N. 01039/2023 REG.RIC.
Pubblicato il 05/01/2026
N. 00021 /2026 REG.PROV.COLL. N. 01039/2023 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
(Sezione Prima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1039 del 2023, proposto dal Comune di Santa
Flavia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato
Stefano Polizzotto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
l'Assessorato del territorio e dell'ambiente della Regione Siciliana, in persona dell'Assessore pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in Palermo, via Mariano Stabile, n. 182;
per l'annullamento:
- della nota n. 26359 del 13.4.2023, con la quale l'intimato Assessorato, nel riscontrare la nota del ricorrente Comune n. 5481 del 28.3.2023, ha rigettato la richiesta di quest'ultimo di applicazione del canone c.d. ricognitorio alle concessioni marittime N. 01039/2023 REG.RIC.
demaniali di seguito specificate;
- della nota n. 86680 del 24.12.2021, con la quale il suddetto Assessorato ha ingiunto al ricorrente Comune il pagamento di euro 100.726,37 quale conguaglio dei canoni da pagare per le concessioni demaniali marittime periodo 2010-2020;
- ove occorra e per quanto di ragione dell'invito di pagamento dei predetti canoni concessori n. 64634 del 4 novembre 2020;
- ove occorra e per quanto di ragione delle concessioni demaniali di seguito indicate, nella parte in cui non hanno applicato il canone ricognitorio:
1) C.D.M. n. 64/2004 (Loc. Collo d'Oca) finalizzata all'allocazione di una scala per l'accesso alla spiaggia pubblica;
2) C.D.M. n. 128/2011 (Loc. Porticello - Mercato Ittico) finalizzata alla realizzazione e mantenimento di due corpi scala in cemento armato per l'accesso al locale del
Mercato Ittico comunale;
3) C.D.M. n. 135/2003 (Loc. Porticello - Piano Stenditore) finalizzata al passaggio di condotta fognaria pubblica interrata;
4) C.D.M. n. 136/2003 (Loc. Particello - Piano Stenditore) finalizzata alla realizzazione di aiuole, vialetti, marciapiedi ed impianto di illuminazione ad uso pubblico;
5) C.D.M. n. 137/2003 (Loc. Porticello - Piano Stenditore) finalizzata alla realizzazione di una condotta di scarico sottomarino pubblica;
- di ogni altro atto o provvedimento presupposto, connesso consequenziale.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'intimata amministrazione regionale;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 novembre 2025 il dott. Fabrizio
LO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; N. 01039/2023 REG.RIC.
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Parte ricorrente ha esposto in fatto quanto segue:
- di essere titolare delle concessioni demaniali marittime in epigrafe meglio specificate;
- che, con nota n. 86680 del 24.12.2021, l'intimato Assessorato ha ingiunto il pagamento di complessivi euro 100.726,37 quale conguaglio dei canoni da pagare per le predette concessioni per il periodo compreso tra il 1.1.2010 e il 31.12.2020;
- che, con nota prot. n. 5481 del 28.3.2023, il ricorrente Comune ha: (i) da un lato, rilevato che le anzidette concessioni sarebbero state rilasciate quali concessioni ordinarie (art. 36, cod. nav.); (ii) dall'altro, che esse avrebbero dovuto essere sin dall'origine rilasciate quali concessioni per fini di pubblico interesse, con applicazione del canone di mero riconoscimento del valore demaniale del bene (art. 39, c. 2, cod. nav.); (iii) chiesto l'applicazione del canone di mero riconoscimento per le anzidette concessioni;
- che, con l'impugnata nota, l'intimato Assessorato: (i) ha dato atto di aver applicato il canone di mero riconoscimento per le concessioni nn. 136 e 137 del 2003; (ii) ha sostenuto che per le altre concessioni non vi sarebbe stata alcuna richiesta di applicazione del canone ricognitorio e che, per gli impianti fognari (concessioni nn.
135 e - di nuovo - n. 137 del 2003), la suddetta richiesta non avrebbe potuto trovare accoglimento in quanto vi sarebbe comunque un utile discendente da attività connesse al servizio idrico integrato.
