Pubblicato il 13/03/2026

N. 00516/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01036/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1036 del 2024, proposto da
EN S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Ferla e Andrea Grazzini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di ZZ, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Simone Leo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del provvedimento in data 29.5.2024, con il quale il Comune di ZZ ha rigettato la richiesta di EN S.r.l., trasmessa a mezzo P.E.C. in data 18.3.2024, recante in oggetto: “gestione transitoria ope legis del servizio pubblico di distribuzione del gas naturale dopo la scadenza del Contratto rep. n. 128 del 19.10.2005 – richiesta di rideterminazione del canone previsto nel contratto scaduto, in funzione dell'esigenza di riequilibrio sinallagmatico e sostenibilità economica della gestione, in applicazione (in via diretta o analogica) dell''art. 165, comma 6, d.lgs. n. 50/2016 e/o dell'art. 192, d.lgs. n. 36/2023 e/o dell'art. 143, comma 8, d.lgs. n. 163/2006 e/o dell'art. 19, comma 2 bis, l. n. 109/1994, in combinato disposto con l'art. 3, comma 8, l. n. 415/1998, ovvero in applicazione dei principi generali di correttezza e buona fede oggettiva, ai sensi dell'art. 1, comma 2 bis, l. n. 241/1990 e degli artt. 1175 e 1375 c.c., in coerenza anche con il principio ora codificato dall'art. 9, d.lgs. n. 36/2023, nonché in conformità ai principi dell''ordinamento costituzionale (artt. 3 e 41 Cost.) ed euro-unitario (principio di tutela del legittimo affidamento) – periodo di riferimento dal 2018 al 2025, nonché di ogni atto/provvedimento preordinato, consequenziale o comunque connesso, ivi compresa la “Comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza” in data 17.4.2024, inviata dal Comune a mezzo P.E.C. in pari data (prot. n. 10603 del 17.4.2024).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di ZZ;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2025 il dott. RP US e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. EN S.r.l. è l’attuale gestore del servizio di distribuzione del gas naturale nel Comune di ZZ, avviato in virtù di concessione risalente all’ottobre del 2005 e, dopo la scadenza della concessione al 3 gennaio 2017 (per effetto della proroga annuale deliberata dal Comune), proseguito ai sensi dell’art. 14 co. 7 del d.lgs. n. 164/2000, che, nelle more del nuovo affidamento del servizio, obbliga il gestore uscente a proseguire la gestione limitatamente all’ordinaria amministrazione.

La società ricorrente espone di aver sollecitato il Comune, sin dal 2016, a ridefinire le condizioni economiche da applicarsi nella fase successiva alla scadenza della concessione, incontrandone il rifiuto, e, anzi, vedendosi costretta a fare opposizione, dinanzi al Tribunale di Lucca, al decreto ingiuntivo ottenuto dal Comune stesso per il pagamento del canone concessorio nella misura di 501.000,00 euro annui, prevista dal contratto scaduto.

Accolta l’opposizione con sentenza n. 1374/2019, fra le parti è intervenuto un accordo transattivo che prevedeva la rinegoziazione del canone relativo all’anno 2017 e, per il futuro, il pagamento da parte di EN di un canone annuo provvisorio di 150.000,00 euro.

All’accordo non è seguita la composizione della vertenza, che ha visto il Comune di ZZ nuovamente agire in via monitoria per il pagamento dei canoni relativi agli anni dal 2018 al 2022 nella misura contrattualmente stabilita. L’opposizione al decreto ingiuntivo ottenuto dal Comune nel 2022 è stata tuttavia respinta dal Tribunale di Lucca con la sentenza n. 36/2024, che, nel condannare l’opponente al pagamento del dovuto, ha riconosciuto a EN il diritto a chiedere la rinegoziazione delle condizioni contrattuali a norma dell’art. 165 co. 6 del d.lgs. n. 50/2016.

La sentenza n. 36/2024 è stata appellata dall’odierna ricorrente, la quale, contestualmente, ha presentato al Comune la propria domanda di rideterminazione del canone concessorio, sia per il pregresso che per il futuro, invocando il citato art. 165 co. 6 d.lgs. n. 50/2016 unitamente ai principi generali di correttezza e buona fede oggettiva di cui all’art. 1 l. n. 241/1990 e agli artt. 1175 e 1375 c.c.. La domanda era accompagnata da una proposta di rideterminazione del canone e corredata di un piano economico-finanziario di riequilibrio della gestione con annessa nota illustrativa, il tutto predisposto con l’ausilio di una qualificata società di consulenza, e individuava il canone annuale di equilibrio nell’importo di 202.000,00 euro.

Con nota del 17 aprile 2024, il Comune di ZZ ha comunicato a EN i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza. Alle osservazioni dell’interessata, è infine seguito il provvedimento del 29 maggio 2024, in epigrafe, recante il definitivo rigetto della richiesta di rideterminazione del canone.

