Pubblicato il 15/12/2025

N. 03588/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00385/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 385 del 2024, proposto da
Centro Servizi Medici Soc. Cons. A R.L., Studio Lac S.r.l., La Cellula Laboratorio di Analisi Cliniche S.r.l., Centro Analisi San Pietro del Dott. Consoli Antonio & M S.A.S, Centro Analisi Biomediche S.r.l., Humanitas di Abbadessa Catarina S.r.l., Laboratorio Analisi Cliniche S. Giovanni S.a.s. della Dr. Anna Abbruzzese, ; Biotest della Dr. Abbadessa Caterina & C. S.a.s., Analisi Cliniche Patanè S.r.l., Centro Analisi Tripi S.r.l., Analisi Cliniche Dott.Ri Cannavò S.r.l., Centro per la Medicina e L'Ambiente S.r.l., Laboratorio Check Up S.n.c. di Bonomo Antonino, Laboratorio Analisi Etneo S.r.l., Lab S.r.l. S., Biomedical S.r.l., Fm Bioprogress S.r.l., Centro Analisi Petragnani, Salus – Analisi Cliniche Casablanca Simone S.r.l., Centro Analisi Dott. Torrisi Antonio & C. S.n.c., Emolab S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall'avvocato Sergio Accetta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Sanitaria Provinciale di Catania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato ND Consoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della deliberazione n.1939 del 21.12.2023 dell'Azienda Sanitaria Provinciale di Catania, comunicata a mezzo pec il 3.1.2024, nella parte in cui, dopo aver preso atto dell'autorizzazione n.13153/DP del 14.6.2023 rilasciata al Centro Servizi Medici, confermava la permanenza in capo alla Società consortile nonché agli ulteriori 20 punti di accesso di diritti e obblighi discendenti dalla convenzione in atto stipulata con l'Azienda fermo restando quanto disciplinato dal contratto ex art.8 quinquies D.leg,vo 502/92; costituiva un vincolo di solidarietà tra la Società Consortile CS e i 20 punti di accesso “per tutte le obbligazioni sorte antecedentemente e in itinere, in vigenza dell'aggregazione, in particolare per quelle derivanti dall'applicazione delle tariffe per la remunerazione delle prestazioni sanitarie a carico e per conto del S.S.N., per tempo vigenti”;

- della deliberazione n.150 del 26.1.2024 (non comunicata) nella parte in cui, dopo aver preso atto dell'autorizzazione n.330596/DP dell'11.4.2022 da ultimo intervenuta, confermava la permanenza in capo alla Società consortile nonché agli ulteriori 20 punti di accesso di diritti e obblighi discendenti dalla convenzione in atto stipulata con l'Azienda fermo restando quanto disciplinato dal contratto ex art.8 quinquies D.leg,vo 502/92; costituiva un vincolo di solidarietà tra la Società Consortile CS e i 20 punti di accesso “per tutte le obbligazioni sorte antecedentemente e in itinere, in vigenza dell'aggregazione, in particolare per quelle derivanti dall'applicazione delle tariffe per la remunerazione delle prestazioni sanitarie a carico e per conto del S.S.N. ,per tempo vigenti”;

- di ogni altro atto, presupposto, connesso e conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Catania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2025 il dott. ND AN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in epigrafe il Centro Servizi Medici società consortile a r.l. (CS) e le strutture in essa consorziate, che erogano prestazioni specialistiche di laboratorio analisi in regime di convenzionamento con il servizio sanitario regionale, agiscono per l’annullamento delle deliberazioni dell’Azienda Sanitaria Provinciale (ASP) di Catania n. 1939 del 21 dicembre 2023 -notificata con pec del 3 gennaio 2024- e n. 150 del 26 gennaio 2024 nelle parti in cui: 1) hanno riconosciuto anche alle strutture consorziate (individualmente considerate), insieme a CS, la (con)titolarità di diritti e obblighi discendenti dalla convenzione in atto stipulata tra la Società Consortile e l’ASP; 2) hanno assoggettato le obbligazioni, pregresse ed attuali, e in particolare quelle scaturenti dall’applicazione delle tariffe per la remunerazione delle prestazioni sanitarie, al regime della solidarietà ex art. 1292 e ss. cod. civ.

Ricostruito il contesto fattuale e regolamentare nel quale si innestano la costituzione della società consortile e il convenzionamento con l’Amministrazione Sanitaria, le ricorrenti, lamentando concorrenti profili di violazione di legge ed eccesso di potere, deducono in sintesi quanto appresso:

- L’imposizione della solidarietà per i rapporti sorti in vigenza del consorzio si pone in contrasto con l’art. 8 quinquies D.lgs. n. 502/1992, con la pertinente normativa regolamentare (compendiata nel D.A. 16.9.2009, come modificato dal D.A. 18.11.2009) e con la disciplina contrattuale; fonti dalle quali si ricava che CS è l’unico soggetto accreditato e, perciò, l’unico titolare di tutte le situazioni giuridiche attive e passive nascenti dagli accordi con la P.A. L’instaurazione di un vincolo di solidarietà con le singole strutture consorziate sarebbe quindi arbitraria. È contestato inoltre il riferimento nelle delibere impugnate a una "convenzione" in essere, la cui esistenza, come atto giuridico distinto dal contratto, è negata.

