Pubblicato il 23/02/2026

N. 00428/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00868/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 868 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Gruppo San Michele S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B4892CB61E, rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanni Spataro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ares Sardegna – Azienda Regionale della Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Paola Trudu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
AS Ogliastra, non costituito in giudizio;

nei confronti

Consorzio Territoriale Network Etico Italia Coop. Sociale Consortile, ER ZZ 1 Spa, non costituiti in giudizio;
Kcs Caregiver Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Enrico Di Ienno, Lucia Cannavacciuolo, Lucia Licata, con domicilio eletto presso lo studio Enrico Di Ienno in Roma, viale G. Mazzini, 33;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

1) della determinazione dirigenziale n.2160 del 07.08.2025 adottata da ES SA e relativa alla GARA EUROPEA A PROCEDURA APERTA, IN MODALITÀ TELEMATICA, IN LOTTO UNICO, PER L'AFFIDAMENTO DELLA GESTIONE INTEGRATA DELLA RSA (RESIDENZA SANITARIA ASSISTITA) DI TORTOLI' - ASL OGLIASTRA; CIG: B4892CB61E, recante l'aggiudicazione della detta gestione al RTI KCS Caregiver Cooperativa Sociale-Consorzio Territoriale Network Etico Italia;

nonché della relativa comunicazione ex art. 90 D.lgs 36/2023;

2)  di tutti gli atti, note, determine, documenti  e verbali della  gara di cui sub 1), nessuno escluso, ivi inclusi: verbale n.1 del 07.02.2025; verbale n.2 relativo alle sedute riservate del 11.02.2025, del 12.02.2025, del  14.03.2025; verbale n.3 del 26.03.2025; verbale di seduta riservata n.4 del 31.03.2025; verbale di seduta riservata n.5 del 18.04.2025; verbale di seduta riservata n.6 del 06.05.2025; verbale di seduta riservata n.7 del 26.05.2025; verbale di seduta riservata n. 8 del 03.06.2025; verbale di seduta riservata n.9 del 23.06.2025; verbale n.10 del 23.07.2025; tabelle relativi ai giudizi, coefficienti e punteggi tecnici; verbale  -

ove presente e ad ogni modo non conosciuto, né osteso - inerente la valutazione ex post da parte del RUP, così come riportato nella determinazione di cui sub 1), del Piano Economico Finanziario del RTI primo graduato RTI KCS Caregiver Cooperativa Sociale-Consorzio Territoriale Network Etico Italia;

tutte le note e richieste di chiarimenti, ivi incluse le note prot. PG/2025/0023083, prot. PG/2025/0023084, prot. PG/2025/0025596 e prot. PG/2025/0023081; determinazione di nomina della Commissione giudicatrice n.795 del 25.03.2025; determinazione n.759 del 21.03.2025; determinazione n. 1980 del 22.07.2025; determinazione n. 290 del 07.02.2025; tutti gli avvisi e/o comunicazioni di convocazione sedute di gara, nessuno escluso;

3) In subordine, del bando, del disciplinare, del capitolato speciale, del disciplinare telematico e timing di gara, nonché di ogni altro elaborato di gara, ivi inclusi: elenco personale; modello offerta economica; modello attestazione avvenuto sopralluogo; modello dichiarazione accettazione atti di gara; modello dichiarazione di conformità documentazione prodotta; modello accettazione atti di gara; modello domanda di partecipazione; modello scheda aggiuntiva costi servizio; modello tracciabilità flussi finanziari; patto di integrità; planimetrie;

4) di ogni altro atto anteriore, preordinato, connesso e conseguenziale che, comunque, possa ledere gli interessi della società ricorrente;

ivi compreso il contratto di gestione oggetto di gara - di cui si richiede espressamente la declaratoria di inefficacia e/o di nullità - frattanto intervenuto tra l'Ente committente e l'ATI aggiudicataria e l'eventuale consegna del servizio in via d'urgenza.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Gruppo San Michele Srl il 25/11/2025:

1) della determinazione dirigenziale n.2160 del 07.08.2025 adottata da ES SA e relativa alla GARA EUROPEA A PROCEDURA APERTA, IN MODALITÀ TELEMATICA, IN LOTTO UNICO, PER L’AFFIDAMENTO DELLA GESTIONE INTEGRATA DELLA RSA (RESIDENZA SANITARIA ASSISTITA) DI TORTOLI’ - ASL OGLIASTRA; CIG: B4892CB61E, recante l’aggiudicazione della detta gestione al RTI KCS Caregiver Cooperativa Sociale-Consorzio Territoriale Network Etico Italia; nonché della relativa comunicazione ex art. 90 D.lgs 36/2023;

2) di tutti gli atti, note, determine, documenti e verbali della gara di cui sub 1), nessuno escluso, ivi inclusi: verbale n.1 del 07.02.2025; verbale n.2 relativo alle sedute riservate del 11.02.2025, del 12.02.2025, del 14.03.2025; verbale n.3 del 26.03.2025; verbale di seduta riservata n.4 del 31.03.2025; verbale di seduta riservata n.5 del 18.04.2025; verbale di seduta riservata n.6 del 06.05.2025; verbale di seduta riservata n.7 del 26.05.2025; verbale di seduta riservata n. 8 del 03.06.2025; verbale di seduta riservata n.9 del 23.06.2025; verbale n.10 del 23.07.2025; tabelle relativi ai giudizi, coefficienti e punteggi tecnici; verbale – ove presente e ad ogni modo non conosciuto, né osteso - inerente la valutazione ex post da parte del RUP, così come riportato nella determinazione di cui sub 1), del Piano Economico Finanziario del RTI primo graduato RTI KCS Caregiver Cooperativa Sociale-Consorzio Territoriale Network Etico Italia; tutte le note e richieste di chiarimenti, ivi incluse le note prot. PG/2025/0023083, prot. PG/2025/0023084, prot. PG/2025/0025596 e prot. PG/2025/0023081; determinazione di nomina della Commissione giudicatrice n.795 del 25.03.2025; determinazione n.759 del 21.03.2025; determinazione n. 1980 del 22.07.2025; determinazione n. 290 del 07.02.2025; tutti gli avvisi e/o comunicazioni di convocazione sedute di gara, nessuno escluso;

3) In subordine, del bando, del disciplinare, del capitolato speciale, del disciplinare telematico e timing di gara, nonché di ogni altro elaborato di gara, ivi inclusi: elenco personale; modello offerta economica; modello attestazione avvenuto sopralluogo; modello dichiarazione accettazione atti di gara; modello dichiarazione di conformità documentazione prodotta; modello accettazione atti di gara; modello domanda di partecipazione; modello scheda aggiuntiva costi servizio; modello tracciabilità flussi finanziari; patto di integrità; planimetrie;

4) di ogni altro atto anteriore, preordinato, connesso e conseguenziale che, comunque, possa ledere gli interessi della società ricorrente; ivi compreso il contratto di gestione oggetto di gara frattanto intervenuto tra l’Ente committente e l’ATI aggiudicataria e l’eventuale consegna del servizio in via d’urgenza.

Nonché per la condanna dell’Amministrazione resistente, quale tutela risarcitoria in forma specifica e previa declaratoria di nullità e/o inefficacia del contratto nelle more eventualmente sottoscritto, ad aggiudicare in via definitiva la gara alla società ricorrente, con subentro della stessa nel contratto di gestione, essendo all’uopo disponibile.

Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da Kcs Caregiver Cooperativa Sociale Mandataria Ati Con Mandante Consorzio Territoriale Network Etico Italia Coop. Soc. il 22/12/2025:

- della Determinazione Dirigenziale n. 2160 del 07 agosto 2025, ove ha dato atto che il Gruppo San Michele si è classificato terzo;

- del verbale n. 4 del 31 marzo 2025, di verifica della documentazione tecnica del concorrente Gruppo San Michele;

- di tutti i verbali afferenti alla valutazione dell’offerta tecnica ed economica del Gruppo San Michele, con particolare riguardo

(i) al verbale n. 5 del 18 aprile 2025, laddove ad esito dell’apertura delle buste contenenti le offerte tecniche, la Commissione giudicatrice non ha disposto l’esclusione del GSM e ha chiesto chiarimenti in merito;

(ii) al verbale n. 7 del 26 maggio 2025, laddove la Commissione giudicatrice ha proceduto con la disamina del riscontro ai chiarimenti presentati dal GSM ed espresso il relativo giudizio con riguardo al criterio “Modello organizzativo RSA” riportato nella relativa Tabella;

(iii) al verbale n. 10 del 23 luglio 2025, in parte qua, ove la Commissione giudicatrice ha dato atto che il GSM ha superato la fase di valutazione della documentazione tecnica ed è stato ammesso alla fase di apertura della busta economica ottenendo 18,33 punti, per un totale complessivo di 81,75 punti complessivi.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ares Sardegna – Azienda Regionale della Salute e di Kcs Caregiver Cooperativa Sociale;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di ed il ricorso incidentale proposto dal ricorrente incidentale Kcs Caregiver Cooperativa Sociale Mandataria Ati con Mandante Consorzio Territoriale Network Etico Italia Coop. Soc. C;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 febbraio 2026 il dott. EL RA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente Gruppo San Michele S.r.l. ha esposto di aver partecipato alla gara europea a procedura aperta, in modalità telematica, in lotto unico, per l’affidamento della gestione integrata della RSA (Residenza sanitaria assistita) di Tortolì - AS Ogliastra; CIG: B4892CB61E, che veniva aggiudicata al costituendo RTI KCS - Caregiver Cooperativa Sociale - Consorzio Territoriale Network- Etico Italia (punti 93,09).

Seconda e terza graduata risultavano rispettivamente la ER ZZ 1 PA (punti 89,00) e la società odierna ricorrente (punti 81,75).

2. La ricorrente ha premesso che, al momento della proposizione del ricorso introduttivo del presente giudizio, non aveva ancora avuto accesso completo alla documentazione di gara rilevante – avendo infatti proposto ricorso giurisdizionale in merito – ma ciò nonostante era nelle condizioni di formulare, con riserva di motivi aggiunti, le seguenti censure in diritto:

- I Violazione e falsa applicazione dell’art. 108 comma 9 d.lgs. 36/2023. Violazione dell’art. 17 del disciplinare di gara. Manifesta violazione dei principi del risultato, par condicio competitorum, traPArenza, imparzialità vigenti in materia di gare d’appalto. Eccesso di potere per presupposto erroneo. manifesto travisamento. Manifesta illogicità, irragionevolezza e sproporzione. Manifesta carenza di istruttoria. Sviamento , in quanto la Ares Sardegna ha trasmesso la “documentazione economica” del solo RTI aggiudicatario, ma l’unico documento effettivamente allegato al riguardo è tuttavia il modulo di offerta economica recante il canone annuo offerto, mancando invece gli ulteriori documenti prescritti dall’art. 17 del disciplinare di gara sotto comminatoria di esclusione.

- II Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 3, 4 5, 15 comma 7, 93, 177 e 185 del d.lgs 36/2023. Violazione degli artt. 19 e 22 del disciplinare di gara. Manifesta incompetenza. Manifesta violazione dei principi del risultato, par condicio competitorum, traPArenza, imparzialità vigenti in materia di gare d’appalto. Manifesta carenza di motivazione e di istruttoria. Eccesso di potere per presupposto erroneo. Manifesto travisamento. Manifesta illogicità e irragionevolezza. Sviamento , in quanto è completamente mancata l’apertura e la valutazione dei Piani Economici Finanziari da parte della Commissione giudicatrice, come si desume dal verbale di seduta pubblica n. 10 del 23.07.2025 e trova conferma nel preambolo della determina di aggiudicazione n.2 160/2025 da cui si evince che vi è stata la “verifica” del solo PEF del RTI aggiudicatario al di fuori della pertinente sede di valutazione delle offerte e non da parte dei commissari di gara bensì ad opera del RUP.

- III In subordine, Violazione e falsa applicazione degli artt. 57 e 83 del d.lgs 36/2023. Omessa previsione delle specifiche tecniche, delle clausole contrattuali e dei criteri valutativi e premianti previsti: dal d.m. 23 giugno 2022 recante i criteri ambientali minimi (c.a.m.) per l’affidamento del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti e del servizio di fornitura, noleggio ed estensione della vita utile di arredi per interni; dal d.m. 29 gennaio 2021 recante i c.a.m. per l’affidamento del servizio di pulizia e sanificazione di edifici e ambienti; dal d.m. 9 dicembre 2020 recante i c.a.m. per l’affidamento del servizio di lavaggio industriale; dal d.m. 10 marzo 2020 recante i c.a.m. per il servizio di ristorazione; dal d.m. 24 dicembre 2015 recante i c.a.m. per le forniture di ausili per l’incontinenza; dal dm 04.04.2020 recante i c.a.m. sulla gestione e manutenzione del verde; nonchè dagli altri decreti ministeriali recanti gli ulteriori c.a.m. rilevanti nella fattispecie. violazione e falsa applicazione dell’art. 76, comma 1, della direttiva 24/14/UE. Illogicità e irragionevolezza. Sviamento , in quanto gli elaborati di gara nulla hanno previsto per quanto concerne i Criteri Ambientali Minimi (CAM), violando così la normativa di riferimento citata in rubrica del motivo, con conseguente illegittimità dell’intera procedura di gara e suo necessario annullamento.

3. Con sentenza n. 912 del 17 ottobre 2025 è poi stato accolto dalla Sezione il ricorso proposto ex art. 36, comma 4 del d.lgs. n. 36 del 2023, “ dovendo la stazione appaltante procedere a rendere disponibili, in favore dei primi cinque classificati, le rispettive offerte, nonchè, laddove non avesse ancora proceduto, “i verbali di gara e gli atti, i dati e le informazioni presupposti all'aggiudicazione”; con riferimento a questi ultimi, si rileva che rientrano anche, se esistenti, gli atti oggetto dell’istanza specificamente trasmessa dalla ricorrente ”, con la specificazione, in merito agli eventuali segreti tecnici e commerciali, che “ Stante l’assenza di tali documenti decisivi per valutare la legittimità degli oscuramenti, il Collegio, condividendo l’impostazione già fatta propria dal Consiglio di Stato in simile ipotesi (cfr. Cons. Stato, sez. V, 24 marzo 2025, n. 2384), non può far altro che annullare la determinazione del tutto implicita e conseguentemente immotivata di oscuramento, ordinando alla stazione appaltante l’ostensione, oltre che di tutti i documenti di cui all’art. 36, commi 1 e 2, dell’offerta tecnica della aggiudicataria e della seconda graduata, salva l’adozione, nel termine di dieci giorni dalla notificazione della presente sentenza, di una decisione esplicita di oscuramento limitatamente alle informazioni fornite nell’ambito dell’offerta o a giustificazione della stessa, che costituiscano segreti tecnici e commerciali motivati e comprovati, compatibili con la tipologia di servizio in esame, prevalenti rispetto all’istanza difensiva della ricorrente ”.

4. A seguito dell’ottemperanza a tale decisione, la Gruppo San Michele ha proposto ricorso per motivi aggiunti, deducendo i seguenti ulteriori vizi, che “ hanno natura dirimente e prioritaria rispetto alle censure proposte con il primigenio ricorso, che comunque rimangono ferme ” (p. 39):

- I Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 101 e 108 comma 4 del d.lgs 36/2023. violazione degli artt. 16 e 18 disciplinare, nonchè degli artt. 1, 4, 8 e 9 del capitolato di gara. carenza, integrazione postuma, contraddittorietà, ambivalenza, inattendibilità ed impossibilità dell’offerta. manifesta violazione dei principi di traPArenza, buona fede, leale collaborazione, imparzialità, par condicio competitorum, dell’autovincolo della stazione appaltante, autoresponsabilità dei concorrenti. eccesso di potere per presupposto erroneo. manifesto travisamento. manifesta illogicità ed irragionevolezza. manifesta carenza di istruttoria. Sviamento .

