Pubblicato il 09/12/2025

N. 01589/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00882/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 882 del 2024, proposto da
Cantieri Generali S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Antonella Corvaglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di CA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Maria Filippo Venneri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’accertamento

della sussistenza dei presupposti per la risoluzione e per la risoluzione della convenzione stipulata tra il Comune di CA e la Cantieri Generali S.p.A.; e per la condanna del Comune di CA al risarcimento dei danni patiti per l’importo di euro 1.480.000,00, oltre interessi e rivalutazione monetaria sino al soddisfo o ad altra somma ritenuta di giustizia.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di CA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 novembre 2025 il dott. IO CH e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con deliberazione di Giunta n. 641/2009, la Regione Puglia approvava il Programma Integrativo di Riqualificazione delle Periferie (IR) presentato dal Comune di CA in adesione ai progetti di finanziamento disposti con le deliberazioni della Giunta regionale n. 870/2006 e 1542/2006.

1.2. Per tale ragione, l’amministrazione comunale, dopo aver provveduto, con delibera del Consiglio n. 11 del 26 febbraio 2010, a ratificare l’accordo di programma con la Regione Puglia per l’attuazione del IR, pubblicava apposito bando per l’individuazione dei soggetti privati interessati alla realizzazione degli interventi previsti dal Piano.

1.3. Alla selezione partecipava unicamente la Glocal Cantieri S.p.A. (cui poi succedeva, a seguito di scissione, l’odierna ricorrente Cantieri Generali S.p.a.), ragione per cui, con delibera del Consiglio n. 5 del 10 gennaio 2011, il Comune approvava lo schema di convenzione attuativo del IR e, in data 30 marzo 2011, le parti procedevano alla stipula della convenzione (poi registrata in data 27 aprile 2011).

1.4. In base alla suddetta convenzione la Glocal Cantieri S.p.A. assumeva l’obbligo di realizzare, con proprie risorse:

- una palazzina, da collocarsi su terreno di proprietà del Comune, destinata ad alloggi parcheggio per la sistemazione provvisoria dei residenti in immobili di edilizia popolare soggetti a ristrutturazione, con la previsione per cui, dopo il completamento dell’immobile, il piano terra avrebbe dovuto essere ceduto in proprietà al Comune, mentre la Cantieri Generali S.p.A. avrebbe potuto procedere alla vendita delle restanti porzioni a prezzo calmierato;

- un’area mercatale, da collocarsi su terreni privati da acquisire da parte del Comune, con diritto della Cantieri Generali S.p.A. a gestire la stessa per un periodo di 25 anni dal collaudo dell’opera.

1.5. In data 15 febbraio 2012, il Comune di CA rilasciava il permesso di costruire n. 9/2012 a mezzo del quale autorizzava la realizzazione della palazzina destinata ad alloggi parcheggio. La società ricorrente, pertanto, presentava la comunicazione di inizio lavori in data 28 febbraio 2012, mentre, in data 16 settembre 2013, formalizzava domanda di proroga della validità del titolo edilizio.

1.6. La ricorrente riferisce, quindi, di alcune contestazioni con l’amministrazione comunale in ordine alla corretta attuazione della convenzione (dovute anche al mancato trasferimento dei terreni presso cui realizzare l’area mercatale), in ragione delle quali le relative previsioni non venivano attuate.

1.7. Successivamente, il Comune, con nota prot. n. 11317 del 4 aprile 2019 comunicava alla ricorrente l’avvio del procedimento finalizzato alla revoca dalla convenzione e alla declaratoria di decadenza per intervenuta scadenza dei termini di validità del permesso di costruire n. 9/2012, ad esito del quale, con determinazione dirigenziale n. 20348 del 21 giugno 2019, veniva disposta la decadenza del suddetto titolo edilizio e ordinata la rimessione in pristino dell’area. Il Comune, invece, non concludeva la procedura di revoca della convenzione.

1.8. La ricorrente, pertanto, presentava innanzi a questo TAR il ricorso n. 1241/2019, a mezzo del quale chiedeva l’annullamento della determina n. 20348/2019 (e degli atti alla stessa connessi) limitatamente all’ordine di rimessione in pristino dello stato dei luoghi.

