Pubblicato il 16/03/2026

N. 01792/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01555/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Nona)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1555 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da Aspat - Associazione Sanità Privata Accreditata Territoriale, Associazione Fed.I.Salute – Federazione Imprese per la Salute, Brain S.R.L, Centro Campano S.r.l., C.M.R. Sas di TT Giuseppe, Coleman Spa, Diarad S.r.l., Dinastar S.r.l., Gerovit S.r.l., Centro Ginolfi Mondragone Dr.A.Ginolfi & C. S.r.l., Centro Fisiosportmedical S.r.l., Centro Flegreo S.r.l., Centro Futura S.r.l., La Rinascita S.r.l. Presidio di Riabilitazione e Fkt, Centro Manzoni S.r.l., Centro Med Center Sas di MA ON & C, Medical Center S.r.l., Studio Clinico e Radiologico Minelli S.r.l., Centro Medico Riabilitativo Pompei S.r.l., Centro di Riabilitazione Cinzia Santulli S.r.l., Centro Studi della Scoliosi S.r.l., Centro Medico Specialistico Sorrentino C.M.S, Centro Therapic Center S.r.l., Studio di Radiologia Medica Vallone Sas, Kirocenter S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'avvocato Patrizia Kivel Mazuy, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;

contro

Regione Campania, in persona del Presidente della giunta regionale in carica, rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Luigia Schiano Di Colella Lavina, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia e domicilio eletto in NA, via Santa Lucia n. 81;
Asl 106 - NA 1, in persona del Direttore generale pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Domenica Coppola, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;
Asl 107 - NA 2, in persona del Direttore generale, rappresentata e difesa dall'avvocato GL Ara, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;
Asl 108 - NA 3, in persona del Direttore Generale pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Rajola Pescarini, Amneris Irace, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;
Asl 103 - Benevento 1, in persona del Direttore Generale pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Angela Conchiglia, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;
Asl 104 - Caserta 1, in persona del legale Direttore Generale pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Antonia Sarro, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;
Asl 111 - Salerno 1, in persona del Direttore Generale pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Lucia Fiorillo, Claudia Vuolo, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia; Asl 101 - Avellino 1, in persona del Direttore Generale pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Marcello Abbondandolo, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

I. Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della deliberazione Giunta Regione Campania n. 800 del 29 dicembre 2023 pubblicata sul BURC n. 1 del 2 gennaio 2024 e relativi allegati ad oggetto “Assegnazione dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa alle strutture sanitarie private accreditate per l''assistenza specialistica anno 2023 e in via provvisoria per l’esercizio 2024” con particolare riguardo all''allegato A- Relazione Tecnica per la parte relativa alle prestazioni di medicina fisica e riabilitativa – FKT;

II. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da ASPAT - ASSOCIAZIONE SANITÀ PRIVATA ACCREDITATA TERRITORIALE il 20 novembre 2024:

per l’annullamento in parte qua

- della deliberazione di Giunta Regione Campania n. 420 del 6 agosto 2024 pubblicata sul BURC n. 56 del 12/8/2024 e relativi allegati con cui e stato aggiornato il fabbisogno delle prestazioni di assistenza FKT per gli anni 2024 e 2025 individuando gli obiettivi di produzione di prestazioni a carico delle aziende Sanitarie Pubbliche in prosieguo alla DGRC 210/2022;

- della nota protocollo PG/2024/474725 del 9 ottobre 2024 con cui la Direzione Generale per la tutela della salute e il coordinamento del Sistema Sanitario Regionale, ha riscontrato l’istanza del 24 settembre 2024 dell’ASPAT per l’esercizio del potere di autotutela in relazione alla delibera 420/2024 con riguardo al fabbisogno della branca FKT;

III. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da ASPAT - ASSOCIAZIONE SANITÀ PRIVATA ACCREDITATA TERRITORIALE il 9 aprile 2025:

per l’annullamento in parte qua

- della deliberazione di Giunta Regione Campania n. 757 del 27 dicembre 2024 pubblicata sul BURC n. 3 del 13 gennaio 2025 e relativi allegati con cui sono stati assegnati alle AASSLL i volumi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa delle strutture private accreditate per l’assistenza specialistica ambulatoriale – branca FKT. In via definitiva per l’anno 2024 e provvisoria per l’anno 2025;

- di ogni altro atto preordinato connesso e conseguente e comunque lesivo dell’interesse di parte ricorrente;