1.1. Parte ricorrente ha articolato un unico motivo di ricorso, così rubricato:
"Violazione e falsa applicazione dell'art. 39 del Codice della Navigazione approvato con Regio decreto 30 marzo 1942, n. 327 - Difetto di istruttoria e dei presupposti -
Travisamento dei fatti - Erroneità della motivazione – Contraddittorietà manifesta – N. 01039/2023 REG.RIC.
Illogicità manifesta – Sviamento di potere. - Violazione e falsa applicazione dell'art.
37, comma 2, del Regolamento Codice della Navigazione del 15/02/1952, n. 328 -
Difetto di istruttoria e dei presupposti - Travisamento dei fatti - Erroneità della motivazione – Contraddittorietà manifesta – Illogicità manifesta – Sviamento di potere".
1.2. Il ricorrente Comune ha quindi chiesto di annullare gli atti impugnati e, per l'effetto, di riconoscere e dichiarare che esso sarebbe tenuto al pagamento del solo canone ricognitorio.
2. Si è costituito l'intimato Assessorato, che ha eccepito l'inammissibilità del ricorso sotto plurimi profili, chiedendone il rigetto nel merito.
3. Parte ricorrente ha depositato una memoria il 17 ottobre 2025.
4. All'udienza pubblica indicata in epigrafe, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. Va anzitutto analizzata l'eccezione di inammissibilità del ricorso, articolata dal resistente Assessorato sotto i profili di seguito specificati.
1.1. L'eccezione di inammissibilità ha anzitutto investito l'impugnazione delle menzionate concessioni demaniali marittime, perché resa al di fuori degli strumenti di tutela contrattuale dalle stesse previsti e perché comunque tardiva.
1.1.1. L'eccezione è infondata e va pertanto rigettata, sulla scorta delle seguenti considerazioni.
Si premette che il precipuo oggetto del presente giudizio è la nota con la quale l'amministrazione regionale ha rigettato l'istanza del ricorrente Comune di applicazione del canone ricognitorio con riguardo alle concessioni demaniali marittime in essere.
L'impugnazione delle concessioni in questione è stata effettuata nei limiti di quanto fosse eventualmente occorso. N. 01039/2023 REG.RIC.
Tale considerazione consente di rigettare entrambi i profili di inammissibilità articolati dalla difesa erariale, posto che essi non risultano aver pienamente centrato l'oggetto del presente giudizio.
Invero, la nota impugnata si connota quale atto nuovo, inserito nell'ambito di un procedimento avviato dal ricorrente Comune e volto ad applicare il canone ricognitorio alle concessioni demaniali in essere.
Dette concessioni, si premette, hanno effettivamente previsto l'applicazione di un canone a carico del Comune (cfr. all. 1-5 del resistente Assessorato), senza tuttavia chiarirne la natura (ordinaria, ex art. 36, cod. nav., o ricognitoria, ex art. 39, cod. nav.).
In un simile contesto, è del tutto fisiologico che il Comune, una volta ricevute le istanze di pagamento dell'amministrazione regionale, rese sul presupposto che le concessioni in questione fossero state rese ai sensi dell'art. 36, cod. nav. (cfr. all. 6-7 della difesa erariale), abbia chiesto l'applicazione del canone ricognitorio, ritenendo sussistenti i relativi presupposti (cfr. all. 3 di parte ricorrente).
A fronte di siffatta richiesta, la nota di riscontro dell'amministrazione regionale qui impugnata (nota n. 26359/2023) risulta, da un lato, contraddittoria e, dall'altro, di valore provvedimentale.
La contraddittorietà della nota è anzitutto interna, laddove si consideri che essa:
(i) nel secondo paragrafo, ha sostenuto che il canone ricognitorio sarebbe stato applicato per le concessioni nn. 136 e 137 del 2003;
(ii) nel terzo paragrafo, ha invece affermato che la richiesta di canone ricognitorio per gli impianti fognari (ivi inclusa la concessione n. 137/2003, che nel paragrafo precedente era stata individuata come destinataria del canone ricognitorio), non avrebbe potuto trovare accoglimento.