1.1. Il diniego di avvio del procedimento di revisione del canone concessorio è impugnato da EN, che ne chiede l’annullamento sulla scorta di due articolati motivi in diritto.

Resiste al gravame l’amministrazione intimata.

1.2. Nella camera di consiglio del 25 luglio 2024, i difensori della ricorrente hanno dichiarato di rinunciare alla domanda cautelare formulata con l’atto introduttivo del giudizio e la causa è stata rinviata per la discussione di merito all’udienza del 19 dicembre 2024, in esito alla quale il collegio ha disposto procedersi a consulenza tecnica d’ufficio volta a stabilire se i criteri utilizzati a supporto della richiesta di rideterminazione del canone fossero idonei a evidenziare la denunciata situazione di squilibrio e di insostenibilità economico-finanziaria del servizio di distribuzione del gas gestito dalla ricorrente.

1.3. Espletata la C.T.U., la causa è stata discussa e trattenuta per la decisione nell’udienza del 4 dicembre 2025, preceduta dallo scambio fra le parti di documenti, memorie difensive e repliche ex art. 73 c.p.a..

2. La ricorrente EN S.r.l. – che, dopo la scadenza dell’originaria concessione, ai sensi dell’art. 14 co. 7 del d.lgs. n. 164/2000 continua a gestire il servizio di distribuzione del gas naturale nel Comune di ZZ – impugna la nota del 29 maggio 2024, con la quale il Comune ha negato la rideterminazione, a far data dal 2018, del canone concessorio previsto dal contratto scaduto.

All’accoglimento dell’istanza, fondata sul presupposto che la gestione sarebbe divenuta economicamente insostenibile, il Comune oppone in particolare che:

- EN non avrebbe prodotto la contabilità analitica e specifica del corrispondente centro di costo, l’unica idonea a restituire il quadro dell’equilibrio economico-finanziario della concessione. Pur non formando oggetto di un obbligo di legge, la tenuta di tale contabilità costituirebbe un onere del concessionario che voglia avvalersi della facoltà di chiedere il riequilibrio del rapporto;

- la contabilità regolatoria prodotta da EN conterrebbe dati estrapolati da documenti in buona parte non disponibili e, in ogni caso, non offrirebbe alcuna indicazione sull’andamento del centro di costo Comune di ZZ, mostrando peraltro un andamento generale positivo della gestione del servizio di distribuzione del gas;

- i dati del conto economico, la cui attendibilità non sarebbe verificabile in assenza della contabilità analitica, si riferirebbero a una frazione temporale del rapporto concessorio, mancando sia i dati precedenti alla proroga del rapporto avvenuta per legge, sia i dati successivi all’anno 2022;

- il criterio della suddivisione dei costi in funzione del numero delle utenze gestite da EN nel Comune di ZZ non offrirebbe una corretta rappresentazione dei costi di gestione effettivamente sostenuti dall’azienda, dal momento che il calcolo proposto dal gestore partirebbe dal costo medio di ciascuna utenza gestita da EN sul territorio nazionale, e non dal costo medio delle utenze ubicate a ZZ. Inoltre, si tratterebbe di un criterio basato su dati incerti e di incerta verificabilità;

- non sarebbe chiaro, infine, in quale misura la diminuzione del c.d. V.R.T. (Vincolo dei Ricavi Tariffari) incida sull’equilibrio economico-finanziario del rapporto concessorio.

2.1. Con il primo motivo di ricorso, EN deduce innanzitutto che l’onere di tenuta di una contabilità analitica e separata per centri di costo sarebbe una pura “invenzione” del Comune di ZZ, che avrebbe già trovato smentita nel giudizio svoltosi dinanzi al Tribunale di Lucca per il pagamento del canone relativo all’anno 2017. Del resto, i ricavi del gestore riferiti alla specifica località sarebbero determinati direttamente dall’Autorità di regolazione del settore, alle cui tariffe dovrebbe farsi perciò riferimento onde ricavare l’ammontare degli investimenti e dei costi operativi, questi ultimi definiti parametricamente dall’Autorità con il metodo del “ price cap ”, e lo stesso varrebbe per gli investimenti centralizzati. La ricorrente avrebbe appunto allegato alla propria istanza le tariffe di riferimento per gli anni dal 2018 al 2023, così dimostrando che il ricavo tariffario sarebbe assorbito quasi per intero dal canone previsto dal contratto di concessione scaduto (residuerebbero solo 12.000,00 euro per la gestione ordinaria del servizio, nonché per il recupero e la remunerazione degli investimenti). Il canone previsto dal contratto scaduto sarebbe tale da assorbire anche, quasi interamente, la parte della tariffa destinata alla copertura dei costi operativi, ovvero quella che l’Autorità riserva ad un gestore efficiente semplicemente per condurre la gestione ordinaria del servizio pubblico. Tale macroscopica sproporzione non solo renderebbe doverosa l’apertura dell’istruttoria per la revisione dell’equilibrio del rapporto, ma dimostrerebbe di per sé l’insostenibilità della gestione del servizio, evidenziata dalle perdite iscritte in contabilità e risultanti dai Conti Annuali Separati, unica fonte idonea per valutare la congruità e la sostenibilità dei costi esposti da una impresa di distribuzione nel piano economico-finanziario di un’offerta in gara, da cui l’infondatezza della pretesa del Comune resistente di disporre della contabilità analitica del solo centro di costo di ZZ: il gestore, infatti, sarebbe tenuto a organizzare la propria contabilità analitica secondo il dettaglio delle voci indicate negli schemi dei Conti Annuali Separati emanati dall’Autorità, e neppure le norme in materia di riequilibrio economico-finanziario delle concessioni condizionerebbero lo svolgimento dell’istruttoria sulla revisione della concessione a modalità vincolate di tenuta della contabilità, tanto più che la maggior parte delle voci di costo sarebbero da imputare a una pluralità di gestioni (come nel caso del costo del personale e di altri costi diretti), ovvero a tutte le gestioni della società (come nel caso dei costi generali e indiretti). Il criterio individuato da EN per estrapolare i costi riferibili alla località ZZ sarebbe del tutto conforme a quello adottato dall’Autorità regolatoria e consentirebbe di comparare su basi omogenee i costi effettivamente sostenuti dal gestore e i costi di riferimento riconosciuti dalla regolazione tariffaria sul presupposto della congruità e dell’efficienza dei costi stessi.