IV. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da ASPAT - ASSOCIAZIONE SANITÀ PRIVATA ACCREDITATA TERRITORIALE il 28 aprile 2025:

avverso e per l’annullamento in parte qua previa sospensiva e previa adozione di idonea misura monocratica stante l’avvenuta data di fissazione della stipula dei contratti entro il giorno 30/04/2025 e ad oggi non ancora sottoscritti:

- della delibera di Giunta regionale della Campania n. 175 del 2 aprile 2025, pubblicata sul B.U.R.C. n. 21 del 7 aprile 2025 e relativi allegati, avente ad oggetto: “Attuazione delle delibere della Giunta Regionale n. 757 del 27 dicembre 2024 e n. 80 del 24 febbraio 2025: approvazione degli schemi dei

contratti con le strutture private accreditate per l’assistenza specialistica ambulatoriale e integrazioni al relativo nomenclatore e catalogo regionale - Determinazioni”, nonché per gli atti impugnati con il ricorso introduttivo e con primi e secondi motivi aggiunti;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania, dell’Asl 106 - NA 1, dell’Asl 107 - NA 2, dell’Asl 108 - NA 3, dell’Asl 103 - Benevento 1, dell’Asl 104 - Caserta 1, dell’Asl 111 - Salerno 1 e dell’Asl 101 - Avellino 1;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore la dott.ssa SA AL nell'udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2025 e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con il ricorso introduttivo le Associazioni Aspat (Associazione Sanità Privata Accreditata Territoriale) e Fed.I.Salute – Federazione Imprese per la Salute unitamente ai Centri ricorrenti, come in epigrafe indicati, articolando plurime censure di violazione di legge ed eccesso di potere, agiscono per l’annullamento della deliberazione della Giunta regionale della Campania n. 800 del 29 dicembre 2023 (in Burc n. 1 del 2 Gennaio 2024) e relativi allegati ad oggetto “ assegnazione dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa alle strutture sanitarie private accreditate per l’assistenza specialistica anno 2023 e in via provvisoria per l’esercizio 2024” con particolare riguardo all’allegato a- relazione tecnica per la parte relativa alle prestazioni di medicina fisica e riabilitativa – FKT”.

2. Si sono costituite in resistenza le Amministrazioni asline intimate e la Regione Campania eccependo l’inammissibilità del gravame per effetto della sottoscrizione della clausola di salvaguardia relativamente ai contratti stipulati da alcuni centri ricorrenti.

3. Con ordinanza collegiale n. 5192 del 3 ottobre 2024 su istanza di parte ricorrente è stata dichiarata l’improcedibilità della domanda di accesso documentale ex art. 116 comma 2 c.p.a. contenuta nel primigenio ricorso.

4. Nel prosieguo del giudizio l’impugnazione è stata estesa alla deliberazione Giunta Regione Campania n. 420 del 6 agosto 2024 (in BURC n. 56 del 12 agosto 2024) di aggiornamento del fabbisogno della prestazioni di assistenza FKT per gli anni 2024 e 2025, in uno alla nota protocollo PG/2024/474725 del 9 ottobre 2024 con cui la Direzione Generale per la tutela della salute e il coordinamento del Sistema Sanitario Regionale ha esitato negativamente l’istanza di ASPAT finalizzata all’esercizio del potere di autotutela rispetto alla delibera dell’ultimo citata, (primi motivi aggiunti).

5. Indi, con i secondi motivi aggiunti parte ricorrente ha impugnato la deliberazione giuntale n. 757 del 27 dicembre 2024 (in BURC n. 3 del 13 gennaio 2025) e relativi allegati con cui sono stati assegnati alle AASSLL i volumi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa delle strutture private accreditare per l’assistenza specialistica ambulatoriale - branca FKT, in via definitiva per l’anno 2024 e provvisoria per l’anno 2025.

6. Parte ricorrente ha quindi impugnato con ulteriori motivi aggiunti la d.G.R.C. n. 175 del 2 aprile 2025, pubblicata sul B.U.R.C. n. 21 del 7 aprile 2025 e relativi allegati, avente ad oggetto: “ Attuazione delle delibere della Giunta Regionale n. 757 del 27 dicembre 2024 e n. 80 del 24 febbraio 2025: approvazione degli schemi dei contratti con le strutture private accreditate per l’assistenza specialistica ambulatoriale e integrazioni al relativo nomenclatore e catalogo regionale - Determinazioni ”.

7. Con ordinanza cautelare n. 1088 del 22 maggio 2025, non gravata in appello, è stata respinta la domanda cautelare formulata in relazione all’impugnazione delle delibere n. 757/2024 e 157/2025.

