regionale a esprimersi sul progetto. Tale comunicazione, avuto riguardo al suo contenuto sostanziale, deve essere qualificata come attivazione del subprocedimento volto all'acquisizione del concerto paesaggistico.
Il Dipartimento regionale ha reso il proprio parere soltanto con nota del 23 maggio
2025, ben oltre il termine di venti giorni previsto dalla normativa di riferimento.
Deve pertanto ritenersi che, alla scadenza del termine procedimentale, si fosse già formato il silenzio-assenso endoprocedimentale, con conseguente inefficacia del parere successivamente reso ai sensi dell'art. 2, comma 8-bis, della legge n. 241 del
1990. N. 00637/2025 REG.RIC.
Ne deriva che non viene in rilievo un'ipotesi di annullamento del parere, ma di sua radicale inefficacia per tardività, con conseguente conversione/riqualificazione della domanda proposta dalla ricorrente in termini di accertamento dell'inefficacia dell'atto e non di sua caducazione (ex art. 32, comma 2 c.p.a.).
La decisione dell'amministrazione procedente (MASE) di attendere il parere tardivo dell'autorità paesaggistica, nonostante l'intervenuta formazione del silenzio-assenso, risulta dunque erronea, specie ove si consideri che, secondo la prospettazione della ricorrente – contestata dalle amministrazioni resistenti – l'impianto risulterebbe localizzato in area qualificabile come idonea ai sensi dell'art. 20 del d.lgs. n. 199/2021
(questione che sarà esaminata nel merito nel prosieguo, v. infra, § 8). In tal caso, infatti, ai sensi dell'art. 22 del medesimo decreto, il parere dell'autorità paesaggistica assume natura obbligatoria ma non vincolante, con la conseguenza che, decorso inutilmente il termine per la sua espressione, l'amministrazione procedente è comunque tenuta a concludere il procedimento, non potendo l'inerzia dell'autorità preposta alla tutela paesaggistica paralizzarne l'esito
8 – Al netto delle considerazioni che precedono, le censure avverso le valutazioni paesaggistiche tardivamente rese risultano fondate anche nel merito, con conseguente accoglimento pure dei secondi motivi aggiunti proposti avverso il decreto di compatibilità ambientale, che recepisce acriticamente tali valutazioni senza svolgere autonome considerazioni.
Come noto, il giudizio paesaggistico costituisce espressione di discrezionalità tecnica, ma deve essere comunque sorretto da un'istruttoria completa e da una motivazione puntuale, che consenta di comprendere le ragioni per cui l'intervento progettato risulterebbe incompatibile con i valori paesaggistici tutelati.
Nel caso di specie, il parere regionale, richiamato dal provvedimento di VIA, giustifica l'esclusione di parte dell'impianto, segnatamente delle porzioni denominate A2 e A3, limitandosi a richiamare, in termini generici, la presenza di aree contermini a corsi N. 00637/2025 REG.RIC.
d'acqua soggette a vincolo paesaggistico ai sensi dell'art. 142 del d.lgs. n. 42 del 2004, nonché l'esistenza di altri impianti nel contesto territoriale circostante.
Tale motivazione si presenta lacunosa sotto plurimi profili.
In primo luogo, l'amministrazione non indica con precisione se e in quale misura le porzioni A2 e A3 ricadano all'interno delle fasce di rispetto fluviali, né fornisce elementi cartografici o dati tecnici idonei a dimostrare la distanza delle aree interessate dal corso d'acqua e la loro effettiva interferenza con il vincolo paesaggistico. Ne consegue che non risulta verificabile l'assunto secondo cui il progetto ricadrebbe in area non idonea ai sensi dell'art. 20, comma 8, lett. c-quater, del d.lgs. n. 199 del 2021.
In ogni caso, va osservato che la eventuale qualificazione dell'area come non idonea non comporta di per sé l'automatica preclusione alla realizzazione dell'impianto, ma implica unicamente la necessità di una più rigorosa valutazione degli interessi coinvolti nell'ambito del procedimento autorizzatorio (cfr. tra le tante: T.A.R. Sicilia
Catania, Sez. I, Sentenza, 04/02/2025, n. 472). Ne deriva che l'amministrazione avrebbe dovuto fornire una puntuale e specifica motivazione in ordine alla concreta incompatibilità dell'intervento con i valori paesaggistici tutelati, non potendo limitarsi ad affermare apoditticamente la non idoneità dell'area senza dimostrare, in concreto, per quali ragioni tale qualificazione impedirebbe la realizzazione delle porzioni di progetto considerate.