Con il secondo motivo, la ricorrente contesta l’ulteriore pretesa del Comune di disporre dei dati di tutti gli anni di gestione, a partire dal 2006, e non solo dei dati relativi alla gestione successiva alla scadenza della concessione. Il problema dello squilibrio economico-finanziario della gestione riguarderebbe i soli anni a partire dal 2018, durante i quali la gestione è proseguita ex lege e rispetto ai quali occorrerebbe dunque verificarne la persistente sostenibilità, dal momento che il gestore, con la stipula della concessione, non si era certo obbligato ad assicurare a tempo indeterminato le condizioni economiche ivi previste. L’approccio alternativo imposto dal Comune non troverebbe fondamento nell’art. 165 o. 6 del d.lgs. n. 50/2016, nella cui logica sarebbe necessario individuare un fattore di perturbazione dell’equilibrio economico-finanziario, collocarlo temporalmente e quindi, ricorrendone le condizioni, applicare la revisione delle condizioni economiche a partire dal momento in cui tale fattore ha prodotto i suoi effetti.

Il Comune di ZZ eccepisce in via pregiudiziale il difetto di giurisdizione del giudice adito, sostenendo che la domanda di annullamento proposta da EN costituirebbe, in realtà, il veicolo processuale per la tutela del diritto soggettivo alla riduzione del canone concessorio, oltretutto già azionato con esito negativo dinanzi al giudice ordinario.

Nel merito, in estrema sintesi, l’art. 165 co. 6 del d.lgs. n. 50/2016 offrirebbe al concessionario il rimedio del recesso dal contratto, non potendosi configurare un diritto coercibile alla rinegoziazione in assenza di accordo fra le parti. E, nella specie, l’istruttoria sulla rinegoziazione sarebbe preclusa dall’inadeguatezza della documentazione contabile trasmessa dal gestore, il quale dovrebbe rivolgersi all’Autorità di regolazione, e non al Comune, per chiedere che il costo del canone di concessione dovuto in base alla legge, dopo la scadenza della concessione, sia fatto gravare sulla tariffa a carico dell’utente finale del servizio: questo, a meno di non ritenere che il canone abbia conservato la sua natura contrattuale e continui pertanto a fare carico al gestore quale componente del rischio d’impresa, fermo restando che in nessuno dei due casi EN avrebbe diritto alla riduzione auspicata.

2.1.1. La controversia appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo.

La ricorrente EN S.r.l. svolge il servizio pubblico di distribuzione del gas naturale nel territorio del Comune di ZZ sin dal 3 gennaio 2006, in virtù di una concessione decennale venuta a scadenza e prorogata di un ulteriore anno, come da previsione contrattuale. Dal 2017, il rapporto è continuato ai sensi dell’art. 14 co. 7 del d.lgs. n. 164/2000, che obbliga il gestore uscente a proseguire nella gestione del servizio, limitatamente all’ordinaria amministrazione, fino alla data di decorrenza dell’affidamento a nuovo gestore, nonché a corrispondere il canone di concessione previsto dall’originario contratto: in questo senso, l’art. 14 co. 7 cit. ha formato oggetto di interpretazione autentica ad opera dell’art. 1 co. 453 della legge n. 232/2016.