8. Con memoria del 31 ottobre 2025 la parte ricorrente ha sostenuto che la clausola di salvaguardia non opera nei confronti dei Centri i cui contratti non sono stati depositati dalle Amministrazioni resistenti, e, in ogni caso, che l’inammissibilità non può essere estesa alle associazioni di categoria ASPAT e FED.I.SALUTE ricorrenti nell’impugnativa collettiva all’esame.

9. Nel merito la difesa di parte ricorrente ha sostanzialmente chiesto di rimeditare l’orientamento espresso dal Tribunale in merito alle clausole di salvaguardia alla stregua delle statuizioni contenute nella sentenza del C.G.A. n. 650/2025.

10. Come da avviso ex art. 73 comma 3 c.p.a. dato alla udienza pubblica del 2 dicembre 2025, e in conformità ai precedenti della Sezione resi in analoghe fattispecie (ex multis, Tar NA Sezione IX, n.7647/2025) il ricorso è inammissibile ed in ogni caso improcedibile.

11. In relazione alla posizione dei Centri per i quali è ammessa e/o documentata la sottoscrizione del contratto, il Collegio ritiene applicabile il consolidato arresto che fa discendere dalla sottoscrizione della clausola di salvaguardia l’inammissibilità dell’impugnativa complessivamente considerata.

12. Si ritiene, infatti, di dover confermare tale orientamento nonostante il Consiglio di giustizia amministrativa si sia espresso in senso contrario alla legittimità della clausola di salvaguardia, prima con ordinanza n. 130/2025 e poi, successivamente, con sentenza n. 650/2025.

13. Sul punto, dato il contrasto tra il Consiglio di Stato ed il Consiglio di giustizia amministrativa, sarebbe senza dubbio auspicabile un chiarimento da parte dell'Adunanza plenaria. Tuttavia, ai sensi dell'art. 99 c.p.a., non può essere il giudice di primo grado a sollevare la relativa questione.

14. Tra i due orientamenti, come anticipato, questa Sezione ritiene di dover aderire a quello espresso dal Consiglio di Stato.

15. Il C.g.a., nella citata sentenza n. 650 del 2025, ha ritenuto la clausola di salvaguardia nulla, in estrema sintesi, perché: a) violerebbe l'art. 1462 c.c.; b) l'oggetto sarebbe indeterminato; c) violerebbe gli artt. 24 e 113 Cost.

16. Sotto il primo profilo, secondo il C.g.a., poiché l'annullamento delle delibere sui cd. tetti di spesa determinerebbe (in parte qua) la nullità del contratto sottoscritto dalla struttura accreditata, “ la rinuncia al contenzioso pendente o (a fortiori) futuro pretesa dall'Amministrazione sanitaria con la c.d. clausola di salvaguardia in esame implicherebbe per l'aderente l'impossibilità di far valere l'eventuale nullità del contratto di convenzionamento dipendente dall'annullamento dei predetti atti amministrativi presupposti ”; e di conseguenza la clausola di salvaguardia, impedendo “ di eccepire la nullità del contratto all'amministrazione che pretenda l'esecuzione della prestazione sanitaria oggetto della convenzione, viola l'art. 1462 c.c. e, pertanto, deve ritenersi nulla, quand'anche non esplicitamente espressa nella formula solve et repete ”.

17. Sotto il secondo profilo, la clausola di salvaguardia sarebbe nulla per indeterminatezza dell'oggetto: il C.g.a. richiama la giurisprudenza della Suprema Corte, secondo cui “ la rinuncia a un diritto futuro ed eventuale è stata ritenuta ammissibile, in quanto espressione tipica dell'autonomia negoziale privata, alla sola condizione che il suo oggetto risulti determinato o determinabile nel suo contenuto e nella sua estensione (cfr. Cass., Sez. 3, 18 febbraio 1977, n. 745; Cass. 1 giugno 1974, n. 1573; Cass., Sez. 2, 5 aprile 1975, n. 1222) ”. Secondo il C.g.a, la clausola di salvaguardia sarebbe eccessivamente ampia ed indeterminata, “ tale da non soddisfare i criteri restrittivi di determinatezza necessari per identificare nel suo esatto contenuto e nella sua esatta estensione il diritto futuro ad agire dell'operatore economico aderente, non potendo, infatti, preventivarsi con sufficiente certezza il nocumento alla sua sfera giuridica determinato dagli atti amministrativi dei quali la clausola di salvaguardia tende a precludere l'impugnazione ”.