1.9. Al contempo, con atto di citazione innanzi al Tribunale civile di Lecce, notificato in data 3 dicembre 2020, la ricorrente formulava domanda di risoluzione per inadempimento ex art. 1453 cod. civ. della convenzione urbanistica del 30 marzo 2011 e di risarcimento del danno.

1.10. Il Tribunale di Lecce, con sentenza n. 1670 del 3 maggio 2024, dichiarava il difetto di giurisdizione ordinaria, ritenendo le domande formulate riconducibili all’ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo di cui all’art. 133, co. 1, lett. a), n. 2, cod. proc. amm.

2. Pertanto, con atto notificato in data 11 luglio 2024 e depositato in data 12 luglio 2024, la società ricorrente ha provveduto alla riassunzione del giudizio innanzi a questo TAR.

2.1. A sostegno della domanda di risoluzione, la ricorrente ha dedotto che la mancata attuazione delle previsioni della convenzione sarebbe da imputarsi alla condotta inadempiente del Comune di CA, il quale, in particolare, avrebbe violato le previsioni di cui all’art. 8 della convenzione medesima, non provvedendo mai, pur a fronte dei solleciti ricevuti, all’acquisizione dei terreni presso cui avrebbe dovuto essere realizzata l’area mercatale e anzi avrebbe consentito l’utilizzo di parte di tali terreni per progetti di carattere diverso. Secondo la ricorrente siffatto inadempimento avrebbe i requisiti della gravità richiesti dall’art. 1453 cod. civ., in quanto la realizzazione dell’area mercatale costituiva un elemento essenziale della convenzione, prevendo questa obblighi di carattere unitario e inscindibile e, altresì, risultando i proventi della gestione dell’area mercatale necessari a garantire la sostenibilità finanziaria dell’intero programma edilizio (ivi compresa la realizzazione della palazzina da destinare ad alloggi parcheggio), ragione per cui la condotta dell’amministrazione avrebbe irreversibilmente alterato l’equilibrio negoziale.

2.2. La ricorrente, inoltre, ha formulato domanda di risarcimento del danno, quantificato in euro 1.480.000,00, di cui euro 300.000,00 per oneri, euro 630.000,00 per mancato recupero delle spese generali di impresa ed euro 550.000,00 per mancato utile relativo alla gestione dell’area mercatale.

2.3. Il Comune di CA si è costituto in giudizio in data 1 ottobre 2024 per resistere al ricorso e, in data 1 ottobre 2025, ha provveduto alla sostituzione del difensore e al deposito della documentazione di causa.

2.4. In data 8 ottobre 2025, la ricorrente ha depositato una memoria difensiva con la quale ha, in primo luogo, chiesto a questo TAR di sollevare conflitto negativo di giurisdizione ai sensi dell’art. 11, co. 3, cod. proc. amm., non ritenendo condivisibili le statuizioni del Tribunale civile di Lecce in ordine alla sussistenza della giurisdizione amministrativa sulle domande formulate. In secondo luogo, la ricorrente, rilevato che nel giudizio civile è stata svolta attività processuale prima della pronuncia sulla giurisdizione, ha chiesto dichiararsi l’inefficacia degli atti compiuti innanzi al Tribunale civile e la remissione in termini ai fini della produzione di nuovi documenti e dello svolgimento di ulteriore attività istruttoria. Nel merito ha ribadito quanto già evidenziato a sostegno del ricorso.

2.5. In data 10 ottobre 2025 il Comune di CA ha depositato una memoria difensiva, con la quale, dopo aver ricostruito le vicende di causa, ha replicato al ricorso. L’amministrazione, in particolare, ha sostenuto la riferibilità della mancata attuazione della convenzione unicamente alle condotte della ricorrente, sia per quanto concerne la mancata acquisizione dei terreni dove avrebbe dovuto sorgere l’area mercatale (non avendo la società provveduto alla trasmissione della progettazione esecutiva), sia in ordine alla mancata realizzazione della palazzina da destinare ad alloggi parcheggio (in quanto l’acquisizione dei terreni era da ritenersi correlata solo all’area mercatale), con conseguente pregiudizio per il raggiungimento degli obiettivi della IR. Il Comune, inoltre, ha dedotto l’infondatezza e il difetto di prova in ordine alla domanda risarcitoria.