I.1. In relazione all’offerta dell’aggiudicataria sono stati richiesti chiarimenti afferenti invero a profili di carenza e/o contraddittorietà dell’offerta che semmai avrebbero dovuto comportare l’esclusione della compagine dalla gara in esame, in ragione delle precise clausole della lex specialis e della impossibilità di chiedere integrazioni sull’offerta ex art. 101 comma 1 let. a) del Codice Appalti.

Ciò è confermato ed acuito dalla nota di chiarimenti resa dall’aggiudicataria, in quanto:

- l’aggiudicataria fa riferimento al piano economico finanziario (PEF) che tuttavia non fa parte dell’offerta tecnica, bensì della busta C offerta economica ex art. 17 del disciplinare, con conseguente violazione del divieto di commistione tra offerta tecnica ed offerta economica;

- non è stata contemplata nell’offerta la figura del Geriatra, in particolare per il Centro Diurno (CDI), la cui gestione si aggiunge a quella della RSA, né il relativo monte ore, né si rinviene nell’offerta la presunta disponibilità del Direttore Sanitario a rendere le prestazioni sanitarie geriatriche per il CDI;

- il medesimo discorso vale per la figura del Fisiatra che non risulta in alcun modo indicata nell’offerta, così come il relativo essenziale monte ore, per il CDI;

- resta la rilevata discordanza tra il numero di operatori infermieri (n.5) indicati in offerta nella tabella “Servizi alla persona RSA e CI” (p. 4) ed il più alto numero di operatori (n.6) da riassorbire, così come risultante nell’elaborato di gara afferente l’elenco del personale uscente, poichè nella tabella citata in sede di “chiarimento”, non è dato ricavare la presenza dell’ulteriore unità mancante, bensì solo un quantitativo di ore all’anno che letto in sé non conduce affatto alla conclusione voluta dal raggruppamento;

- continua a sussistere, nonostante il “chiarimento”, la riscontrata discordanza tra il numero di OSS (n.26) indicati in offerta nella tabella “servizi alla persona RSA e CI” (p. 4) ed il ben più alto numero di OSS (n.33) da riassorbire, così come risultante nell’elaborato di gara afferente l’elenco del personale uscente, poiché nell’offerta non si evince alcuno “staff” di ulteriori n. 7 OSS “dedicato” al CDI, con conseguente inammissibile integrazione postuma apportata dall’aggiudicatario;

- mentre l’elenco del personale da riassorbire contempla n. 7 operatori per le attività di pulizia e lavanderia, l’offerta del RTI KCS prevede solo n.4 addetti alle pulizie e un addetto alla lavanderia, senza che neppure la stazione appaltante abbia chiesto chiarimenti sul punto, comunque inammissibili;

- il chiarimento richiesto rispetto all’indicazione in sede di offerta (“l’organizzazione del lavoro sottoesposta si intende commisurata ad una capienza massima della struttura ovvero il 100% dell’occupazione. I monte ore saranno ovviamente riproporzionati ad avvio del servizio, in linea con la reale occupazione della struttura”, rispetto a quanto previsto in termini di standard di personale, di cui all’art. 4 del capitolato”) è inammissibile, poiché “il profilo rinvenuto dalla stazione appaltante rende evidente un impegno negoziale tutt’altro che concreto ed anzi indeterminato e/o condizionato, dunque da escludere”;

Deduce poi la ricorrente che vi sarebbero profili di manifesta illogicità, travisamento ed irragionevolezza nel percorso valutativo della Commissione di gara, quali:

- l’aggiudicataria ha proposto quale monte orario dell’assistenza infermieristica, n.27 ore/giorno (pari a n.9.855 ore/anno), mentre la ricorrente ha invece proposto ben n. 30 ore/giorno di assistenza infermieristica (pari a circa n.10.950 ore/anno), riportando però la prima il giudizio di “buono” mentre la seconda il giudizio di “insufficiente”;

- inoltre, la superiorità dell’offerta oraria della ricorrente avrebbe dovuto influire anche sul criterio inerente la “Assistenza sanitaria/infermieristica” (dal peso complessivo di 12 punti – v. art. 18 del disciplinare), laddove però entrambe le concorrenti hanno conseguito il giudizio di ottimo;

- del pari la valutazione di “ottimo” per entrambe le offerte sul criterio “Assistenza Tutela della Persona” (peso di 2 punti), nonostante la ricorrente abbia offerto il 25% di assistenza tutelare in più rispetto all’aggiudicataria (ossia 168 ore/giorno - 61.320 ore/anno offerte dalla Gruppo San Michele contro le 125 ore/giorno - 45.625 proposte dall’ATI controinteressata);

- per il servizio di Ristorazione (peso di 3 punti), la ricorrente ha proposto un menù articolato su n. 5 settimane (contro le n. 4 settimane di cui all’offerta dell’aggiudicataria), con il doppio delle alternative alimentari rispetto a KCS, ma quest’ultima ha avuto coefficiente 1, mentre la ricorrente 0,9;

- con riferimento al criterio “Fornitura e costante reintegro di stoviglie, bicchieri, posate e ogni altro articolo occorrente per il servizio ristorazione…” (peso 1 punto), l’offerta di KCS prevede invece un numero drasticamente inferiore di pezzi e non indica in alcun modo il numero di posate, ma entrambe le offerte hanno conseguito il giudizio “buono”;

- quanto al criterio “Lavanderia - Proposta dettagliata: organizzazione e gestione del servizio, personale impiegato, piano di frequenze dei cambi biancheria; tipologia attrezzature fornite e prodotti utilizzati” (peso 2 punti), la ricorrente ha proposto 40 ore/settimana con l’impiego di n.2 operatori, mentre l’aggiudicatario 31,58 ore/settimana con un solo operatore, conseguendo però quest’ultima il giudizio “buono”, mentre la ricorrente “quasi sufficiente”;

- sul criterio “Pulizie” (peso 3 punti), entrambi gli operatori hanno conseguito il giudizio “ottimo” nonostante la ricorrente avesse proposto un impegno quasi doppio rispetto a quello della concorrente (152 ore/settimanali contro 85), con un operatore in più e una copertura più ampia in termini di frequenza, disponibilità e continuità operativa;

- quanto al criterio “Forniture arredi ed attrezzature” (peso 10 punti), l’aggiudicatario ha proposto il rifacimento totale degli arredi, ma la ricorrente ha invece presentato una proposta di rifacimento integrale degli arredi di tutte le stanze e delle aree comuni, con un investimento economico pari a circa € 200.000, quasi il doppio rispetto ai € 106.000 indicati da KCS, ma l’aggiudicataria e la ricorrente hanno rispettivamente ricevuto gli illogici giudizi “ottimo” e “discreto”;

- in relazione alla “Manutenzione straordinaria” (peso 3 punti), il giudizio di “buono” di KCS è illogico, stanti gli interventi e importi minimi stimati, mentre la ricorrente, nonostante un piano organico di riqualificazione con investimento complessivo pari € 1,3 milioni è stata valutata “insufficiente”;

- contesta la valutazione delle migliorie alla sezione 9.1. della griglia di valutazione riportata nel disciplinare “Attivazione di ulteriori servizi in favore degli utenti” (3 punti, pag. 29), per cui “La proposta avversaria viene valutata “ottimo” e quella della ricorrente “buono”, ma il giudizio appare tutt’altro che improntato a criteri di logicità e verificabilità”;

Rileva poi la ricorrente come sussistano profili di inattendibilità, non sostenibilità e/o non convenienza del - mai valutato dalla Commissione - Piano Economico Finanziario (PEF) di KCS.