In secondo luogo, il parere non contiene alcuna analisi concreta dell'impatto visivo o percettivo dell'impianto, limitandosi a richiamare in termini generici esigenze di tutela del paesaggio, senza individuare specifici beni o relazioni visuali incise dall'intervento.
In terzo luogo, la prescrizione di esclusione delle aree A2 e A3 non è sorretta da una motivazione idonea a giustificare la differenziazione rispetto alle restanti porzioni del progetto, evidenziando un evidente difetto di istruttoria e coerenza logica. N. 00637/2025 REG.RIC.
Infine, il richiamo ai possibili effetti cumulativi con altri impianti presenti nel territorio si rivela del tutto generico e apodittico, non essendo supportato da alcuna analisi comparativa concreta.
In particolare, l'amministrazione non individua con precisione gli impianti rilevanti ai fini della valutazione cumulativa, né ne descrive caratteristiche, localizzazione e stato autorizzatorio, omettendo così di chiarire se si tratti di opere effettivamente realizzate o di progetti ancora in fase istruttoria. Parimenti, difetta qualsiasi valutazione in ordine alla concreta incidenza della compresenza degli impianti sul contesto paesaggistico, non essendo analizzati né gli effetti visivi complessivi né le eventuali interrelazioni percettive tra le diverse installazioni.
In definitiva il parere regionale — e, per effetto del suo recepimento, il decreto di VIA impugnato — risulta affetto da difetto di istruttoria e da motivazione insufficiente, in violazione dei principi di trasparenza e buon andamento dell'azione amministrativa.
Tale conclusione risulta ulteriormente rafforzata alla luce del quadro normativo vigente in materia di promozione delle fonti energetiche rinnovabili, il quale attribuisce alla realizzazione di tali impianti una particolare rilevanza pubblicistica. La normativa europea e nazionale, infatti, riconosce la necessità di garantire la massima diffusione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili, obiettivo che deve essere perseguito anche mediante l'adozione di procedure autorizzative improntate a criteri di proporzionalità, ragionevolezza e adeguata motivazione.
L'approccio seguito dall'amministrazione nel caso di specie — caratterizzato da prescrizioni incisive non sorrette da un'analisi tecnica adeguata — si pone pertanto in reciso contrasto con tali principi, determinando un ingiustificato sacrificio dell'interesse pubblico alla produzione di energia da fonti rinnovabili.
In definitiva, in accoglimento delle restanti domande contenute nel ricorso introduttivo, nonché nei primi e nei secondi motivi aggiunti, va accertata la formazione del silenzio-assenso sull'atto di assenso paesaggistico, dichiarata, ai sensi N. 00637/2025 REG.RIC.
dell'art. 2, comma 8-bis, della legge n. 241 del 1990, l'inefficacia del parere reso tardivamente e disposto, ai sensi dell'art. 29 c.p.a., l'annullamento del provvedimento di VIA, con conseguente obbligo per l'amministrazione di riesercitare il potere nel rispetto delle indicazioni sopra formulate.
9 – Le spese di lite, liquidate in complessivi € 3.000,00 per compensi di avvocato, oltre IVA, CPA e rimborso del contributo unificato se ed in quanto versato e dovuto, seguono la soccombenza e sono poste a carico delle amministrazioni resistenti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia – Sede di Palermo (Sezione quinta), definitivamente pronunciando:
1. dichiara improcedibile il ricorso introduttivo proposto nella parte in cui è volto ad ottenere l'accertamento del silenzio-inadempimento del MASE sull'istanza di VIA presentata dalla società ricorrente;
2. accoglie le restanti domande contenute nel ricorso introduttivo, nonché nei primi e nei secondi motivi aggiunti e, per l'effetto: i) accerta la formazione del silenzio-assenso sull'atto di assenso paesaggistico di competenza dell'Assessorato regionale; ii) dichiara, ai sensi dell'art. 2, comma 8-bis, della legge n. 241 del 1990, l'inefficacia del parere reso dal Dipartimento dei Beni
Culturali e dell'Identità Siciliana con nota prot. n. 19795 del 23 maggio 2025;
iii) annulla integralmente, ai sensi dell'art. 29 c.p.a., il decreto del Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica n. 403 dell'11 luglio 2025;
3. condanna le amministrazioni resistenti, in solido tra loro, al pagamento delle spese di lite, che liquida in complessivi € 3.000,00, oltre IVA, CPA e rimborso del contributo unificato, se ed in quanto versato e dovuto.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. N. 00637/2025 REG.RIC.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:
FA TE, Presidente
Bartolo Salone, Primo Referendario
RE TI, Referendario, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
RE TI FA TE
IL SEGRETARIO