Dunque, a fronte di concessioni di contenuto identico (si consideri che, anche a non voler considerare la concessione n. 137/2003, la concessione n. 136/2003 – prodotta come all. 2 dalla parte resistente – non ha alcun elemento utile a distinguerla dalle altre N. 01039/2023 REG.RIC.
concessioni per cui è causa in punto di canone), l'amministrazione regionale ha ritenuto che in almeno un caso si sarebbe applicato il canone ricognitorio, senza tuttavia spiegare le ragioni alla base delle proprie conclusioni.
Tale affermazione, peraltro, si pone in contraddizione:
- con la nota n. 64634/2020 dell'amministrazione regionale (all. 6 di parte resistente), in cui si è invece sostenuto che le concessioni per cui è causa (al netto della n. 137, ivi non menzionata, ma con espressa menzione della concessione n. 136), sarebbero state rilasciate secondo lo schema ordinario (art. 36, cod. nav., ivi espressamente richiamato);
- con la nota n. 86680/2021 dell'amministrazione regionale (all. 7 di parte resistente), che si pone quale seguito della menzionata nota n. 64634/2020, ma che ha fatto anche riferimento alla concessione n. 137/2003 (che sarebbe stata anch'essa dunque rilasciata ai sensi dell'art. 36, cod. nav.).
Chiariti i numerosi elementi di contraddittorietà della nota in questione, quest'ultima ha poi assunto carattere provvedimentale, avendo arrestato il procedimento avviato dal ricorrente Comune con la propria istanza di applicazione del canone ricognitorio alle concessioni sopra meglio specificate.
Procedimento che si giustifica:
- a monte, per l'impossibilità di comprendere dalle concessioni in parola l'intervenuta applicazione del canone ricognitorio (che, secondo le contraddittorie affermazioni dell'amministrazione regionale, sarebbe stata comunque disposta con riguardo a due delle concessioni per cui è causa);
- a valle, per la presenza di richieste di corresponsione di somme in tesi dipendenti dall'applicazione del canone ordinario.
Ciò posto, non può trovare accoglimento il primo profilo di inammissibilità articolato dalla difesa erariale. N. 01039/2023 REG.RIC.
1.2. In secondo luogo, la resistente amministrazione regionale ha eccepito la tardività dell'impugnazione dei precedenti inviti di pagamento, in quanto la loro natura di meri solleciti non avrebbe mutato la pretesa creditoria già avanzata dall'Amministrazione regionale con gli ordini di introito relativi alle varie annualità.
1.2.1. L'infondatezza di tale doglianza discende dal fatto che la pretesa creditoria dell'amministrazione regionale dipende dall'applicazione di un canone differente – e più elevato – di quello ricognitorio, che è la questione alla base del presente giudizio.
Di talché, ammessa l'impugnazione della nota che ha rigettato l'istanza del Comune volta a ottenere l'applicazione dell'anzidetto canone, non può ritenersi cristallizzata da altri e precedenti atti la pretesa creditoria della resistente amministrazione.
2. Superate le questioni in rito, possono analizzarsi nel merito le doglianze articolate dal Comune ricorrente.
2.1. Quest'ultimo ha, in particolare, sostenuto l'esistenza dei presupposti per l'applicazione del canone ricognitorio, che l'amministrazione regionale avrebbe comunque dovuto applicare d'ufficio, anche con riguardo alle concessioni inerenti agli impianti fognari, tenuto conto della natura non lucrativa di tale servizio.
2.2. La resistente amministrazione ha sostenuto che il ricorrente avrebbe presentato le proprie istanze quali concessioni ordinarie (art. 36, cod. nav.) e che essa si sarebbe limitata al loro accoglimento. Laddove, invece, erano state presentate istanze di concessione con applicazione del canone ricognitorio (concessioni nn. 136 e 137 del
2003), l'amministrazione regionale avrebbe provveduto al loro accoglimento.