I.2. Quanto all’offerta della seconda graduata ER ZZ, anche per essa sono stati richiesti chiarimenti afferenti invero a profili di carenza e/o contraddittorietà dell’offerta che semmai avrebbero dovuto comportare l’esclusione della compagine dalla gara, come confermato ed acuito dalla nota di chiarimenti resa dalla ER ZZ, in quanto:

- nella relazione di offerta tecnica la figura dello psicologo è indicata con 12 ore/settimana e a pagina 6 (nuovo personale) con 6 ore/settimana, per un totale di sole 18 ore/settimana, a fronte di 21 ore/settimana richieste come requisito essenziale dall’art. 4 capitolato, ossia dall’allegato alla Delibera G.R. n. 6/9 del 19/02/2021 espressamente richiamato in detto articolo per quanto concerne la dotazione minima; per la ricorrente, le “divergenze numeriche tra le pagine 4, 6 e 10 non sono refusi ma fanno emergere carenze sostanziali in ordine al monte ore complessivo, rendendolo insanabilmente indeterminato con ripercussioni sulla veridicità e praticabilità dell’offerta”;

- del pari è a dirsi con riferimento alla figura del coordinatore infermieristico e anche rispetto all’indicazione del numero di infermieri (5) indicati nella tabella turni di pag. 17 rispetto alle unità da assorbire (6);

- a fronte della rilevata mancanza di qualsivoglia indicazione e descrizione sugli “strumenti proposti per il controllo e verifica dei risultati”, così come imposta dal disciplinare sul criterio “Attività Generali” (punto 3), nell’offerta manca alcun richiamo esplicito o comunque intellegibile al riguardo.

Contesta poi ancora una volta specificamente i giudizi attribuiti alla seconda graduata in comparazione con quelli attribuiti alla ricorrente.

5. Resiste in giudizio l’ES e si è costituita la controinteressata KCS, che hanno richiesto la declaratoria di inammissibilità o comunque il rigetto del ricorso introduttivo e il rigetto del ricorso per motivi aggiunti.

6. La KCS ha anche proposto ricorso incidentale escludente nei confronti della ricorrente in quanto:

- Gruppo San Michele ha presentato un’offerta tecnica ove ha proposto un monte ore nettamente inferiore a quello previsto dalla DGR n. 22/24 e relativi Allegati del 3 maggio 2017 (all. 12 – DGR n. 22/24 del 03.05.2017 e Allegati), per le figure professionali Psicologo, Fisioterapista, Animatore/educatore, Dietologo/Dietista (come da tabella a pag. 10 del ricorso);

- ha indicato quale figura professionale ricoprente il ruolo di Direttore della Struttura, il coordinatore Sig. F.P. che però è privo del requisito necessario del diploma di laurea espressamente richiesto dall’art. 4 del Capitolato Speciale, come si evince dal suo curriculum vitae.

7. All’udienza pubblica del 18 febbraio 2026, in vista della quale le parti hanno depositato memorie e repliche, la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Principiando dall’esame del ricorso per motivi aggiunti, stante l’espressa gradazione riportata dalla parte ricorrente rispetto alle censure di cui al ricorso introduttivo, lo stesso è infondato e deve essere rigettato, non cogliendo nel segno le censure proposte dalla GSM in relazione all’aggiudicataria KCS, con conseguente difetto di interesse all’esame delle censure mosse avverso la seconda graduata ER ZZ.

9. La stazione appaltante ha fatto ricorso, in relazione al contenuto dell’offerta della KCS, al c.d. soccorso istruttorio per chiarimenti, oggi positivizzato dall’art. 101, comma 3 del d.lgs. n. 36 del 2023, a mente del quale “ La stazione appaltante può sempre richiedere chiarimenti sui contenuti dell’offerta tecnica e dell’offerta economica e su ogni loro allegato. L’operatore economico è tenuto a fornire risposta nel termine fissato dalla stazione appaltante, che non può essere inferiore a cinque giorni e superiore a dieci giorni. I chiarimenti resi dall’operatore economico non possono modificare il contenuto dell’offerta tecnica e dell’offerta economica ”.

In relazione a tale istituto, ha già chiarito la Sezione che esso, “ già ritenuto applicabile da questo Tribunale, ben è ammissibile anche in relazione al D.lgs. n. 50/2016, trattandosi della “possibilità che la stazione appaltante corregga gli errori materiali inficianti l'offerta, a condizione che l'effettiva volontà negoziale dell'impresa partecipante alla gara sia individuabile in modo certo nell'offerta presentata, senza margini di opacità o ambiguità, così che si possa giungere a esiti univoci circa la portata dell'impegno ivi assunto.

Il rimedio – diverso dal “soccorso istruttorio” di cui all'art. 83 comma 9 d. lgs. 18 aprile 2016 n. 50, che non potrebbe riguardare né il profilo economico né quello tecnico dell'offerta (tra altre, Cons. Stato, III, 2 febbraio 2021, n. 1225; V, 27 gennaio 2020, n. 680, che rammenta che, nei pareri nn. 855 del 21 marzo 2016 e 782 del 22 marzo 2017 relativi allo schema del Codice degli appalti pubblici e del “correttivo” di cui al d.lgs. 56/2017 resi dalla Commissione speciale, questo Consiglio di Stato ha espressamene sottolineato, in relazione all'art. 83, l'opportunità di conservare il “soccorso procedimentale” in caso di dubbi riguardanti “gli elementi essenziali dell'offerta tecnica ed economica”) – consiste nella possibilità di richiedere al concorrente di fornire chiarimenti volti a consentire l'interpretazione della sua offerta e a ricercare l'effettiva volontà dell'offerente, superando le eventuali ambiguità dell'offerta, ciò fermo il divieto di integrazione dell'offerta, senza attingere a fonti di conoscenza estranee alla stessa e a condizione di giungere a esiti certi circa la portata dell'impegno negoziale con essa assunta (Cons. Stato, III, 13 dicembre 2018, n. 7039; 3 agosto 2018, n. 4809; V, 27 aprile 2015, n. 2082; 22 ottobre 2014, n. 5196; 27 marzo 2013, n. 1487)” (T.A.R. Sardegna, Sez. II, 7 aprile 2023, n. 254 che richiama Consiglio di Stato, Sez. V, 10 gennaio 2023, n. 324).

Il rimedio ha, peraltro, trovato oggi codificazione nel D.lgs. n. 36/2023, che all’art. 101, comma 3 ha disciplinato proprio il “soccorso istruttorio in senso stretto (comma 3), che – recuperando gli PAzi già progressivamente riconosciuti dalla giurisprudenza alle forme di soccorso c.d. procedimentale – abilita la stazione appaltante (o l’ente concedente) a sollecitare chiarimenti o spiegazioni sui contenuti dell'offerta tecnica e/o dell'offerta economica, finalizzati a consentirne l’esatta acquisizione e a ricercare l’effettiva volontà dell’impresa partecipante, superandone le eventuali ambiguità, a condizione di pervenire ad esiti certi circa la portata dell’impegno negoziale assunto, e fermo in ogni caso il divieto (strettamente correlato allo stringente vincolo della par condicio) di apportarvi qualunque modifica” (Cons. Stato, Sez. V, 21 agosto 2023, n. 7870; v. anche T.A.R. Sardegna, Sez. II, 13 dicembre 2023, n. 939) ” (T.A.R. Sardegna, Sez. I, 26 giugno 2025, n. 597; 10 marzo 2025, n. 222; 27 febbraio 2024, n. 148).