2.6. In data 20 ottobre 2025 il Comune ha prodotto un’ulteriore memoria, a mezzo della quale ha dedotto l’infondatezza delle richieste preliminari formulate dalla ricorrente con la memoria dell’8 ottobre 2025 in punto di giurisdizione e di rinnovazione degli atti processuali e, nel merito, ha ribadito l’infondatezza del ricorso.

2.7. In data 22 ottobre 2025 la ricorrente ha depositato una memoria difensiva, con la quale ha ribadito le proprie difese in ordine all’inscindibilità degli obblighi nascenti dalla convenzione e alla riconducibilità degli inadempimenti alla condotta del Comune. La ricorrente, inoltre, ha dedotto la nullità della delibera n. 5 del 10 gennaio 2011 del Consiglio comunale di CA (di approvazione dello schema di convenzione), ritenendo che, a mezzo di tale atto, l’amministrazione avrebbe illegittimamente reso oggetto di due obbligazioni indipendenti la realizzazione della palazzina e dell’area mercatale, in tal modo introducendo una surrettizia modifica alle originarie previsione del IR, per come poste a base della procedura di gara con la quale veniva selezionata come contraente del Comune.

2.8. Ad esito dell’udienza pubblica del 12 novembre 2025, ove il ricorso è stata discusso unitamente al giudizio connesso n. 1241/2019, il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.

3. Preliminarmente devono essere vagliate le questioni preliminari formulate dalla ricorrente con la memoria dell’8 ottobre 2025, ove è stato richiesto di sollevare conflitto negativo di giurisdizione ex art. 11, co. 3, cod. proc. amm. e, in subordine, di dichiarare la nullità degli atti compiuti innanzi al giudice civile e di concedere la rimessione in termini per lo svolgimento di nuove difese e nuova istruttoria nel presente giudizio.

3.1. Quanto al primo profilo, il Collegio non ritiene di dover sollevare conflitto negativo di giurisdizione, risultando condivisibile quanto statuito dal Tribunale civile di Lecce, il quale ha concluso per la riconducibilità delle domande formulate nell’ambito dell’ipotesi di giurisdizione esclusiva di cui all’art. 133, co. 1, lett. a), n. 2, cod. proc. amm.

3.2. Il presente giudizio, infatti, ha ad oggetto una richiesta di risoluzione per inadempimento (con annessa domanda risarcitoria) di una convenzione urbanistica, ossia di un atto riconducibile, per pacifica giurisprudenza, all’ambito degli accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento amministrativo (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. V, sent. n. 1197 del 3 febbraio 2023), per i quali è prevista la giurisdizione esclusiva dal richiamato art. 133, co. 1, lett. a), n. 2, cod. proc. amm.

3.3. Ciò premesso, pur avendo la ricorrente correttamente riferito dell’orientamento giurisprudenziale secondo cui anche le liti insorte sulla base di un accordo sostitutivo del provvedimento sono da ricondursi alla giurisdizione ordinaria ove vengano in considerazione questioni di carattere meramente patrimoniale tra le parti, che si pongono a valle rispetto all’accordo amministrativo e che, pertanto, non abbiano ad oggetto la conclusione dell’accordo né l’esercizio dei poteri autoritativi che lo stesso sostituisce (cfr. Cass. Civ., Sez. Un., n. 22359 del 3 agosto 2025; Cons. Stato. Sez. IV, sent. n. 1351 del 18 febbraio 2025; Cass. Civ., Sez. Un., n. 20464 del 24 giugno 2022), il Collegio non ritiene che le domande formulate nel presente giudizio siano riferibili a tale specifica categoria.

3.4. Nel caso di specie, infatti, non si discute di questioni di carattere meramente patrimoniale conseguenti alle previsioni di una convenzione urbanistica non oggetto di contestazione, in quanto il petitum posto a fondamento del ricorso non solo concerne direttamente l’esecuzione (in termini di adempimento o inadempimento) della convenzione, ma, preliminarmente, richiede di procedere all’interpretazione del contenuto e degli obblighi nascenti da detto atto e, quindi, la ricostruzione della volontà espressa dall’amministrazione nell’esercizio del potere sotteso all’accordo provvedimentale. Trattasi, quindi, di una fattispecie che non solo rientra pienamente nella definizione contemplata dall’art. 133, co. 1, lett. a), n. 2, cod. proc. amm., (“ formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni ”), ma che, anche dal punto di vista sostanziale, interseca anche aspetti che involgono direttamente l’esercizio del potere, con conseguente sussistenza della giurisdizione amministrativa (cfr. sul punto anche TAR Lombardia – Milano, Sez. II, sent. n. 1356 del 15 aprile 2025: “ La presente controversia, infatti, riguarda l'interpretazione e l'esecuzione di una convenzione urbanistica, per la quale sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133, comma 1, lettera a), n. 2) del c.p.a. ”).