18. Sotto il terzo profilo, la clausola sarebbe nulla per violazione degli artt. 24 e 113 Cost. perché “ la condotta dell'Amministrazione volta a imporre (mediante l'inserimento nello schema di un atto generale) la rinuncia ai contenziosi pendenti e futuri sugli atti amministrativi determinanti (anche) i prezzi delle prestazioni sanitarie in convenzione è illegittima per palese eccesso di potere; ossia, in termini più tradizionali, l'imposizione erga omnes della c.d. clausola di salvaguardia costituisce chiaro sintomo di sviamento del potere amministrativo, il quale - anziché essere correttamente esercitato per far accedere al settore tutti gli operatori accreditati o, tra essi, quelli che diano le maggiori garanzie di miglior espletamento del servizio - viene utilizzato per il diverso e illegittimo fine di far accedere al rapporto amministrativo di cui trattasi soltanto quei soggetti che rinuncino al proprio diritto di sottoporre ad un giudice le loro controversie, presenti e future, con l'Amministrazione contrattualizzante ”.

19. Il C.g.a. esclude, ancora, che la necessità di assicurare la sostenibilità della spesa sanitaria legittimi la clausola di salvaguardia: la p.a. non sarebbe legittimata a precludere radicalmente alle strutture accreditate la possibilità di agire in giudizio, spettando “soltanto all'organo giudiziario valutare l'ammissibilità e fondatezza di una certa azione dopo la sua proposizione”. La clausola di salvaguardia, dunque, “ viola il riparto di attribuzione dei poteri, non potendo la pubblica amministrazione arrogarsi - neppure per via formalmente convenzionale - il potere (che è di esclusiva competenza giurisdizionale) di selezionare gli interessi meritevoli di tutela in virtù di una valutazione né ex ante (ossia antecedente alla proposizione dell'azione), né ex post (per le ragioni di sviamento supra evidenziate), in quanto l'ordinamento riserva detta valutazione al solo controllo ex post del giudice munito di giurisdizione ”.

20. Nonostante l'autorevolezza del precedente, si ritiene preferibile aderire al diverso orientamento, più volte confermato dal Consiglio di Stato, secondo cui la clausola di salvaguardia è invece legittima ed ammissibile.

21. Quanto alla nullità per violazione dell'art. 1462 c.c., il C.g.a. parte dal presupposto che l'annullamento della delibera che fissa i cd. tetti di spesa determini la nullità, in parte qua, del contratto: presupposto invero tutt'altro che pacifico, atteso che - secondo l'opinione preferibile - l'annullamento dell'atto amministrativo presupposto determina non la nullità bensì l'inefficacia del contratto.

22. Tale orientamento è stato espressamente confermato, tanto dal legislatore unionale quanto da quello nazionale, in materia di annullamento di aggiudicazione della gara d'appalto (art. 121 e ss. c.p.a.) e non vi sono ragioni che inducano a ritenere diversamente quanto agli effetti dell'annullamento della delibera regionale sul contratto stipulato ex art. 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992.

23. In secondo luogo, è dubbia l'applicabilità dell'art. 1462 c.c. al caso di specie, perché l'Amministrazione non impone l'esecuzione di prestazioni non dovute: tanto ciò vero che la struttura ben può esigere dal paziente l'intero prezzo della prestazione sanitaria una volta che il budget si sia esaurito.

24. Quanto alla nullità per indeterminatezza dell'oggetto, pure si ritengono non condivisibili le conclusioni cui è giunto il C.g.a. La clausola di salvaguardia, infatti, prevede testualmente: " 1. Con la sottoscrizione del presente accordo la sottoscritta struttura privata accetta espressamente, completamente ed incondizionatamente il contenuto e gli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, di determinazione delle tariffe e ogni altro atto agli stessi collegati e/o presupposti, in quanto atti che determinano il contenuto del contratto per il periodo di efficacia dello stesso. 2. In considerazione dell'accettazione dei provvedimenti indicati sub comma 1 (ossia i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe ed ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto) con la sottoscrizione del presente contratto la struttura privata rinuncia alle azioni /impugnazioni già intraprese avverso i predetti provvedimenti ovvero a contenziosi istaurabili contro i provvedimenti già adottati o conoscibili, aventi effetti temporalmente circoscritti alla annualità di erogazione delle prestazioni, regolata con il presente contratto ".