Ancor più di recente, il Consiglio di Stato ha avuto modo di delineare il quadro normativo ed ermeneutico rilevante come segue:

“ le offerte presentate in sede di gara vanno interpretate, dal punto di vista negoziale, secondo i canoni ermeneutici fissati dagli artt. 1362 e ss. del c.c. e quindi, al fine di ricercare l’effettiva volontà dell’impresa partecipante alla gara “superandone le eventuali ambiguità o gli errori di scritturazione e di calcolo, a condizione di giungere a esiti certi circa la portata dell'impegno negoziale assunto” (Cons. Stato, sez. V, 21 marzo 2024, n.2784).

In tale ottica, anche sotto il vigore del previgente codice dei contratti, la giurisprudenza amministrativa ha ammesso che la stazione appaltante corregga gli errori materiali inficianti l’offerta, a condizione che l’effettiva volontà negoziale dell'impresa partecipante alla gara sia individuabile in modo certo nell'offerta presentata, senza margini di opacità o ambiguità, così che si possa giungere a esiti univoci circa la portata dell’impegno ivi assunto.

Nei pareri relativi allo schema del Codice degli appalti pubblici di cui al d.lgs. 50/2016 e del “correttivo” di cui al d.lgs. n. 56/2017, resi dalla Commissione speciale (n. 855 del 21 marzo 2016; n. 782 del 22 marzo 2017) il Consiglio ha sottolineato, in relazione all’art. 83, l’opportunità di conservare un “soccorso procedimentale”, nettamente distinto dal “soccorso istruttorio”, in virtù del quale possano essere richiesti, in caso di dubbi riguardanti “gli elementi essenziali dell’offerta tecnica ed economica”, chiarimenti al concorrente, fermo il divieto di integrazione dell’offerta, laddove i chiarimenti valgono a chiarire la portata dell’offerta.

Detta interpretazione, relativa all’ammissibilità del soccorso procedimentale, volto a ricercare, alla luce dei chiarimenti richiesti, la volontà negoziale dalla stessa offerta e non ab externo o tramite la produzione di nuovi documenti, si pone in linea con quanto previsto dalla Corte di Giustizia UE che, in tema di soccorso istruttorio in caso di carenze dell’offerta tecnica, ha ritenuto (ad esempio nella sentenza della Sez. VIII, 10 maggio 2017, nella causa C-131/16 Archus), che una richiesta di chiarimenti non può ovviare alla mancanza di un documento o di un’informazione la cui comunicazione era richiesta dai documenti dell’appalto, salvo appunto il caso in cui essi siano indispensabili per chiarire il contenuto dell’offerta o per rettificare un errore manifesto e sempre che non comportino modifiche tali da costituire, in realtà, una nuova offerta.

L’esperibilità del soccorso procedimentale, nei termini ammessi dalla giurisprudenza, doveva pertanto ritenersi consentita, al di là di quanto previsto nella lex specialis di gara, in via di eterointegrazione della stessa, in presenza di un errore manifesto o di ambiguità dell’offerta tecnica laddove comunque l’effettiva volontà del partecipante fosse desumibile da altri elementi della medesima offerta tecnica, consentendosi in tale modo di coniugare il principio della massima partecipazione con il principio della par condicio (Cons. Stato, sentenza n. 324 del 2023).

9.4. Questa opzione esegetica ha trovato accoglimento anche nel nuovo codice dei contratti in cui l’art. 101 ha specificamente disciplinato anche la figura del soccorso procedimentale, distinguendola dal soccorso istruttorio “classico”.

Entrambe le figure (unitamente al nuovo istituto del soccorso istruttorio c.d. di “rettifica”), sono chiaramente ispirate dalla finalità di “evitare nei limiti del possibile, e nel rispetto del principio della par condicio, che lo svolgimento della procedura di gara sia condizionato da eccessivo formalismo, che può pregiudicare la qualità dell’offerta e il pieno raggiungimento dell’obiettivo perseguito dalla stazione appaltante con la procedura di gara. Chiave interpretativa della norma è pertanto la leale collaborazione delle parti (amministrazione appaltante e operatori economici), ispirata alla fiducia nell’attività dell’amministrazione e alla responsabilità dell’operatore economico, secondo i noti principi di buona fede, il tutto evidentemente nel rispetto del principio della par condicio” (così la Relazione allo schema del codice) ” (Cons. Stato, sez. IV, 28 novembre 2025, n. 9388).

9.1. Ciò posto, la stazione appaltante, nel caso di specie, ha richiesto i seguenti chiarimenti a KCS:

- “ 1) Geriatra: non si rileva il monte ore dedicato al Centro diurno; 2) Fisiatra: non si rileva monte ore dedicato al Centro diurno; 3) Infermieri: si rileva discordanza in relazione al numero di operatori (5) indicati nella tabella “servizi alla persona RSA e CI” a pag. 4, rispetto al numero di operatori da riassorbire (6 - vedi elenco personale uscente) come da dichiarazione a pag. 4; 4) OSS: si rileva discordanza in relazione al numero di operatori (26) indicati nella tabella “servizi alla persona RSA e CI” a pag. 4, rispetto al numero di operatori da riassorbire (33 – vedi elenco personale uscente) come da dichiarazione a pag. 4 ” (nota del 13 maggio 2025 - doc. 1 motivi aggiunti GSM), alla quale la ricorrente ha offerto riscontro con nota del 16 maggio 2025 (doc. 2);

- “ chiarimento interpretativo relativamente a quanto riportato a pag. 3 dell’offerta tecnica, ove testualmente si recita “l’organizzazione del lavoro sottoesposta si intende commisurata ad una capienza massima della struttura ovvero il 100% dell’occupazione. I monte ore saranno ovviamente riproporzionati ad avvio del servizio, in linea con la reale occupazione della struttura”, rispetto a quanto previsto in termini di standard di personale, di cui all’art. 4 del capitolato ” (nota del 28 maggio 2025 – doc. 3 motivi aggiunti GSM), alla quale la ricorrente ha offerto riscontro con nota del 30 maggio 2025 (doc. 4).

9.2. Orbene, ad avviso del Collegio, i chiarimenti richiesti non si sostanziano in inammissibili richieste di integrazione dell’offerta né tali costituiscono i chiarimenti resi dalla aggiudicataria e come di seguito analizzati.

9.2.1. In relazione alla figura del geriatra, è documentalmente provato come la controinteressata abbia evidenziato che il monte ore dedicato al centro diurno è reperibile al par. 1.1.1. dell’Allegato tecnico presentato in gara e, segnatamente, al par. 1.1.1.b. e, al successivo paragrafo 1.1.1.c risulta che il Direttore sanitario era stato designato quale geriatra.

Perciò il chiarimento reso per cui si deve fare riferimento al par. “1 .1.1 Modalità di programmazione e organizzazione dei processi (omissis.), la disponibilità del Direttore Sanitario/ Geriatra per complessive 1.456 ore/anno è ben oltre il requisito minimo definito in 1300 ore/anno, così articolate: 884 ore/anno per la funzione di direzione (17h x 52 sett.) e 416/anno per le prestazioni specialistiche in geriatria (8h x 52 sett )” non è integrativo dell’offerta, ma esplicita quanto già ricavabile da essa, risultando perciò legittimo.

9.2.2. Del pari, in relazione alla figura del fisiatra, per il quale si fa riferimento a quanto indicato al par. 1.1.1.B dell’Allegato tecnico, avendo peraltro chiarito l’aggiudicataria che “ la DGR 22/24 del 03.05.2017, nella sezione nella quale viene definita la dotazione minima di personale, la Delibera sancisce con la seguente dicitura: “Fisiatra o altro specialista”, lasciando quindi discrezionalità sulla individuazione di altro medico specialista; tale indicazione è stata recepita nell’Offerta Tecnica, infatti tra le figure professionali aggiuntive è stato indicato il Neurologo, che in collaborazione col Fisiatra, garantisce l’interezza delle prestazioni ”, essendo ciò già evincibile dall’offerta.