- In via speculare, quanto alle obbligazioni sorte prima della costituzione di CS, si evidenzia che l’art. 7 ultimo comma del citato D.A. 18.11.2009 ha disposto l’estinzione dei rapporti pregressi, escludendo -secondo prospettazione ricorsuale- qualsiasi ipotesi di successione che possa imporre a CS di rispondere dei debiti pregressi delle singole strutture. La responsabilità per le obbligazioni ante aggregazione deve, di conseguenza, permanere esclusivamente in capo alle società originarie che ne erano titolari.

- Sotto altro profilo, l’operato dell’ASP si traduce in un eccesso di potere per manifesta illogicità e violazione del principio di irretroattività. L’estensione del vincolo di solidarietà per obbligazioni pregresse o sorte "in itinere " a strutture aggregate al consorzio in momenti successivi, o che, viceversa, ne sono fuoriuscite, costituisce un’indebita alterazione del nesso causale e temporale della responsabilità, coinvolgendo soggetti estranei al rapporto obbligatorio nel momento della sua genesi o della sua contestata violazione.

Si è costituita in giudizio l’ASP di Catania che, con documenti e memoria, si è opposta all’accoglimento del ricorso per: i) difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario; ii) inammissibilità del gravame per la natura reciprocamente conflittuale delle situazioni azionate dalle parti ricorrenti; iii) inammissibilità per genericità delle singole ragioni di doglianza; iv) loro infondatezza nel merito in quanto il regime di solidarietà tra consorzio e imprese consorziate ha fondamento sia legale, ex art. 2615 cod. civ., sia statutario in ragione di quanto previsto dall’art. 9 lett. a) dello statuto di CS.

Con memoria depositata il 31 ottobre 2025, parte ricorrente ha controdedotto rispetto alle eccezioni della parte intimata.

All’udienza pubblica del 4 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

Il ricorso è inammissibile, ritenendo il collegio dirimente e fondata l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario opposta dall’ASP di Catania.

Anzitutto è opportuno precisare in fatto che, sebbene le ricorrenti lamentino l’assenza di una convenzione, nondimeno le stesse allegano e documentano la stipula di accordi ex art. 8 quinquies D.lgs. n. 502/1992 con l’ASP di Catania (cfr. docc. 3 e 4 CS e pag. 2 della memoria del 31 ottobre 2025). E la stessa Amministrazione intimata ha chiarito che la locuzione “convenzione”, ricorrente nelle delibere impugnate, deve intendersi come riferita all’accordo contrattuale di cui al citato art. 8 quinquies D.lgs. n. 502/1992 (pag. 3 della memoria del 11 aprile 2024).

Le delibere impugnate, intervengono su tale assetto negoziale disponendo in particolare che:

“- […] permangono in capo a detta società consortile, nonché agli ulteriori n. 20 punti di accesso, in quanto articolazioni operative di essa, in presenza dei requisiti dell’accreditamento istituzionale, diritti e obblighi discendenti dalla convenzione in atto stipulata tra la stessa e questa Azienda, alla luce della vigente normativa di settore, fermo restando quanto disciplinato da contrattazioni per l’assegnazione del budget […];

- […] la Società Centro Servizi Medici società consortile a r.l. nonché gli ulteriori n. 20 punti di accesso, in quanto articolazioni operative di essa, sono tenute in solido per tutte le obbligazioni sorte antecedentemente e in itinire, in vigenza dell’aggregazione, in particolare, per quelle derivanti dall’applicazione delle tariffe per la remunerazione dele prestazioni sanitarie a carico e per conto del S.S.N., per tempo vigenti ” (doc. 1 CS).

Ciò posto, ai sensi dell’art. 133 comma 1, lettera c), c.p.a. afferiscono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo, ovvero ancora relative all’affidamento di un pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei confronti del gestore.

Se per un verso, quindi, la norma proietta la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo anche sulla fase esecutiva del rapporto concessorio -che, diversamente dall’appalto, è pure permeata da tratti pubblicistici in ragione del potere di regolazione spettante alla P.A. per tutta la durata del rapporto al fine di assicurare la rispondenza dell’attività del concessionario ai canoni del servizio pubblico (cfr. C.G.A.R.S. n. 935/2020)-; per altro verso essa esclude espressamente dall’anzidetto perimetro giurisdizionale le controversie relative a “ indennità, canoni ed altri corrispettivi ”.