25. Ritiene questa Sezione che l'oggetto della clausola sia sufficientemente determinato e comunque determinabile, atteso il riferimento ai “ provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, di determinazione delle tariffe e ogni altro atto agli stessi collegati e/o presupposti ”; anche al secondo comma la rinuncia è circoscritta “ alle azioni /impugnazioni già intraprese avverso i predetti provvedimenti ovvero a contenziosi istaurabili contro i provvedimenti già adottati o conoscibili, aventi effetti temporalmente circoscritti alla annualità di erogazione delle prestazioni, regolata con il presente contratto ”.

26. Non può quindi sostenersi che l'oggetto della clausola sia tale non permettere alla struttura accreditata di prevedere “ con sufficiente certezza il nocumento alla sua sfera giuridica determinato dagli atti amministrativi dei quali la clausola di salvaguardia tende a precludere l'impugnazione ”: l'oggetto della clausola è molto chiaro, e come rilevato in numerosi precedenti, anche di questa Sezione, ha l'effetto di precludere “ quei rimedi processuali il cui intento sostanziale è di ribaltare gli atti generali di programmazione economica nel settore sanitario ”.

27. Quanto, infine, alla pretesa nullità per violazione degli artt. 24 e 113 Cost., questa Sezione aderisce all'orientamento - più volte ribadito dal Consiglio di Stato - secondo cui non vi è alcuna violazione dei predetti principi costituzionali. Infatti, " gli operatori privati - in quanto impegnati, insieme alle strutture pubbliche, a garantire l'essenziale interesse pubblico alla corretta ed appropriata fornitura del primario servizio della salute - non possono considerarsi estranei ai vincoli oggettivi e agli stati di necessità conseguenti al piano di rientro, al cui rispetto la Regione è obbligata ", tant'è che " chi intende operare nell'ambito della sanità pubblica deve accettare i limiti in cui la stessa è costretta, dovendo comunque e in primo luogo assicurare, pur in presenza di restrizioni finanziarie, beni costituzionali di superiore valore quale i livelli essenziali relativi al diritto alla salute " (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 27 dicembre 2019, n. 8879).

28. Pertanto, la clausola di salvaguardia non può ritenersi in contrasto con il diritto di difesa (artt. 24 e 113 Cost.), in ragione del superiore interesse pubblico (cfr. Corte costituzionale, con sentenza n. 238 del 2014) al contenimento della spesa nel settore della sanità pubblica, ed alla finalità di preservare il complessivo equilibrio finanziario del sistema sanitario (cfr. ex multis, Corte Costituzionale, sentenza n. 36 del 2021).

29. L'adesione volontaria all'accordo - e con esso alla clausola di salvaguardia - suggella, dunque, l'accettazione della posizione prioritaria che riveste l'obiettivo di contenimento della spesa pubblica, obiettivo che non è fine a sé stesso ma è del tutto funzionale a garantire continuità, anche per il futuro, all'erogazione di prestazioni sanitarie.

30. Ai suddetti principi si può solo aggiungere che, per un verso, questa Sezione non ravvisa alcun vizio di eccesso di potere: la clausola non ha affatto l'obiettivo (illegittimo) “ di far accedere al rapporto amministrativo di cui trattasi soltanto quei soggetti che rinuncino al proprio diritto di sottoporre ad un giudice le loro controversie, presenti e future, con l'Amministrazione contrattualizzante ” ma quello, del tutto legittimo e pienamente meritevole di tutela, di assicurare la sostenibilità della spesa sanitaria; che alcune strutture sanitarie, magari eccellenti, preferiscano non aderire e collocarsi unicamente nel mercato della sanità privata è l'inevitabile conseguenza, da un lato, della libertà imprenditoriale di tali soggetti - che, con tutta evidenza, non possono essere costretti ad operare alle condizioni imposte dall'Amministrazione pubblica - e, dall'altro lato, dalla limitatezza delle risorse pubbliche, che impone l'“intangibilità del tetto di spesa”.

31. Per altro verso, questa Sezione non ravvisa, nell'imposizione della clausola di salvaguardia, alcuna violazione del riparto di attribuzione dei poteri da parte della p.a.: tanto ciò vero che la legittimità della clausola di salvaguardia è stata contestata, più volte, in numerosissime sedi giurisdizionali, ed un organo giurisdizionale ha dovuto statuire in merito alla sua ammissibilità. Il controllo giurisdizionale, pertanto, non è stato escluso e non può sostenersi che, tramite la clausola di salvaguardia, la p.a. abbia privato il giudice del “potere (che è di esclusiva competenza giurisdizionale) di selezionare gli interessi meritevoli di tutela in virtù di una valutazione né ex ante (ossia antecedente alla proposizione dell'azione), né ex post (per le ragioni di sviamento supra evidenziate)”.