3.5. Inoltre, dalla riconducibilità alla giurisdizione esclusiva della domanda di risoluzione della convenzione discende la competenza di questo TAR anche in ordine alla domanda accessoria e consequenziale di risarcimento del danno, in applicazione di quanto previsto dell’art. 7, co. 5, cod. proc. amm. (“ Nelle materie di giurisdizione esclusiva, indicate dalla legge e dall'articolo 133, il giudice amministrativo conosce, pure ai fini risarcitori, anche delle controversie nelle quali si faccia questione di diritti soggettivi ”).

4. Deve essere rigettata anche la seconda richiesta formulata a mezzo della memoria dell’8 ottobre 2025, ove la ricorrente, rilevato l’intervenuto svolgimento di attività processuali nell’ambito del giudizio civile conclusosi con la declaratoria del difetto di giurisdizione, ha chiesto dichiararsi la nullità di tali atti e, altresì, di essere rimessa in termini ai fini dello svolgimento di attività istruttoria e per nuove produzioni documentali nel giudizio riassunto.

4.1. Quanto al primo profilo deve rilevarsi che la declaratoria di difetto di giurisdizione non comporta l’automatica nullità degli eventuali atti processuali e istruttori compiuti innanzi al giudice originariamente adito, come confermato dall’art. 11, co. 6, cod. proc. amm., in base al quale “ Nel giudizio riproposto davanti al giudice amministrativo, le prove raccolte nel processo davanti al giudice privo di giurisdizione possono essere valutate come argomenti di prova ”. A ciò deve aggiungersi, inoltre, che la ricorrente ha formulato la richiesta in termini del tutto generici, non avendo riferito né documentato dello svolgimento, nel corso del giudizio civile, di particolari attività processuali la cui utilizzabilità in sede amministrativa dovrebbe essere specificamente vagliata, ulteriore ragione per la quale la richiesta non può essere accolta.

4.2. Parimenti, non sussistono nemmeno le condizioni per concedere la rimessione in termini, sia in quanto, anche in questo caso, la richiesta è stata formulata in termini del tutto generici (non avendo la ricorrente indicato alcuna attività processuale che le sarebbe stata preclusa a seguito della riassunzione del processo e per la quale, pertanto, potrebbe doversi valutare la rimessione in termini) e, altresì, in considerazione del fatto che, a seguito della riassunzione della causa innanzi a questo giudice, la ricorrente non ha subito alcuna limitazione delle facoltà difensive, ive comprese quelle di carattere istruttorio, previste dal codice del processo amministrativo.

5. Quanto al merito delle domande formulate, deve, in primo luogo, rilevarsi come la giurisprudenza abbia già ammesso la possibilità di dichiarare la risoluzione per inadempimento ex art. 1453 cod. civ. di una convenzione urbanistica, costituendo siffatta tipologia di accordo “ uno strumento consensuale di attuazione dello strumento urbanistico generale, che produce un vincolo bilaterale per le parti che soggiace ai principi civilistici in materia di obbligazione e contratti ai sensi del citato art. 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241, ivi comprese le norme sulla risoluzione per inadempimento di una delle parti ” (TAR Venento, Sez. II, sent. n. 693 del 12 giugno 2019).

5.1. Ciò posto, secondo la prospettazione della ricorrente, la mancata realizzazione delle previsioni della convenzione sarebbe da imputarsi all’inadempimento grave del Comune di CA, il quale, in particolare, avrebbe omesso di acquistare i terreni privati dove avrebbe dovuto sorgere l’area mercatale e anzi avrebbe successivamente autorizzato progetti di terzi incompatibili con tale destinazione, riducendo l’area utilizzabile a tal fine. Tale condotta avrebbe compromesso l’equilibrio dell’intera convenzione, sia in quanto gli obblighi da questa nascenti erano unitari e inscindibili, sia in ragione del fatto che i proventi che sarebbero derivati dalla gestione per venticinque anni dell’area mercatale costituivano un elemento fondamentale per la complessiva fattibilità economica dell’intervento, sicché anche la mancata realizzazione della palazzina destinata ad alloghi parcheggio costituirebbe una legittima reazione alla condotta inadempiente dell’amministrazione.