9.2.3. In relazione al numero di infermieri da riassorbire, che sarebbero 6, mentre dall’offerta ne apparirebbero solo 5, l’aggiudicataria ha reso un legittimo chiarimento ove ha indicato che a pag. 18 della Relazione tecnica si riportava già che “ Il Servizio infermieristico (n. 6 Infermieri) sarà presente presso la RSA, Comunità integrata e CDI di Tortolì, con un monte ore giornaliero complessivo di n. 27h (n. 9.855/anno), garantendo anche la presenza notturna ”, mentre l’equivoco in cui era incorsa la stazione appaltante discendeva dal fatto che “ a pag. 4 della Relazione Tecnica, nella tabella della RSA e Comunità Integrata, il numero previsto di Infermieri è di 5 ”, ma ad essi deve “ aggiungere le n. 541,67h/anno evidenziate nella tabella successiva per il Centro Diurno che va a completare l’orario del 6° infermiere ”.

I dati erano dunque evincibili e già indicati in offerta e come tali legittimamente utilizzati per chiarire apparenti discrasie.

9.2.4. Del pari per gli OSS, per i quali si è chiarito che “ si può procedere con la medesima ratio del paragrafo precedente, infatti all’interno della matrice di turnazione indicata a pag. 34 del progetto si rileva, per RSA/CI, l’impiego di 26 operatori a cui devono essere aggiunti gli OSS costituenti lo staff dedicato al CD, che dovranno garantire complessivamente 48.701 ore/anno ”.

9.2.5. Quanto infine al chiarimento richiesto per l’affermazione resa a p. 3 dell’offerta, per cui “ I monte ore saranno ovviamente riproporzionati ad avvio del servizio, in linea con la reale occupazione della struttura ” ha chiarito l’aggiudicataria che la stessa non può in alcun modo costituire un condizionamento all’offerta stessa, in quanto, in primo luogo, l’aggiudicataria aveva affermato che “ l’organizzazione del lavoro sottoesposta si intende commisurata ad una capienza massima della struttura ovvero il 100% dell’occupazione ”, così già indicando l’offerta chiaramente; mentre, come esposto nel chiarimento “ La successiva menzione di un “riproporzionamento” del monte ore si richiama pertanto unicamente a quanto previsto dalla norma in materia di requisiti minimi, in presenza di una significativa riduzione dell’occupazione dei posti letto. Tale riferimento, di natura puramente teorica e regolamentare, è stato inserito a fini di completezza, ma non rappresenta in alcun modo una centralità nella proposta tecnica formulata ”.

Insomma, è evidente che l’offerta era chiara e riferibile al numero massimo di ospiti possibili per la RSA e rispettosa perciò dei requisiti richiesti dalla gara.

9.3. Deve altresì essere rigettata la seconda parte del motivo di ricorso spiegato nei confronti di KCS, con il quale la ricorrente compara la propria offerta con quella dell’aggiudicatario e deduce profili di irragionevolezza della valutazione della stazione appaltante.

9.3.1. È noto il costante orientamento della giurisprudenza, che esclude la sindacabilità della valutazione delle offerte tecniche, al di fuori dei casi di manifesta erroneità del giudizio per irragionevolezza o palese travisamento dei fatti (da ultimo Cons. Stato, sez. V, 23 settembre 2025, n. 7498; Cons. Stato, III, 29 ottobre 2024 n. 8621, secondo cui “ la valutazione delle offerte tecniche, effettuata dalla Commissione attraverso l'espressione di giudizi e l'attribuzione di punteggi, a fronte dei criteri valutativi previsti dal bando di gara, costituisce apprezzamento connotato da chiara discrezionalità tecnica sì da rendere detta valutazione non sindacabile salvo che sia affetta da manifesta illogicità ”; cfr., altresì, Cons. Stato, V, 8 ottobre 2024 n. 8077 secondo cui si tratta di “ valutazione, come noto, connotata da elevato grado di discrezionalità tecnica, a fronte della quale il sindacato demolitorio di legittimità del giudice amministrativo si limita ad un sommario ed essenziale esame dal quale si evinca, motivatamente, un'abnormità della valutazione, del tutto illogica e/o parziale, o un manifesto travisamento di fatto (ex pluribus, Cons. Stato, V, n. 92 del 2023; VI, n. 6753 del 2020) ”).

9.3.2. Il motivo di ricorso, come emerge dalla ricostruzione sopra operata al par. 4. Sub. I.1., è chiaramente infondato, quando non inammissibile, poiché pretende di sostituire la soggettiva valutazione della ricorrente in ordine alla qualità tecnica dell’offerta svolta dalla Commissione, attraverso una inammissibile comparazione delle stesse offerte, ove quella della ricorrente, in tesi, sarebbe preferibile, ma sulla base di singoli elementi che la ricorrente valorizza al fine della formulazione di quello che si appalesa, in sostanza, un nuovo e autonomo giudizio qualitativo svolto dalla stessa ricorrente.

In particolare, si fa riferimento, per alcuni parametri, al numero maggiore di ore offerto (assistenza infermieristica, tutelare, di lavanderia e pulizie), ovvero al menù costruito su 5 settimane e al maggior numero di stoviglie (ristorazione), ovvero all’investimento per gli arredi.

La censura pretermette però che la valutazione qualitativa dei singoli parametri dell’offerta è, per ciascuno di essi, globale e riferibile a più parametri, non essendo certo sufficiente assumerne l’illegittimità per la sola maggiore quantità offerta in relazione a – peraltro – uno solo dei diversi elementi qualitativi di ciascun parametro da valutare.

Il campo della opinabilità tecnica della valutazione svolta dalla commissione ne risulterebbe evidentemente travalicato e il giudizio verrebbe senz’altro a sostituire quello tecnico della commissione.

In sostanza, come ha condivisibilmente chiarito la giurisprudenza, “ sono in generale inammissibili le doglianze che "si focalizzano sulla comparazione delle offerte concorrenti sulla base di aspetti altamente specifici della fornitura, giungendo a contestare l'attribuzione, da parte della commissione, di un determinato punteggio e, da ultimo, a riformulare i voti espressi dalla commissione con altri, ritenuti dalla ricorrente più confacenti alla qualità della propria offerta tecnica, invocando l'esercizio da parte del giudice adito di "un indebito sindacato sostitutorio ” (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 25.03.2021 n. 2516; T.a.r. Lazio, Roma, sez. I, 27 gennaio 2023, n. 1515).

9.4. Il ricorso per motivi aggiunti è perciò complessivamente infondato e deve essere rigettato.

10. Venendo al ricorso principale, la prima censura, connessa anche alla mancata iniziale ostensione degli atti, essa è senz’altro infondata, posto che nel verbale n. 10 del 23 luglio 2025 è riportato che “ alla verifica inventariale della documentazione prodotta da ciascuna ditta. Ciascuna Ditta ha presentato tutti i documenti richiesti ”, con indicazione facente fede fino a querela di falso, da cui discende l’infondatezza del primo motivo.

11. È infondato anche il secondo motivo del ricorso principale, poiché ritiene il Collegio sufficiente a considerare che i Piani economico finanziari presentati in gara dagli operatori economici siano stati valutati anche dalla Commissione giudicatrice, oltre che poi riverificati, senza che ciò comporti illegittimità, dal RUP.

In tal senso, il medesimo verbale sopra citato, nel rilevare che tutte le ditte hanno presentato i documenti richiesti, aggiunge che “ La suddetta documentazione viene contestualmente scaricata su supporto informatico al fine di un più approfondito esame di merito ”.

Posta l’onnicomprensività di tali dichiarazioni fidefacenti, non può essere neppure seguita la tesi della ricorrente ove afferma che tale dichiarazione sarebbe solo finalistica e non comproverebbe che tale esame di merito ci sia poi stato (cfr. p. 2 memoria), poiché essa, evidentemente, prova troppo e pretende di dimostrare l’assenza di una valutazione di merito di tutta la documentazione, compresi i PEF, da una dichiarazione da cui invece è dato desumere il contrario, poiché non risultano elementi per ritenere che tale “ approfondito esame di merito ” non vi sia stato; in senso contrario, depone invece la stessa formulazione letterale del verbale, da cui si evince come lo scarico su supporto informatico sia stato contestuale e prodromico all’esame approfondito di merito.