32. Ciò premesso, in relazione, invece, alla posizione dei Centri i cui contratti non sono stati depositati in giudizio si osserva che “ In caso di mancata stipula degli accordi di cui al presente articolo, l’accreditamento istituzionale di cui all’articolo 8-quater delle strutture e dei professionisti eroganti prestazioni per conto del Servizio sanitario nazionale interessati è sospeso” (art. 8-quinquies, comma 2-quinquies, d.lgs. n. 502/1992).

33. Come ritenuto in giurisprudenza, “ La stipula degli accordi ex art. 8 quinquies del d.lgs. n. 502/1992 e s.m.i. è condizione indispensabile per l’erogazione di prestazioni sanitarie con oneri a carico del Servizio sanitario regionale; la prassi degli operatori economici accreditati, che, pur rifiutandosi di sottoscrivere l’accordo proposto loro dalle Aziende sanitarie locali, continuano ad eseguire prestazioni sanitarie con oneri a carico del Servizio sanitario regionale (oltre a configurare, in ipotesi, una fonte di responsabilità per danno erariale, in quanto finisce per porre a carico del bilancio regionale spese non legittimamente impegnate) non è più compatibile con l’attuale ordinamento giuridico.

L’art. 8 quinquies, comma 2-quinquies, del d.lgs. n. 502/1992 e s.m.i. (inserito dall’art. 79, comma 1-quinquies, lett. d, n. 3, d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla l. 6 agosto 2008, n. 133) dispone testualmente: “In caso di mancata stipula degli accordi di cui al presente articolo, l’accreditamento istituzionale di cui all’articolo 8-quater delle strutture e dei professionisti eroganti prestazioni per conto del Servizio sanitario nazionale interessati è sospeso”.

L’art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992 pone infatti il rapporto di accreditamento su una base negoziale: la struttura sanitaria che vuole operare nell’ambito del Servizio sanitario nazionale ha l’onere, non solo di conseguire l’accreditamento, ma anche di stipulare l’accordo contrattuale con le Aziende sanitarie. La mancata stipula dell’accordo, ai sensi del citato art. 8 quinquies, comma 2-quinquies, determina dunque l’effetto che l’accreditamento istituzionale delle strutture e dei professionisti che erogano prestazioni per conto del Servizio sanitario nazionale è sospeso.

A tale riguardo, il Collegio ritiene di aderire all’orientamento giurisprudenziale secondo il quale la sospensione dell'accreditamento è una conseguenza automatica della mancata stipula degli accordi con le Aziende sanitarie, che segue ex lege ad essa, senza che alcuna valutazione discrezionale sia riservata all’Amministrazione, in quanto, nel sistema dell’accreditamento delle strutture sanitarie private l’assenza della sottoscrizione degli accordi di cui all’art. 8 quinquies del d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 502, a prescindere dall’imputabilità del mancato accordo all’una o all’altra parte, comporta che l’attività sanitaria non può essere esercitata per conto e a carico del Servizio sanitario regionale (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 4 maggio 2012 n. 2561; T.a.r. Calabria, Catanzaro, sez. I, 24 gennaio 2013 n. 72).

È chiaro che la sospensione dell’accreditamento costituisce ontologicamente una misura interinale e provvisoria, che può assumere rilevanza prodromica rispetto alla ben più grave determinazione della revoca (definitiva) dell’accreditamento. Tuttavia, è altrettanto evidente che, in costanza del regime di sospensione, l’operatore privato non può legittimamente operare per il Servizio sanitario regionale.

L’accreditamento costituisce, infatti, il primo presupposto per poter erogare prestazioni sanitarie a carico del Servizio sanitario regionale e, conseguentemente, la sua sospensione determina inevitabilmente l’inidoneità (temporanea) dell’operatore privato ad eseguire prestazioni sanitarie con oneri a carico del bilancio regionale.

A ciò si aggiunge l’ulteriore considerazione secondo la quale la funzione della clausola di salvaguardia sopra richiamata, quale indispensabile garanzia della tenuta dei conti pubblici e, quindi, della ineludibile necessità di assicurare la sostenibilità della spesa sanitaria regionale, sarebbe agevolmente elusa dalle Case di cura private accreditate, ove si ritenesse che queste ultime possano legittimamente rifiutarsi di sottoscrivere gli accordi di cui all’art. 8 quinquies del d.lgs. n. 502/1992 e s.m.i. con le Aziende sanitarie locali, contestando in sede giurisdizionale i budget assegnati, e, nel contempo, continuare ad erogare prestazioni sanitarie non autorizzate (secondo l’iter previsto dal legislatore) con oneri a carico del bilancio regionale.