5.2. Il Comune di CA, in replica alle deduzioni della ricorrente, ha, invece, sostenuto l’imputabilità a quest’ultima della mancata realizzazione delle opere previste dalla convenzione. L’amministrazione, in particolare, ha dedotto che la mancata acquisizione dei terreni ove collocare l’area mercatale sarebbe dovuta alla mancata trasmissione, da parte della ricorrente, del progetto esecutivo dell’opera (come richiesto dagli artt. 6 e 9 della convenzione) e in mancanza del quale non potevano essere individuate le specifiche porzioni di terreno da acquisire. Tale circostanza giustificherebbe, inoltre, la successiva autorizzazione, su parte dell’area in questione, di altri progetti di terzi, non ponendosi, a fronte dell’inadempimento della società ricorrente, vincolare indefinitamente l’utilizzo dei terreni. L’amministrazione, inoltre, ha sostenuto che la mancata realizzazione della palazzina destinata ad alloghi parcheggio dovrebbe imputarsi unicamente alla condotta della ricorrente, in quanto, in base all’art. 8 della convenzione, l’acquisizione dei terreni costituiva condizione unicamente per la costruzione dell’area mercatale e non anche dell’altro immobile.

5.3. Ciò premesso, il Collegio, alle luce delle circostanze di causa, ritiene che sussistano nel caso di specie inadempimenti reciproci rispetto agli obblighi nascenti dalla convenzione stipulata tra la ricorrente e il Comune di CA, ragione per cui, ai fini della valutazione della domanda di risoluzione ex art. 1453 cod. civ., deve darsi continuità al consolidato orientamento della giurisprudenza, sia civile che amministrativa, secondo cui “ per poter imputare ad una parte l'alterazione del sinallagma contrattuale che giustifichi la risoluzione per inadempimento, in presenza di inadempimenti reciproci, è necessario verificare la gravità delle inadempienze ascritte a ciascuna parte, tenendo conto dello svolgimento cronologico, nonché dei rapporti di causalità e proporzionalità esistenti tra le prestazioni di ciascuna rimaste inadempiute e dell'incidenza di queste sulla funzione economico sociale del contratto (cfr., tra le più recenti, Cons. Stato, VII, 30 aprile 2024, n. 3952, in relazione alla sentenza della stessa Sezione, 29 marzo 2023, n. 3261, e id., V, 22 novembre 2023, n. 10020; nonché Cass. civ., III, 8 luglio 2024, n. 18485, per la constatazione, riferita anche all'eccezione di inadempimento ex art. 1460 cod. civ., che nei contratti con prestazioni corrispettive, ai fini della pronuncia di risoluzione per inadempimento in caso di inadempienze reciproche, deve procedersi ad un esame del comportamento complessivo delle parti, al fine di stabilire quale di esse, in relazione ai rispettivi interessi e all'oggettiva entità degli inadempimenti, si sia resa responsabile delle violazioni maggiormente rilevanti e causa del comportamento della controparte e della conseguente alterazione del sinallagma contrattuale, con la conseguenza che, qualora l'inadempimento di una delle parti sia valutato come prevalente, deve considerarsi legittimo il rifiuto dell'altra di adempiere alla propria obbligazione; nello stesso senso, Cass. civ., II, ord. 22 maggio 2019, n. 13827, ivi citata) ” (Cons. Stato, Sez. V, sent. n. 10538 del 31 dicembre 2024).

5.4. In applicazione di tale paradigma interpretativo, il Collegio ritiene che nella fattispecie in esame gli inadempimenti che la ricorrente contesta al Comune, valutati alla luce del complesso delle obbligazioni previste dalla convenzione, non possano ritenersi di gravità tale da aver costituito la principale causa dell’alterazione del sinallagma previsto dalla convenzione urbanistica, non risultando, quindi, idonei a giustificare l’accoglimento della domanda di risoluzione per inadempimento ex art. 1453 cod. civ.