12. È invece fondata la terza censura del ricorso principale, con la quale è dedotto il mancato inserimento, nella legge di gara, dei Criteri Ambientali Minimi (CAM) di riferimento, avuto riguardo ai numerosi servizi e forniture che compongono il servizio di gestione integrata oggetto di gara.

Come dedotto dalla ricorrente rilevano senz’altro le norme CAM: sui servizi di pulizie di cui al DM 29 gennaio 2021; sul lavaggio industriale di cui al DM 9 dicembre 2020; sui rifiuti di cui al DM 13 febbraio 2014, revisionato con il DM 23 giugno 2022 e da ultimo aggiornato con D.M. 07.04.2025; sulla fornitura di arredi di cui al DM 22.06.2022 n. 254; sulla ristorazione di cui al DM 10 marzo 2020; sugli arredi di cui al DM 23 giugno 2022; sulla gestione e manutenzione del verde di cui al DM 10.03.2020; sulla fornitura di prodotti tessili di cui al DM 07.02.2023; nonché sulla fornitura di ausili per l’incontinenza di cui al DM 24 dicembre 2015.

12.1. In primo luogo, rileva il Collegio come la censura non possa essere considerata irricevibile per tardività, come eccepito dalla parte controinteressata, avuto riguardo ai chiarimenti da ultimo resi dal Consiglio di Stato in materia.

In tal senso, si è definitivamente chiarito che sussiste un onere di immediata impugnazione del bando di gara solo allorquando il mancato inserimento dei criteri ambientali minimi (CAM) renda impossibile o estremamente difficoltosa la formulazione e la presentazione dell’offerta, restando sennò possibile per l’operatore economico far valere l’omesso inserimento dei CAM mediante ricorso avverso l’aggiudicazione della gara (Cons. Stato, sez. III, 8 ottobre 2025, n. 7898).

La sentenza ha peraltro evidenziato che non sussistono i presupposti per una rimessione della questione all’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, non ravvisandosi un contrasto tra le sentenze del Consiglio di Stato pronunciatesi sul tema, poiché l’approccio definito “casistico” dalla sentenza n. 6651 del 2025 della V sezione, non può che avere riguardo – in coerenza con la struttura argomentativa che lo sorregge – unicamente alla distinzione fra le fattispecie in cui l’illegittimità del bando per mancato inserimento dei criteri ambientali minimi rende impossibile o estremamente difficoltosa la formulazione e la presentazione dell’offerta (nel qual caso vi è un onere di immediata impugnazione) e la distinta ipotesi in cui tale elemento non sussista, e nella quale pertanto non si versa nell’ipotesi derogatoria ed eccezionale cui la sentenza dell’Adunanza plenaria n. 4 del 2018 riconduce l’onere di immediata impugnazione; non è invece possibile ipotizzare fattispecie intermedie rimesse alla discrezionalità giudiziaria, pena – oltre che il pregiudizio per il valore della certezza del diritto – la vanificazione, in un’ottica creazionista, del significato obiettivo e della funzione della norma primaria della cui applicazione si discute.

È invece confermato e validato l’orientamento espresso da Cons. Stato, sez. III, n. 4385 del 2025: “ La violazione delle norme imperative in materia di obbligatorio inserimento nei bandi di gara dei criteri ambientali minimi può essere infatti fatta valere, dagli operatori economici che abbiano interesse (strumentale) alla riedizione della gara, mediante ricorso avverso l’aggiudicazione della stessa (fatta salva l’ipotesi di illegittimità della legge di gara che impedisca la formulazione dell’offerta, nel qual caso l’impresa è onerata dell’immediata impugnazione del bando). Riprendendo qui l’argomentazione già accennata nel respingere l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata da Romeo Gestioni, è sufficiente in argomento ribadire la pacifica e consolidata giurisprudenza di questo Consiglio di Stato in argomento, alla quale in questa sede si rinvia (oltre alla sentenza della cui esecuzione si tratta, vanno esemplificativamente segnalate le sentenze di questa Sezione n. 8873 del 2022, n. 2799 del 2023 e n. 10473 del 2024; nonché le sentenze della Sezione V n. 972 del 2021 e n. 6934 del 2022). Né possono invocarsi in senso contrario le recenti sentenze della V Sezione n. 3411 e 3542 del 2025, perché, appunto, relative a fattispecie peculiari, dal momento che in esse si dà espressamente atto che i ricorsi introduttivi, ritenuti irricevibili, lamentavano in realtà una lesività consistente nell’impossibilità di formulare un’offerta consapevole. Al contrario, quando l’operatore economico non lamenti una simile lesione, ma deduca l’illegittimità della procedura allo scopo di ottenere la ripetizione della gara, il suo interesse strumentale costituisce il portato della tutela introdotta dalla disposizione primaria (nel caso di specie, l’art. 34 del d. lgs. n. 50 del 2016, vigente ratione temporis in relazione alla fattispecie dedotta). Come ricorda la giurisprudenza sopra richiamata, questo modello di tutela è risultato l’unico compatibile con i parametri costituzionali e comunitari regolanti la tutela dell’ambiente nella prospettiva dello sviluppo sostenibile, coniugando – nella logica del c.d. private enforcement del parametro comunitario - la tutela giurisdizionale dell’interesse pubblico alla sostenibilità ambientale con la tutela dell’interesse imprenditoriale alla ripetizione della gara secondo criteri conformi. La tutela giurisdizionale del ridetto interesse strumentale realizza pertanto un modello processuale necessario perché possa dirsi effettivamente tutelata la protezione dell’interesse ambientale portata dalla disciplina del carattere c.d. mandatory dei criteri ambientali minimi: diversamente, in caso di mancato inserimento degli stessi da parte delle stazioni appaltanti, non vi sarebbe rimedio giurisdizionale ove si negasse tutela all’interesse strumentale ”.

Nel caso di specie, la ricorrente non ha in alcuna misura allegato che il mancato inserimento dei CAM nella legge di gara si ponesse in termini di impossibilità di formulazione dell’offerta consapevole, ma tale vizio semplicemente si atteggia come un vizio della lex specialis , pur idoneo a travolgere l’intera procedura di gara, che deve essere fatto valere con l’impugnazione dell’aggiudicazione conclusiva, poiché solo in tale momento la ricorrente diviene a conoscenza della lesività del ridetto vizio.

Peraltro, come chiarito dalla stessa sentenza n. 7898 del 2025 del Consiglio di Stato, “ nell’applicazione del sopra ricostruito criterio non può che farsi riferimento, evidentemente, alla domanda, id est alla prospettazione della parte ricorrente ”.

Il motivo di ricorso è perciò tempestivo.

12.2. Il motivo è anche fondato nel merito, non cogliendo nel segno la difesa dell’amministrazione resistente per cui “ l’inserimento dei CAM non è obbligatorio quando le prestazioni non rientrano nell'oggetto principale del contratto, come nel caso di specie, in cui la prestazione è quella della gestione di RSA e quindi l'oggetto principale è il servizio sanitario ”, richiamando a sostegno la sentenza Cons. Stato, sez. V, n. 19 agosto 2025, n. 7074.

Nel caso di specie, l’oggetto della concessione è la gestione integrata della Residenza Sanitaria Assistita di Tortolì, nell’ambito della quale il disciplinare espressamente prevede, quali servizi alberghieri da erogare e valutabili nell’ambito dell’offerta tecnica fino a 12 punti, quello di ristorazione, lavanderia, pulizie, pulizia e manutenzione aree verdi, nonché la fornitura di arredi e attrezzature, fino ad un massimo di 10 punti (pp. 27-28 Disciplinare).