Deve conseguentemente ritenersi che la società ricorrente, rifiutandosi di sottoscrivere il contratto propostole dalla Azienda sanitaria locale Roma 1, per l’allegata insufficienza del budget assegnatole, si sia volontariamente posta al di fuori del sistema previsto dal legislatore per l’erogazione di prestazioni sanitarie da parte di operatori economici accreditati e, conseguentemente, non sia titolare di interesse a contestare il budget assegnatole, in quanto priva (sia pure in via temporanea) di legittimazione ad eseguire prestazioni sanitarie con oneri a carico del bilancio regionale ” (T.a.r. Lazio, Roma, sez. III-quater, n. 10624/2018, confermata da Cons. Stato, sez. III, n. 6662/2019).

34. La sospensione dell’accreditamento, in particolare, costituisce conseguenza oggettiva (automatica) della mancata stipula dell’accordo, in quanto la disciplina di settore non fa riferimento ad alcun provvedimento che debba essere adottato dalla p.a.; tale dato e l’utilizzo della forma passiva del verbo sospendere non possono avere altro significato che quello di riconnettere la sospensione alla omessa stipula della convenzione.

35. Nell’ipotesi in cui, poi, la norma fosse interpretata nel senso di attribuire semplicemente alla p.a. la facoltà di sospendere l’accreditamento ove l’accordo non sia stipulato – la stessa sarebbe verosimilmente superflua. Infatti, i rapporti contratti con le aziende accreditate presso il SSN sono assimilabili ad un rapporto concessorio di pubblico servizio (tra le tante, Cons. Stato, Sez. III, 19/04/2023, n. 3978; Cons. Stato, Sez. IV, 24/04/2023, n. 4159): la struttura accreditata è, in sostanza, un concessionario della p.a. Di conseguenza, già dai principi si evince la facoltà, in capo alla p.a., di sospendere, e poi eventualmente revocare, l’accreditamento a quelle strutture che si rifiutino di sottoscrivere il contratto: è una facoltà che rientra nei poteri di vigilanza e di controllo, nonché sanzionatori, di cui la p.a. concedente è sempre titolare nei confronti del concessionario.

36. È pertanto più ragionevole ritenere che la norma sia stata introdotta proprio per ricollegare, alla mancata stipula del contratto, un effetto (di sospensione dell’accreditamento) automatico ed ex lege, indipendentemente dall’adozione di atti da parte della p.a.; sicché è del tutto irrilevante la circostanza che – di fatto – molte amministrazioni regionali ritengano di aprire comunque procedimenti finalizzati alla sospensione. Indipendentemente dall’apertura di un procedimento e dall’adozione di un provvedimento, l’effetto sospensivo si è prodotto nel momento in cui è inutilmente scaduto il termine fissato per la stipula del contratto.

37. Sulla base di tali coordinate ermeneutiche è stata ritenuta legittima la diffida adottata dalla ASL ad erogare prestazioni in mancanza della sottoscrizione del contratto, costituendo quest’ultima applicazione doverosa delle disposizioni di legge (cfr. Tar Campania 1501/2017, confermata da Consiglio di Stato n. 82/2018, richiamate da Consiglio di Stato n.6997/2025).

38. Ciò in quanto la disposizione contenuta nell'art. 8-quinques, comma 2-quinques del d.lgs. 502/1992 laddove prescrive che “ in caso di mancata stipula degli accordi di cui al presente articolo, l'accreditamento istituzionale di cui all'articolo 8-quater delle strutture e dei professionisti eroganti prestazioni per conto del Servizio sanitario nazionale interessati è sospeso ” individua un nesso di conseguenzialità diretta e immediata tra l'essere beneficiario di un accreditamento e la stipula del contratti nel rispetto del budget (in termini, Consiglio di Stato Sez. III, 21 ottobre 2020, n.6372).

39. La citata disposizione codifica, dunque, nella materia in esame, il principio secondo cui la mancata stipula della convenzione rende il provvedimento (di accreditamento) immediatamente inefficace in quanto ne impedisce di fatto l’attuazione: in assenza di sottoscrizione della convenzione non possono nascere diritti e obblighi tra le parti ed il rapporto concessorio è del tutto “inattuabile”.