A fronte della proroga ex lege della concessione, destinata a operare a tempo indeterminato, il concessionario dispone comunque di una serie di strumenti idonei a prevenire eventuali situazioni di sopravvenuto squilibrio delle prestazioni contrattuali, o a porvi rimedio, a partire dall’attivazione dei poteri sostitutivi di cui le Regioni sono munite ai fini dell’avvio delle procedure di affidamento del servizio (ultimo periodo del medesimo art. 14 co. 7), alle azioni generali contro il silenzio e l’inerzia dell’amministrazione, disciplinate dal codice di rito amministrativo. E, fra i rimedi praticabili, vi è anche la facoltà del concessionario di chiedere la revisione degli obblighi contrattuali in presenza di fatti a lui non riconducibili e tali da incidere sull’equilibrio del piano economico-finanziario della concessione: come autorevolmente evidenziato dalla Corte costituzionale (sentenza 7 dicembre 2021, n. 239, che ha dichiarato inammissibile la q.l.c. dell’art. 1 co. 453 l. n. 232/2016, cit., per inidonea ricostruzione del quadro normativo da parte del giudice remittente), i fondamenti di diritto positivo della revisione vanno rinvenuti nella disciplina dei contratti pubblici, che da sempre presiede alla salvaguardia delle condizioni di equilibrio economico-finanziario del rapporto regolato dalla concessione, e segnatamente nell’art. 165 co. 6 del d.lgs. n. 50/2016, vigente all’epoca della pronuncia della Corte e oggi sostituito dall’omologo art. 192 del d.lgs. n. 36/2023 (in precedenza, la revisione del contratto di concessione era stata già ammessa dall’art. 143 co. 8 del d.lgs. n. 163/2006 e dall’art. 19 co. 2- bis della legge n. 109/1994).

Tali considerazioni sono state fatte proprie dalla Corte di cassazione, la quale ha a sua volta riconosciuto nella revisione lo strumento offerto al concessionario del servizio di distribuzione del gas naturale per far valere lo squilibrio contrattuale, ancorché sopravvenuto nel corso della proroga per legge del rapporto (cfr. Cass. civ., sez. I, 24 gennaio 2024, n. 2352, la quale, per inciso, sembra ammettere anche la praticabilità del recesso dal contratto nel caso di mancato accordo delle parti sul riequilibrio del piano economico-finanziario della concessione, recesso invece espressamente escluso da Corte cost. n. 239/2021 in costanza di proroga ai sensi dell’art. 14 co. 7 d.lgs. n. 164/2000. La medesima sentenza, come la coeva Cass. civ., sez. I, 24 gennaio 2024, n. 2345, e la precedente Cass. civ., sez. III, 24 maggio 2023, n. 14351, ha altresì fugato ogni residuo dubbio circa la compatibilità dell’art. 1 co. 453 l. n. 212/2016 con la Costituzione, relativamente ai profili non direttamente esaminati dalla Consulta, e con il diritto eurounitario).

L’istanza indirizzata dalla ricorrente EN al Comune di ZZ si iscrive, dunque, nel solco tracciato dalla giurisprudenza citata, nella misura in cui, essendo dichiaratamente finalizzata al riequilibrio sinallagmatico del rapporto e alla sostenibilità economico-finanziaria della gestione, essa non si esaurisce nella semplice rideterminazione del canone concessorio, ma integra una vera e propria richiesta di revisione, rispetto alla quale la rideterminazione del canone rappresenta il mezzo e non il fine. In questa ottica, la situazione soggettiva della ricorrente assume senz’altro la consistenza dell’interesse legittimo contrapposto all’esercizio del potere autoritativo del Comune avente a oggetto la scelta, tecnico-discrezionale, di addivenire o meno alla revisione, modificando l’assetto del rapporto concessorio; né in contrario rileva la previsione di cui all’art. 133 co. 1 lett. c) c.p.a., che, nel devolvere alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di concessioni di pubblici servizi, fa salve quelle aventi a oggetto indennità, canoni e altri corrispettivi, poiché l’eccezione individuata dalla norma implica che le controversie “escluse” restino soggette al regime generale di riparto della giurisdizione e ricadano, perciò, nella generale giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo ogniqualvolta vi si faccia questione dell’esercizio del potere, come nella specie (solo in presenza di un esplicito o implicito riconoscimento del diritto alla revisione, la controversia appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario: fra le molte, cfr. Cass. civ., SS.UU. 29 maggio 2014, n. 12063; id., 12 ottobre 2011, n. 20939).

D’altro canto, a differenza che per gli appalti, nel caso delle concessioni amministrative la stipula del contratto non segna necessariamente il confine della giurisdizione esclusiva del G.A., e questo proprio perché anche nella fase esecutiva del rapporto l’amministrazione concedente continua a svolgere un’attività di regolazione che consiste anche nello stabilire se, in presenza di sopravvenienze non previste, il rapporto stesso possa e debba proseguire, e a quali condizioni, e che dà luogo in capo al concessionario a una commistione indissolubile tra posizioni giuridiche di diritto soggettivo e di interesse legittimo (cfr. Cons. Stato, sez. V, 21 aprile 2023, n. 4086).