Ha poi escluso che vi fossero, quanto alle due viste concessioni inerenti agli impianti fognari, i presupposti dell'applicazione del canone ricognitorio, tenuto conto del fatto che dalle stesse deriverebbero, seppure in via indiretta e mediata, degli utili o proventi.
2.3. Il motivo è fondato e va accolto, alla luce delle seguenti considerazioni. N. 01039/2023 REG.RIC.
2.3.1. Ai sensi dell'art. 39, c. 2, cod. nav. “Nelle concessioni a enti pubblici o privati, per fini di beneficenza o per altri fini di pubblico interesse, sono fissati canoni di mero riconoscimento del carattere demaniale dei beni”.
L'art. 37, c. 2, del relativo regolamento di esecuzione (d.P.R. n. 328/1952) precisa che
“Agli effetti dell'applicazione del canone, previsto dal secondo comma dell'articolo
39 del codice, s'intendono per concessioni che perseguono fini di pubblico interesse diversi dalla beneficenza quelle nelle quali il concessionario non ritrae dai beni demaniali alcun lucro o provento”.
Risulta dunque dirimente ai fini dell'applicazione del canone ricognitorio l'esclusione di alcun lucro o provento, da intendere – concordemente all'ampia giurisprudenza formatasi con specifico riguardo agli elettrodotti – come remunerazione dell'attività di impresa per arricchimento personale (si rinvia, per più puntuali considerazioni, all'ampia motivazione contenuta nella sent. n. 5930/2023 della Settima Sezione del
Consiglio di Stato, di recente richiamata dalla sent. n. 5782/2024 della medesima
Sezione).
Da ciò discende che non può astrattamente escludersi che un'attività latu sensu imprenditoriale possa comunque rientrare tra quelle oggetto del menzionato canone ricognitorio, laddove non vi sia l'elemento soggettivo dell'arricchimento personale.
La giurisprudenza amministrativa ha (condivisibilmente) ritenuto applicabile il menzionato canone ricognitorio a una concessione lagunare connessa alla realizzazione di una condotta di scarico per operazioni di bonifica, specificando che è
l'amministrazione (e non il concessionario) il soggetto istituzionalmente tenuto a interrogarsi sull'applicabilità del canone ricognitorio, posto che “ciò che è richiesto dal combinato disposto dell'art. 39 del codice della navigazione e dell'art. 37 del relativo regolamento è che la P.A. accerti se le concessioni rientrino nel relativo ambito applicativo, ovvero se si tratti di concessioni che perseguono fini (di N. 01039/2023 REG.RIC.
beneficenza o comunque di) pubblico interesse, dalle quali il concessionario non ritrae alcun lucro o provento” (Cons. St., sez. V, 13 ottobre 2023, n. 8960).
2.3.2. Ciò posto, nel caso di specie, si discute delle seguenti concessioni:
(i) C.D.M. n. 64/2004 (Loc. Collo d'Oca) finalizzata all'allocazione di una scala per l'accesso alla spiaggia pubblica;
(ii) C.D.M. n. 128/2011 (Loc. Porticello - Mercato Ittico) finalizzata alla realizzazione e mantenimento di due corpi scala in cemento armato per l'accesso al locale del mercato ittico comunale;
(iii) C.D.M. n. 135/2003 (Loc. Porticello - Piano Stenditore) finalizzata al passaggio di condotta fognaria pubblica interrata;
(iv) C.D.M. n. 136/2003 (Loc. Particello - Piano Stenditore) finalizzata alla realizzazione di aiuole, vialetti, marciapiedi ed impianto di illuminazione ad uso pubblico;
(v) C.D.M. n. 137/2003 (Loc. Porticello – Piano Stenditore), finalizzata alla realizzazione di una condotta di scarico sottomarina pubblica.
2.3.3. Premesso che, per le ragioni sopra esposte, non vi sono elementi per ritenere che l'amministrazione regionale abbia applicato il canone ricognitorio alle viste concessioni nn. 136 e 137 del 2003, va considerato che quest'ultima ha motivato diversamente in ordine all'inapplicabilità del canone ricognitorio con riguardo alle concessioni per cui è causa, distinguendo quelle “non fognarie” da quelle “fognarie”.