Con particolare riguardo al rapporto tra Amministrazioni sanitarie e strutture private, il Giudice regolatore della giurisdizione ha precisato che le controversie rimesse al giudice ordinario “ sono sostanzialmente quelle contrassegnate da un contenuto meramente patrimoniale, attinente al rapporto interno tra la P.A. concedente e il concessionario del servizio pubblico (contenuto in ordine al quale la contrapposizione tra le parti si presta ad essere schematizzata secondo il binomio "obbligo-pretesa"), senza che assuma rilievo un potere d’intervento riservato alla P.A. per la tutela d’interessi generali ” (Cass. Civ., Sez. Un., 28 agosto 2025, n. 24074 e giurisprudenza ivi richiamata).

Allo stesso modo sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie afferenti alla contestazione di atti aventi natura essenzialmente paritetica, che conseguono all’esercizio dei poteri pianificatori e programmatori (cfr. ex multis , Cons. Stato, Sez. III, 30 ottobre 2019, n. 7426; TAR Piemonte, sez. II, 26 agosto 2025 n. 1294; TAR Calabria - Catanzaro, sez. II, 8 aprile 2024, n. 557).

Alla stregua dei principi esposti, la vicenda contenziosa in oggetto sfugge alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo per essere attratta nella sfera di cognizione del giudice ordinario.

La stessa giurisprudenza della Corte di Cassazione ha infatti precisato che il contratto per la regolamentazione delle prestazioni sanitarie concluso ai sensi della norma che precede è a tutti gli effetti un contratto di diritto privato che non concorre alla determinazione dell’azione autoritativa della P.A., ponendosi piuttosto a valle di questa (cfr. Cass., S.U., n. 26206/2019).

Quali atti modificativi del predetto accordo le delibere impugnate ne condividono la natura privatistica senza dare luogo ad effusione di potere amministrativo.

Peraltro, la circostanza che la modifica contrattuale, sia stata introdotta a seguito di un provvedimento amministrativo non incide sulla natura della controversia, che continua a collocarsi "a valle" del provvedimento, riguardando, nella sostanza, i rapporti di dare e avere tra l’Amministrazione sanitaria e le controparti private.

Più nel dettaglio, come evidenziato nelle premesse, il contenuto di tali modifiche non soltanto opera un espresso riferimento alla remunerazione delle prestazioni sanitarie, ma investe essenzialmente la morfologia delle situazioni giuridiche attive e passive sorgenti dal contratto, che vengono connotate di struttura soggettivamente complessa (in ragione della loro “coimputazione” a CS e, insieme, a ciascuna delle singole strutture consorziate) e, a un tempo, conformate al regime della solidarietà.

Le delibere in oggetto, quindi, non toccano il lato esterno del rapporto concessorio e la sua dimensione triangolare -non implicando profili di adeguamento del fabbisogno a tutela degli utenti del servizio sanitario né integrando manifestazione delle prerogative di controllo della P.A.- ma restano ferme sul piano del rapporto interno, intervenendo sulle modalità di adempimento delle obbligazioni sorgenti dal contratto; in funzione di rafforzamento delle reciproche pretese creditorie.

Infine, avuto riguardo al petitum sostanziale (al quale, per orientamento da tempo consolidato, occorre fare riferimento per individuare il giudice munito di giurisdizione) emerge come le doglianze attoree, nella misura in cui sollecitano l’accertamento della mancanza, in radice, sia di una pluralità di debitori o creditori sia dell’unitarietà del fatto costitutivo dell’obbligazione (che, insieme all’identità della prestazione, costituiscono gli elementi strutturali della solidarietà), non attengono alla verifica dell’azione autoritativa della Pubblica Amministrazione sul rapporto concessorio, ma restano immanenti al quadro della relazione paritetica, accessiva all’accreditamento, strutturata secondo il binomio diritto-obbligo; avuto riguardo in particolare al regime di adempimento delle obbligazioni e della correlata responsabilità.

Proprio la natura sostanzialmente paritetica degli atti contestati porta ad escludere la sussistenza in specie della giurisdizione del giudice amministrativo, in conformità alle coordinate dettate dalla Corte Costituzionale -fin dalla nota sentenza n. 204/2004- in base alle quali è consentito affidare la materia dei pubblici servizi alla giurisdizione esclusiva del G.A., solo se in essa la P.A. agisca esercitando il suo potere autoritativo; nella specie non ravvisabile.

In definitiva, il ricorso dev’essere dichiarato inammissibile e la giurisdizione dev’essere devoluta a favore del giudice ordinario innanzi al quale il processo può essere riproposto -con salvezza degli effetti processuali e sostanziali delle domande in questa sede formulate- entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente sentenza, in conformità a quanto previsto dall’art. 11, comma 2, cod. proc. amm.

Le spese di lite possono essere integralmente compensate, sussistendone giustificati motivi, in ragione della natura in rito della presente decisione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione, che declina a favore del giudice ordinario innanzi al quale il processo può essere riassunto ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 11 cod. proc. amm.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IU EG, Presidente

Diego Spampinato, Consigliere

ND AN, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ND AN	IU EG

IL SEGRETARIO