2.1.2. Venendo al merito della controversia, si è ricordato inizialmente che materia di contestazione fra le parti è l’idoneità della documentazione, trasmessa da EN al Comune di ZZ, a supportare la domanda di riequilibrio della concessione.

Sul punto, il collegio ha disposto procedersi a consulenza tecnica d’ufficio volta a chiarire se effettivamente i criteri utilizzati dalla società ricorrente e la relativa documentazione di corredo consentano di evidenziare, e con quale margine di attendibilità, l’esistenza di una situazione di squilibrio e di insostenibilità economico-finanziaria del servizio. E la C.T.U. incaricata ha sostanzialmente confermato la valutazione del Comune, sottolineando come la documentazione prodotta da EN rappresenti una serie di dati consolidati o aggregati per attività e comparti, ma non distingua i risultati economici e patrimoniali delle diverse concessioni territoriali e non permetta di ricostruire la marginalità o l’equilibrio economico delle singole gestioni, poiché mancano i bilanci analitici, i mastri contabili, i prospetti di cash-flow e i report gestionali aggiornati di ciascuna concessione/centro di costo.

Aggiunge la consulente d’ufficio che i dati forniti da EN mancano dei criteri di allocazione dei costi generali e di ripartizione dei costi comuni, nonché dei necessari riscontri probatori (fatture, contratti, determine), e, nel complesso, non sono verificabili, e, soprattutto, utilizzabili a comprova della situazione di preteso squilibrio economico-finanziario denunciata dalla ricorrente. Anzi, l’esame dei ricavi e dei risultati operativi nel periodo 2018 – 2022 non evidenzia alcuno squilibrio significativo, registrandosi oscillazioni compatibili con l’ordinario rischio di impresa: in particolare, il margine operativo lordo e netto si mantiene positivo in quattro esercizi su cinque, mentre l’abbattimento del canone concessorio, nella misura indicata dalla ricorrente, comporta una variazione minima e non significativa ai fini della sostenibilità del servizio; e, in ogni caso, la perdita di esercizio registrata nel solo anno 2019 non è imputabile al pagamento del canone annuo in favore del Comune di ZZ.

Le conclusioni del C.T.U. sono condivise dal consulente di parte del Comune resistente. Il consulente di parte ricorrente ha formulato invece una serie di osservazioni che possono essere così compendiate:

- la C.T.U. avrebbe travisato il quesito posto dal giudice, che aveva lo scopo di saggiare l’attendibilità dei criteri proposti da EN nel suo piano economico-finanziario di riequilibrio della concessione, alla stregua della regolazione di settore;

- per rispondere al quesito, la C.T.U. avrebbe dovuto verificare l’idoneità del procedimento logico-deduttivo adoperato da EN per ricavare, dai dati contabili, le implicazioni sulla sostenibilità della gestione in corso a ZZ, pur non identificabile come autonomo centro di costo;

- l’oggetto della verifica demandata alla C.T.U. sarebbe dunque costituito dalla validità della metodologia applicata da EN e dalla sua coerenza con il quadro regolatorio A.R.E.R.A.;

- per le voci relative a ricavi ed investimenti, sarebbero disponibili i dati relativi alla specifica località, mentre i costi operativi sarebbero ricavabili da quelli riportati nei bilanci c.d. unbundling , imputando alla gestione di ZZ i costi sostenuti per ciascuna utenza presente in quel Comune;

- nell’eseguire l’analisi economica del periodo 2018 – 2022 la C.T.U. avrebbe preso in considerazione i ricavi complessivi della società ricorrente e i connessi risultati operativi, anziché i ricavi riferibili alla specifica gestione, di modo che il calcolo dell’incidenza del canone corrisposto al Comune di ZZ risentirebbe di una tale, scorretta, impostazione.

Alle osservazioni, la consulente d’ufficio replica di aver inteso il quesito in senso tecnico-contabile e di aver condotto la propria analisi alla luce della regolazione A.R.E.R.A. e dei principi di contabilità regolatoria, sulla base della documentazione prodotta in giudizio e verificando l’attendibilità dei criteri invocati da EN. Nel dettaglio, espone di avere accertato l’assenza di bilanci analitici riferibili al centro di costo ZZ e valutato in via complementare la sostenibilità economico-finanziaria della gestione utilizzando i benchmark di A.R.E.R.A. e i parametri di settore. Le osservazioni di EN, a ben vedere, rifletterebbero una differente lettura interpretativa dell’oggetto della verifica, al quale la C.T.U. ribadisce di essersi attenuta.

2.1.3. L’impostazione seguita dalla C.T.U. è da ritenersi corretta e coerente con il contenuto dell’incarico conferito dal giudice, il cui scopo era di verificare se, pur in assenza di una documentazione contabile direttamente rappresentativa dell’andamento del centro di costo ZZ, i criteri adoperati dalla ricorrente fossero comunque idonei a evidenziare con sufficiente attendibilità l’esistenza di una situazione di squilibrio della gestione del servizio.