5.5. Deve, infatti, rilevarsi, in primo luogo, che la ricorrente è venuta meno all’obbligo di realizzare la palazzina destinata ad alloggi parcheggio, pur a fronte della sussistenza delle condizioni per procedere in tal senso, avendo il Comune provveduto a far conseguire alla ricorrente la disponibilità delle aree ove realizzare l’immobile e avendo rilasciato il richiesto titolo edilizio. La mancata realizzazione della palazzina, peraltro, come documentato dal Comune (cfr. in particolare la nota di ARCA UD in allegato 11 al deposito dell’amministrazione dell’1 ottobre 2025) ha inciso sulla possibilità di raggiungere uno degli scopi del IR, in quanto, stante i ritardi nella costruzione, ARCA UD non ha potuto usufruire degli alloggi parcheggio e ha, quindi, rinunciato a tale possibilità.

5.6. Dalla lettura della convenzione, inoltre, non emergono elementi per ritenere che la ricorrente fosse legittimata a non realizzare la palazzina in mancanza del trasferimento dei terreni dell’area mercatale.

5.7. Una siffatta impostazione, infatti, non emerge da alcuna delle previsioni della convenzione, la quale, al contrario, contemplava la realizzazione di due opere chiaramente distinte. In particolare, come evidenziato dalla difesa Comune, l’art. 8, co. 2, prevedeva espressamente che l’acquisizione dei terreni privati costituiva “ condizione vincolante ed essenziale per la realizzazione di quanto previsto nella programmazione IR, riferito all’AREA Mercatale ”, precisazione questa dalla quale si desume l’autonomia dei due obblighi, stabilendosi una condizione di carattere sospensivo relativamente ad una sola delle due diverse opere individuate dalla convenzione.

5.8. Con riferimento a tale ultimo profilo, peraltro, deve rilevarsi come le contestazioni in ordine alla nullità di tale clausola formulate dalla ricorrente con la memoria del 22 ottobre 2025, a prescindere da ogni valutazione in punto di ammissibilità (espressamente eccepita dalla difesa dell’amministrazione comunale all’udienza del 12 novembre 2025), risultano comunque infondate.

5.9. La ricorrente, infatti, si è limitata a dedurre che tale previsione sarebbe stata inserita solo con la delibera del Consiglio comunale n. 5 del 10 gennaio 2011, con la quale veniva approvato lo schema di convenzione e che, tuttavia, si porrebbe in contrasto con le previsioni del IR (poste anche a base della gara di selezione del contrente), in base alle quali, invece, sarebbe stata necessaria la realizzazione di entrambe le opere.

5.10. Deve, tuttavia, evidenziarsi che la ricorrente non solo ha stipulato la convenzione senza contestarne il contenuto e ha formulato una domanda di risoluzione fondata sul preteso inadempimento della stessa (sicché le sue previsioni costituiscono il referente sulla base del quale individuare gli obblighi gravanti sulle parti e valutare le rispettive condotte), ma, altresì, non ha in alcun modo dimostrato la fondatezza di quanto dedotto, difettando qualsiasi elemento dal quale poter anche solo desumere l’effettiva sussistenza dell’eccepito contrasto tra le previsioni del IR (che non è stato prodotto in atti) e la clausola di cui all’art. 8 della convenzione sottoscritta, sicché tale eccezione deve ritenersi indimostrata.

5.11. Da ultimo, non vi sono nemmeno elementi per sostenere che la mancata realizzazione della palazzina abbia costituito legittima reazione alla perdita, per la ricorrente, della possibilità di gestire l’area mercatale.