Già solo queste indicazioni, che non rappresentano servizi migliorativi, oggetto di separata indicazione (p. 29 Disciplinare), ma essenziali, convergono nel far ritenere che tali servizi rappresentino, quantomeno, una parte del servizio complessivo di gestione integrata della RSA e che, come tali, oggetto di affidamento e che dunque devono essere eseguiti nel rispetto dei criteri ambientali minimi, che la legge di gara doveva perciò espressamente prevedere mediante richiamo ai relativi DM.

12.3. Sul piano giurisprudenziale, ritiene il Collegio che non sia pertinente al caso di specie la sentenza della V Sezione del Consiglio di Stato n. 7074 del 2025, evocata da ES, poiché essa aveva ad oggetto la (sola) gestione di asili nido d’infanzia, e, rispetto alla censura di omessa previsione dei CAM per i servizi di pulizia e sanificazione di edifici e di altri ambienti ad uso civile o sanitario, rileva la sentenza che, comunque, “ anche i servizi accessori alla gestione degli asili nido, che secondo l’appellante avrebbero imposto la previsione dei c.a.m., sono comunque svolti da altre ditte: per un verso, il servizio di refezione scolastica è affidato a una ditta diversa da quella aggiudicataria del servizio di gestione degli asili nido e, per altro verso, i servizi di sanificazione e pulizia sono affidati a una società in house del Comune di Napoli ”.

È evidente quindi la loro estraneità all’oggetto dell’appalto in tale vicenda, posto che i servizi di pulizia non venivano richiamati neppure nella legge di gara, poiché, oltre che meramente accessori, venivano financo svolti da altro soggetto, dunque in nulla sarebbero rilevati i CAM nella gara.

Ben diversa l’odierna fattispecie, in cui, come visto, rilevano numerosi servizi, nell’ambito delle offerte e che devono essere resi dall’affidatario proprio nell’ambito del servizio di gestione integrata della struttura e che avrebbero imposto la previsione dei relativi CAM da osservare da parte degli operatori economici.

La soluzione qui accolta trova invece conferma in altra giurisprudenza del Consiglio di Stato che, in relazione ad una fattispecie in cui “ le prestazioni dell’appalto in questione “concernono la manutenzione degli impianti di climatizzazione, elettrici, idrici e gas medicali, degli impianti e apparecchiature antincendio, degli impianti elevatori e la manutenzione edile ”, ha ritenuto rilevante l’omessa indicazione dei “ Criteri ambientali minimi per l'affidamento del servizio di gestione dei rifiuti urbani ” al fine dell’annullamento della legge di gara in quanto, pur se “ Tale decreto stabilisce, come detto, i “Criteri ambientali minimi per l'affidamento del servizio di gestione dei rifiuti urbani”: dunque, di un servizio distinto, e collocato “a valle”, rispetto a quello costituente oggetto del contratto per cui è causa, il quale contempla la produzione e la detenzione di rifiuti, ma non anche il loro smaltimento ”, nondimeno “ se nel caso di specie oggetto del contratto sono anche le attività dirette a favorire il trattamento dei rifiuti prodotti (prodromiche alla diversa attività concernente la successiva gestione degli stessi), non può negarsi che in tale oggetto rientri una pur minima (ma non marginale, se considerata in relazione al ciclo dei rifiuti) attività di gestione vera e propria ” (Cons. Stato, sez. III, 27 maggio 2024, n. 7074).

13. L’accoglimento del terzo motivo del ricorso principale comporta l’annullamento di tutti gli atti impugnati, sin da quello di indizione della procedura di gara.

Infatti, “ Una volta chiarita l’ammissibilità del gravame rivolto contro un’aggiudicazione viziata dal mancato inserimento dei criteri ambientali minimi nella legge di gara, la conseguenza dell’accoglimento di tale censura è la caducazione dell’intera gara e l’integrale riedizione della stessa, emendata dal vizio in questione ” (Cons. Stato, sez. III, n. 8773 del 2022, ripresa dalla citata Cons. Stato, sez. III, n. 7898 del 2025).

Tale è dunque l’effetto dell’annullamento della presente sentenza.

14. Da tale statuizione non può che discendere l’inammissibilità per difetto di interesse alla decisione del ricorso incidentale, proposto dalla aggiudicataria per ottenere l’esclusione dell’offerta della ricorrente principale, poiché evidentemente, dovendo comunque e necessariamente essere rieditata l’intera procedura di gara sin dalla adozione della lex specialis , non sussiste alcun interesse all’accoglimento di una censura volta ad ottenere l’esclusione di un operatore economico da una gara che non rimane “in vita” sotto nessun profilo.

Né, naturalmente, può dirsi che l’accoglimento del ricorso incidentale escludente determinerebbe l’insussistenza della legittimazione della ricorrente principale alla proposizione della censura caducante l’intera gara.

È infatti ormai chiaro che “ l'accoglimento del gravame incidentale (escludente) proposto nel contenzioso sui contratti pubblici non determina l'improcedibilità del gravame principale, continuando ad esistere in capo al ricorrente principale la titolarità dell'interesse legittimo strumentale alla eventuale rinnovazione della gara, anche nel caso in cui alla stessa abbiano partecipato altre imprese, sia pure estranee al rapporto processuale (con la conseguenza che il rapporto di priorità logica tra ricorso principale e ricorso incidentale deve essere rivisto rispetto a quanto ritenuto in passato dalla prevalente giurisprudenza e che il ricorso principale deve essere esaminato per primo, potendo la sua eventuale infondatezza determinare l'improcedibilità del ricorso incidentale); in altri termini, l'ordo questionum impone di dare priorità al gravame principale e ciò in quanto, mentre l'eventuale fondatezza del ricorso incidentale non potrebbe in ogni caso comportare l’improcedibilità del ricorso principale, l'eventuale infondatezza del ricorso principale consentirebbe di dichiarare l'improcedibilità del ricorso incidentale, con conseguente economia dei mezzi processuali ” (Consiglio di Stato sez. IV, 2 dicembre 2025, n. 9472; 15 settembre 2025, n. 7323; T.a.r. Sardegna, sez. I, 2 luglio 2024, n. 516).

Nel caso che occupa perciò non può residuare alcun interesse alla decisione del ricorso incidentale escludente, posto che l’accoglimento del terzo motivo del ricorso principale comporta l’annullamento dell’intera procedura di gara, da cui perciò neppure può più dirsi che la ricorrente principale dovesse essere esclusa.

15. In conclusione, il ricorso per motivi aggiunti e i primi due motivi del ricorso principale devono essere rigettati siccome infondati, mentre deve essere accolto il terzo motivo del ricorso principale e, per l’effetto, devono essere annullati tutti gli atti impugnati, con conseguente caducazione della gara e integrale riedizione della stessa.

Il ricorso incidentale è invece inammissibile per difetto di interesse.

Ne discende infine, stante la domanda sul punto formulata, per l’ipotesi in cui il contratto sia stato stipulato, la relativa declaratoria di inefficacia.

16. Le spese del giudizio possono essere integralmente compensate tra le parti, stante la complessità delle questioni giuridiche trattate e l’accoglimento della sola domanda subordinata da parte della ricorrente, che configura una sostanziale soccombenza reciproca, non avendo conseguito il bene della vita, ma solo l’interesse strumentale.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sui ricorsi, principale e incidentale, come in epigrafe proposti, così dispone:

rigetta il ricorso per motivi aggiunti e accoglie il ricorso principale, nei sensi e limiti di cui in parte motiva e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati, con gli effetti di cui al par. 13 della parte motiva.

Dichiara inammissibile il ricorso incidentale.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

EL RA, Presidente FF, Estensore

Roberto Montixi, Primo Referendario

Andrea Gana, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

EL RA

IL SEGRETARIO