Si è già osservato che l’art. 14 co. 7 del d.lgs. n. 164/2000, nella parte in cui obbliga il gestore del servizio di distribuzione del gas naturale a proseguire la gestione fino al nuovo affidamento, dev’essere interpretato nel senso che il gestore uscente resta obbligato “ al pagamento del canone di concessione previsto dal contratto ”, come chiarito dall’art. 1 co. 453 l. n. 232/2016.

Il riferimento al canone stabilito contrattualmente comporta che, nelle intenzioni del legislatore, anche durante la proroga ex lege del rapporto la gestione del servizio deve continuare a essere disciplinata come in precedenza e, quindi, secondo le previsioni della concessione scaduta e rispettandone l’equilibrio giuridico economico. Ne è riprova l’art. 46- bis co. 4 del d.l. n. 159/2007, come convertito, che, nell’ammettere la facoltà dei Comuni di aumentare il canone nelle more dell’indizione delle nuove gare per l’affidamento del servizio, sottintende la permanenza dell’obbligo di corrispondere lo stesso canone anche nel periodo di prosecuzione del rapporto ex lege (cfr. Corte cost. n. 239/2021, cit., che richiama la comunicazione dell’allora A.E.E.G.S.I. del 19 maggio 2016).

L’equilibrio economico-finanziario da preservare è, dunque, quello garantito dalla concessione originaria e dal relativo P.E.F., posto a fondamento dell’offerta a suo tempo presentata dal gestore nella gara per l’affidamento del servizio. È noto che, caratterizzandosi la concessione per il trasferimento del rischio operativo sul concessionario, il P.E.F. costituisce lo strumento mediante il quale la distribuzione del rischio viene concretamente attuata e che, nel giustificare la sostenibilità dell’offerta, consente all’amministrazione concedente di valutare l’adeguatezza dell’offerta e l’effettiva realizzabilità dell’oggetto della concessione (fra le molte, cfr. Cons. Stato, sez. III, 9 dicembre 2020, n. 7811, e i precedenti ivi citati).

Tanto premesso, è in atti il P.E.F. presentato in gara dalla (dante causa della) odierna ricorrente, che evidenziava fra i costi di gestione, oltre al canone di concessione rivalutato anno per anno, una serie di voci riferite agli oneri da sostenersi per lo svolgimento del servizio affidato dal Comune di ZZ su standard ottimali di qualità e sicurezza, in primo luogo il costo del personale tecnico, amministrativo e operativo che sarebbe stato dedicato al servizio, ma anche il costo dei canoni per licenze, concessioni e attraversamenti, nonché delle necessarie dotazioni di materiali e mezzi d’opera, e quello per gli allacciamenti, stabilito sulla base delle previste acquisizioni di nuovi utenti e delle attività di modifica o rimozione di impianti per i clienti in essere e per clienti potenziali. Quanto ai ricavi, erano rappresentati da tre voci, vale a dire il valore riferibile al vincolo sui ricavi della distribuzione stabilito dall’Autorità di regolazione, i corrispettivi relativi all’avvio del servizio gas (dovuti nel caso di attivazione presso unità immobiliari già dotate del necessario impianto esterno) e i contributi per allacciamenti (dovuti nel caso di attivazione del servizio presso immobili mancanti dell’impianto esterno o dotati di impianto insufficiente), corrispettivi e contributi calibrati sulla realtà effettiva dello specifico servizio e sulla stima della prevista acquisizione di nuovi utenti per effetto anche del piano di investimenti proposto dal gestore.

Di contro, il P.E.F. di riequilibrio della gestione formulato dalla stessa ricorrente in corrispondenza della voce “altri ricavi” e di tutte le voci di costo riporta grandezze ricavate mediante calcolo parametrico dai bilanci unbundling di EN e commisurate al numero dei “punti di riconsegna” (PdR) presenti nel Comune di ZZ. È pacifico, infatti, che la ricorrente non dispone di documentazione contabile di alcun genere che sia direttamente rappresentativa dell’andamento della gestione del servizio di distribuzione del gas nel Comune di ZZ, ma unicamente di una contabilità aggregata a livello aziendale, ancorché ripartita in conti annuali separati (CAS) per ciascuna delle attività esercitate, in assolvimento degli obblighi di contabilità separata sanciti dall’Autorità di regolazione del settore. Il P.E.F. di riequilibrio si fonda pertanto su una metodologia deduttiva, che, partendo dal numero totale dei PdR gestiti da EN e dai costi operativi riportati nei bilanci unbundling , risale al costo operativo del singolo PdR e, da questo, ai costi operativi dei PdR presenti nella sola località ZZ (in definitiva, si tratta di un calcolo proporzionale, che EN applica anche a una quota dei ricavi).