5.12. La tesi sostenuta nel ricorso, secondo cui i proventi dell’area mercatale risultavano funzionali alla realizzazione della palazzina, non trova, in primo luogo, alcun riscontro nelle previsioni della convenzione, la quale, come detto, si limitava a stabilire il diretto e immediato obbligo della ricorrente di provvedere alla realizzazione delle due opere, prevedendo delle autonome forme di remunerazione per i due diversi progetti (per la palazzina, il diritto di vendere, con l’eccezione del piano terra, le unità immobiliari realizzate e, per l’area mercatale, il diritto di gestione della stessa per venticinque anni). In secondo luogo, anche a prescindere da tale assorbente rilievo, la ricorrente non ha comunque dimostrato che i proventi della gestione del mercato sarebbero stati necessari per la realizzazione della palazzina (non essendo stato allegato o anche solo descritto alcun programma finanziario giustificativo di tale tesi) e, inoltre, tale deduzione non tiene conto del fatto che, in ogni caso, mentre la costruzione dell’edificio poteva essere avviata immediatamente, per l’area mercatale sarebbe comunque stato necessario attendere il completamento da parte del Comune delle procedure di acquisto (anche eventualmente forzoso) dei terreni dei privati, evidenza questa che supera la tesi in ordine alla dipendenza finanziaria della costruzione delle due opere.

5.13. Con riferimento, invece, alla mancata acquisizione dei terreni ove avrebbe dovuto essere realizzata l’area mercatale, deve rilevarsi che, come dedotto da parte del Comune, la ricorrente non ha mai provveduto a trasmettere all’amministrazione la progettazione esecutiva, che, in base agli artt. 6 e 9 della convenzione, avrebbe dovuto essere approvata da parte Comune e che, secondo l’impostazione difensiva dell’amministrazione, costituiva presupposto per procedere all’acquisito dei terreni privati.

5.14. In replica, la ricorrente ha dedotto di non aver provveduto in tal senso, in quanto il Comune non avrebbe mai fornito riscontro alle reiterate missive, con le quali era stato richiesto di precisare l’area di sedime dove avrebbero dovuto essere realizzata tale opera, costituendo tale specificazione il presupposto sulla base del quale elaborare la progettazione esecutiva.

5.15. A tale proposito, sebbene il Collegio ritenga che il Comune abbia ingiustificatamente omesso di riscontrare le richieste della ricorrente in ordine alla specificazione dell’area di sedime (in ottemperanza al generale obbligo di buona fede nei rapporti negoziali di cui di cui all’art. 1375 cod. civ.), tale sola circostanza non può ritenersi, tuttavia, da sola idonea a giustificare la mancata preparazione della progettazione esecutiva. Ciò in quanto, da una parte, la specificazione dell’area di sedime non costituiva uno specifico obbligo del Comune previsto dalle disposizioni della convenzione, mentre la predisposizione della progettazione esecutiva era espressamente individuata tra gli obblighi della ricorrente e, dall’altra, in considerazione del fatto che non vi sono elementi per ritenere che tale specificazione fosse imprescindibile per procedere alla predisposizione della progettazione. Al contrario, dalla documentazione di causa emerge che la ricorrente era comunque a conoscenza dell’esatta estensione dei terreni presso i quali avrebbe potuto essere realizzata l’area mercatale, come si evince, in particolare, dalla nota del 27 ottobre 2014 (allegato 7 al ricorso), con cui la ricorrente, nel contestare al Comune il fatto di aver utilizzato per usi diversi parte del sedime che, in base al IR, avrebbe dovuto essere destinato a zona mercatale, ha allegato una precisa rappresentazione grafica delle aree in questione.

5.16. Per quanto evidenziato, pertanto, pur a fronte della sussistenza di inadempimenti reciproci, non può ritenersi che la condotta del Comune abbia costituito la causa principale e generatrice della definitiva alterazione del sinallagma previsto dalla convenzione, ragione per cui, ferma restando la possibilità per le parti di sciogliersi dal rapporto secondo le altre modalità previste dall’ordinamento, la domanda di risoluzione ex art. 1453 cod. civ. con richiesta di addebito di quanto occorso in capo all’amministrazione deve essere respinta.

6. Il rigetto della domanda principale di risoluzione comporta, altresì, il rigetto della domanda consequenziale e accessoria di risarcimento del danno, in relazione alla quale, in ogni caso, deve essere rilevato anche il difetto di prova delle richieste formulate dalla ricorrente, non essendo stata fornita alcuna allegazione e dimostrazione delle voci e della quantificazione del danno proposta nel ricorso.

7. Sussistono giuste ragioni per l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti, tenuto conto, pur a fronte del rigetto delle domande formulate, del rilevato verificarsi di inadempimenti reciproci nell’esecuzione della convenzione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 12 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

TO CA, Presidente

Silvio Giancaspro, Primo Referendario

IO CH, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO CH	TO CA

IL SEGRETARIO