2.3.3.1. Quanto alle prime (concessioni nn. 64/2004, 136/2003 e 128/2011), la resistente amministrazione regionale si è limitata ad affermare che il Comune ricorrente non avrebbe originariamente richiesto l'applicazione del canone ricognitorio.
Ma, come si è visto, nulla esclude che l'amministrazione concedente debba autonomamente interrogarsi in ordine all'applicabilità di tale canone; e ciò a maggior N. 01039/2023 REG.RIC.
ragione laddove la sua applicazione sia stata espressamente richiesta a mezzo di un atto successivo, com'è avvenuto nel caso di specie.
Il diniego qui contestato è dunque illegittimo nella parte in cui la resistente amministrazione regionale non ha svolto autonome considerazioni in ordine alla pretesa inapplicabilità del canone ricognitorio alle suddette concessioni “non fognarie”.
A fini conformativi, parte resistente è dunque tenuta a svolgere un'autonoma valutazione sull'eventuale sussistenza dei presupposti per l'applicazione del canone ricognitorio, che tengano in debito conto le considerazioni di cui sopra.
2.3.3.2. Con riguardo invece alle concessioni “fognarie” (nn. 135 e 137 del 2003), la motivazione alla base del rigetto della richiesta di applicazione del canone ricognitorio si è incentrata sulla mera presenza di un corrispettivo economico per lo svolgimento del servizio idrico integrato.
Corrispettivo che, tuttavia, per come inquadrato dall'art. 154, c. 1, d.lgs. n. 152/2006, attiene in sé a uno svolgimento (sia pure) “imprenditoriale” delle attività connesse al servizio idrico integrato, ma nei limiti della copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo il principio del recupero dei costi; principio, quest'ultimo, su cui si è recentemente pronunciata l'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, fornendone un'interpretazione restrittiva, tale da escludere il recupero di costi derivanti da scelte inefficienti (Cons. St., A.P., 7 novembre 2025, n. 16).
Tale attività, dunque, non si connota per l'esistenza di un lucro soggettivo, tale da escludere di per sé l'applicabilità del canone ricognitorio invocato dal ricorrente
Comune.
2.3.4. Dunque, seppure per ragioni differenti, la nota impugnata non resiste alle doglianze di parte ricorrente né con riguardo alle concessioni “non fognarie” (rispetto alle quali sarà necessaria una nuova istruttoria per verificare l'esistenza degli eventuali presupposti di applicabilità del canone ricognitorio), né con riguardo alle concessioni N. 01039/2023 REG.RIC.
“fognarie” (rispetto alle quali non può invece sostenersi l'esistenza di lucri o proventi tali da escludere l'applicabilità delle disposizioni sul canone ricognitorio, tenuto conto delle specifiche disposizioni di legge sulla tariffa del servizio idrico integrato).
3. Conclusivamente:
- il ricorso è fondato e va accolto; per l'effetto vanno annullati gli impugnati provvedimenti nei limiti di interesse di parte ricorrente, con la precisazione che, limitatamente alle concessioni nn. 64/2004, 128/2011 e 136/2003, l'amministrazione regionale sarà tenuta a svolgere una nuova istruttoria volta a verificare l'eventuale esistenza dei presupposti per l'applicazione del canone ricognitorio richiesto dal ricorrente Comune;
- le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie; annulla, per l'effetto e nei limiti di cui in motivazione, gli impugnati provvedimenti.
Condanna la resistente amministrazione regionale alla rifusione delle spese di lite, che liquida in favore del ricorrente Comune nella misura di euro 2.500,00 (euro duemilacinquecento/00), oltre spese generali e accessori di legge, se ed in quanto dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:
RE EZ, Presidente
Francesco Mulieri, Consigliere
Fabrizio LO, Referendario, Estensore N. 01039/2023 REG.RIC.
L'ESTENSORE
Fabrizio LO
IL PRESIDENTE
RE EZ
IL SEGRETARIO