La ricorrente sostiene che l’attendibilità del criterio di individuazione dei costi operativi attribuibili alla gestione di ZZ discenderebbe dal fatto che si tratta del medesimo criterio applicato da A.R.E.R.A. ai fini del riconoscimento tariffario dei costi operativi per singolo PdR gestito dall’operatore. L’importo del canone previsto dal contratto scaduto eroderebbe per intero la parte dei ricavi destinata a coprire i costi operativi, oltre ad assorbire completamente tutte le altre componenti tariffarie riferibili alla località.

La tesi non può essere condivisa nella sua assolutezza, ove si consideri che il criterio dei costi operativi-standard, che costituiscono una delle componenti della tariffa alla stregua della Regolazione tariffaria dei servizi di distribuzione e misura del gas per il periodo 2014-2019 (e per il successivo periodo 2020 – 2025), è basato su un’analisi dei costi che un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata dei mezzi necessari, avrebbe dovuto sopportare. La sua ratio , nel meccanismo tariffario del c.d. price cap , è quella di incentivare l’efficientamento del servizio, e non anche di rappresentare fedelmente l’effettivo andamento di una specifica gestione, proprio perché i costi-standard, parametrati ai costi ritenuti efficienti, per definizione non coincidono con quelli reali, e, ove superiori a questi ultimi, ben possono generare un extraprofitto a favore del gestore (fra le moltissime cfr. Cons. Stato, sez. VI, 11 gennaio 2021, n. 341).

Il Comune di ZZ, nel provvedimento impugnato, rifiuta tale metodologia di calcolo, assumendone la sostanziale inverificabilità e l’incompletezza dei dati, riguardanti solo una parte del rapporto. E la consulenza tecnica d’ufficio, dal canto suo, ha confermato che la mancanza di un bilancio analitico o comunque di documenti contabili riferiti allo specifico centro di costo non consente di constatare su basi oggettive l’esistenza del denunciato squilibrio di gestione, non permettendo una tracciabilità diretta delle poste economiche e patrimoniali e il relativo riscontro: nel rispondere alle osservazioni del consulente di parte ricorrente, la C.T.U. sottolinea l’assenza, in concreto, di idonei riscontri documentali delle asserzioni poste a fondamento del calcolo e dell’imputazione di costi e ricavi alla singola gestione del servizio, risultando per tale aspetto esclusa la pretestuosità e contrarietà a buona fede della scelta, operata dall’amministrazione resistente, di non dare corso alla revisione del contratto; né tale scelta può essere censurata sul solo presupposto della possibilità di accedere alla metodologia di calcolo logico-deduttiva prospettata dalla società ricorrente, cui il Comune di ZZ ha attribuito una minore attendibilità alla stregua di un giudizio tecnico che non può dirsi viziato sotto il profilo della ragionevolezza, razionalità e rispondenza alle regole della scienza economica (la ricorrente rivendica l’attendibilità del criterio da essa seguito, ma non deduce l’inattendibilità di quello induttivo invocato dal Comune).

Ancora, le stesse disposizioni tariffarie dell’Autorità di regolazione di norma escludono dal riconoscimento tariffario gli oneri connessi al pagamento di canoni di concessione (art. 59 R.T.D.G. 2014 – 2019 e 2020 – 2025), il che dimostra che tariffa regolatoria e canone concessorio possono convivere senza squilibri, e, al contempo, che l’insostenibilità della gestione va tuttavia indagata in tutti i possibili aspetti e in concreto. E se è vero che EN non aveva e non ha un obbligo normativo di tenere una contabilità separata per centri di costo, questo non la libera dall’onere di provare la fondatezza della pretesa azionata in giudizio, e, nello specifico, l’esistenza dello squilibrio sinallagmatico sopravvenuto.

2.1.4. In altri termini, ribadito che l’equilibrio economico-finanziario da rispettare è quello stabilito dalla concessione originaria, il criterio logico-deduttivo proposto dalla ricorrente per ovviare all’assenza di una contabilità distinta per centri di costo non è quello più aderente alla concreta realtà della singola gestione, di modo che legittimamente il Comune se ne è discostato, preferendo – a tutela dell’interesse generale – attenersi al più prudente criterio basato sulla disponibilità di una contabilità o altra documentazione equipollente direttamente riferibile al centro di costo in questione, in coerenza appunto con il criterio seguito all’atto della stipula della concessione. E il giudice non può mai sovrapporre alla valutazione dell’amministrazione competente, la quale si mantenga all’interno dei margini di opinabilità connaturati alla regola tecnica, una propria diversa valutazione, altrettanto opinabile, essendo chiamato solo a stabilire se la decisione rientri o meno nell’alveo delle opzioni maggiormente plausibili e convincenti, alla luce delle nozioni tecnico-scientifiche applicabili, nonché di tutti gli altri elementi del caso concreto (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 21 marzo 2023, n. 2836; id., sez. IV, 8 maggio 2023, n. 4598; id., sez. IV, 18 aprile 2023, n. 3892; id., sez. VI, 5 dicembre 2022, n. 10624; id., sez. VI, 27 maggio 2021, n. 4096).

A tali conclusioni non ostano i rilievi svolti dalla ricorrente in ordine alle “gravi anomalie” che si sarebbero riscontrate nello svolgimento della consulenza tecnica d’ufficio, giacché:

- il mancato rispetto del termine assegnato dal giudice per il deposito della consulenza può rilevare in sede di liquidazione del compenso, ma di per sé non inficia l’attendibilità della consulenza medesima;

- lo svolgimento della consulenza tecnica d’ufficio nel processo amministrativo è disciplinato dall’art. 67 c.p.a., che, al pari dell’art. 195 c.p.c., non richiede alcuna verbalizzazione delle operazioni compiute senza l’intervento del giudice. Per il resto, il contraddittorio fra la C.T.U. e le parti si è concretizzato nella rituale trasmissione dello schema della consulenza d’ufficio ai consulenti di parte, i quali hanno trasmesso le proprie osservazioni alla C.T.U., che a sua volta ne ha tenuto conto nella stesura della relazione finale; mentre correttamente la C.T.U. non si è avvalsa dei documenti irritualmente acquisiti senza autorizzazione del giudice, l’indagine dovendo rimanere circoscritta ai soli documenti che avevano formato oggetto del procedimento amministrativo e che l’amministrazione procedente aveva ritenuto inidonei a giustificare l’avvio della revisione delle condizioni contrattuali;

- non spetta al C.T.U. effettuare valutazioni giuridiche, le quali competono unicamente al giudice. Le citazioni giurisprudenziali contenute nella relazione finale debbono dunque considerarsi tamquam non essent ai fini della decisione, con la conseguenza che neppure importa verificarne l’esattezza.

Quanto al giudizio in ordine alla sostenibilità della gestione di EN nel periodo 2018 – 2022, cui la C.T.U. perviene alla luce dei risultati operativi complessivi riferibili all’intera attività di distribuzione del gas naturale, non costituiscono una deviazione dal tema di indagine, ma un argomento ausiliario che la consulente ha ritenuto di utilizzare a comprova della non evidenza di una situazione di squilibrio. Per le ragioni esposte, si tratta peraltro di un argomento che non rileva ai fini della decisione, la quale riposa sulla natura dei criteri contabili proposti dalla società ricorrente e sulla qualità delle valutazioni rimesse al Comune a fronte della domanda di revisione contrattuale, tutti temi che il contraddittorio, sviluppatosi a seguito dell’espletamento della consulenza tecnica d’ufficio, ha permesso di chiarire in via definitiva, senza che occorrano ulteriori approfondimenti o addirittura la rinnovazione del mezzo istruttorio.

3. In forza delle considerazioni che precedono, il ricorso va respinto anche alla luce del fatto che il concessionario non è titolare di un diritto assoluto al riequilibrio contrattuale, che richiede sempre e comunque il consenso del concedente (mancando il quale il rimedio a disposizione del concessionario è il recesso dal contratto: così da ultimo, condivisibilmente, Cons. Stato, sez. III, 28 gennaio 2025, n. 655, in fattispecie sottoposta all’art. 165 del d.lgs. n. 50/2016, ma la conclusione vale anche per la revisione e il recesso di cui agli artt. 192 del d.lgs. n. 36/2023 e 143 co. 8 d.lgs. n. 163/2006. Per le concessioni prorogate a norma dell’art. 14 co. 7 d.lgs. n. 164/2000, sulla praticabilità del recesso si rinvia nondimeno alle posizioni, apparentemente divergenti, espresse dalla Corte costituzionale e dalla Corte di cassazione, rammentando che quest’ultima individua fra i rimedi a disposizione del concessionario quello del risarcimento dei danni: supra , par. 2.1.1.).

Il rigetto del ricorso non è di pregiudizio alla eventuale riproposizione dell’istanza di revisione, purché adeguatamente documentata e supportata.

3.1. Le spese di lite seguono la soccombenza della ricorrente e sono liquidate come in dispositivo. Esse includono altresì le spese di C.T.U., che si liquidano in favore della prof. AR CE SO nell’importo complessivo di euro 7.000,00 per onorari stabiliti ai sensi dell’art. 2 del d.m. 30 maggio 2002, al netto della riduzione di un terzo prevista dall’art. 52 co. 2 del d.P.R. per il ritardo nel deposito della relazione finale (mentre non sussistono le condizioni di eccezionale importanza, complessità e difficoltà per l’aumento sino al doppio del compenso, come chiesto dalla C.T.U.).

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso e condanna la società ricorrente alla rifusione delle spese processuali sostenute dal Comune di ZZ, che liquida in euro 5.000,00, oltre agli accessori di legge se dovuti, nonché al pagamento delle spese di C.T.U., che liquida in favore della prof. AR CE SO nell’importo di euro 7.000,00 per onorari, oltre agli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

VI La DI, Presidente

RP US, Consigliere, Estensore

VI De Felice, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RP US	VI La DI

IL SEGRETARIO