40. Per effetto della mancata stipula il rapporto di accreditamento entra automaticamente in una fase di “quiescenza”, che può condurre secondo i principi generali – e ove l’Amministrazione non abbia manifestato interesse alla sottoscrizione tardiva del contratto - alla dichiarazione di decadenza con la definitiva fuoriuscita della struttura privata dell’ambito dei soggetti operanti per il servizio sanitario nazionale.

41. Difatti, la funzione della clausola di salvaguardia “ è, in tutta evidenza, quella di evitare che l'operatore economico sollevi riserve, stipulando comunque il contratto al solo fine di non incorrere nella sospensione dell'accreditamento istituzionale, secondo quanto previsto dall'articolo 8-quinquies, comma 2-quinquies, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, rispetto al quale non si profilano dubbi di incostituzionalità o incoerenza con il sistema unionale ” (Consiglio di Stato sez. III, 15 dicembre 2025, n. 9908).

42. A ben vedere, la tesi della sospensione automatica ed ex lege risulta, sia pure indirettamente, confermata dalla giurisprudenza della Suprema Corte: “ Il diritto al corrispettivo dei servizi diagnostici erogati da una struttura sanitaria privata sorge in presenza di tre presupposti costitutivi (cd. regola delle "tre A"), che sono rappresentati, oltre che dall'accordo contrattuale concluso a norma dell'art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992, dall'autorizzazione all'esercizio dell'attività sanitaria e dall'accreditamento istituzionale, rispettivamente previsti dagli artt. 8-ter e 8-quater del medesimo decreto legislativo, sì che la fonte del diritto alla percezione dei corrispettivi deve ravvisarsi, piuttosto che sul piano negoziale, nella stessa legge ” (tra le tante, Cass. civ., sez. I, ordinanza, 22/06/2025, n. 16683).

43. La stipula dell’accordo è dunque, al pari dell’autorizzazione e dell’accreditamento, un presupposto essenziale (costitutivo, per utilizzare la terminologia della Suprema Corte) per poter pretendere il corrispettivo; sicché, se manca la stipula dell’accordo, manca il diritto a pretendere il corrispettivo e, di conseguenza, anche a contestare le delibere che fissano i cd. tetti di spesa.

44. Degna di rilievo è, in particolare, Cass. civ., sez. I, 18/08/2025, n. 23498: tale sentenza non solo ribadisce l’obbligo, a carico della struttura accreditata, di sottoscrivere il contratto ma conferma anche il principio in forza del quale “ nessuna erogazione di prestazione sanitaria finanziariamente coperta dalla mano pubblica è possibile ove non sussista un provvedimento amministrativo di competenza regionale che riconosca alla struttura la qualità di soggetto accreditato e al di fuori di singoli specifici rapporti contrattuali ”.

45. Va anche precisato che è altresì irrilevante che nella fattispecie le Asl non abbiano invitato le strutture ricorrenti a sottoscrivere il contratto. I Centri ricorrenti, in quanto titolari di un preciso interesse alla stipula, ben avrebbero potuto attivarsi, ad esempio diffidando la Asl a fissare una data per provvedere alla sottoscrizione. Tanto più che la Regione, con gli atti impugnati, aveva previsto espressamente la data entro cui provvedere alla sottoscrizione.

46. D’altra parte, come ritenuto dal T.a.r. Lazio nella sentenza sopra citata, l’assenza della sottoscrizione degli accordi di cui all’art. 8-quinquies del d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 502 rileva quale fatto oggettivo, a prescindere dall’imputabilità del mancato accordo all’una o all’altra parte.

47. Parimenti, come da avviso ex art. 73 comma 3 c.p.a, sono inammissibili anche le domande azionate dalle Associazioni di categoria (ASPAT e FED.I.SALUTE).

48. In disparte la circostanza che non risultano versati in atti gli statuti delle associazioni ricorrenti, si osserva che il giudice di appello, con motivazioni che il Collegio condivide e dalle quali non vi sono ragioni per discostarsi, ha ritenuto che, tenuto conto della natura del rapporto tra le associazioni di categoria e i singoli associati, nonostante le prime agiscano per la tutela di un interesse collettivo, che è la sintesi degli interessi omogenei dei singoli componenti e sebbene il soggetto nei confronti del quale la clausola di salvaguardia esplica i suoi effetti sia la struttura e non l’associazione, la stipula dell'accordo contrattuale da parte delle strutture rappresentate dall'Associazione si atteggia come un atto contrario e successivo al mandato rilasciato di perseguire l'interesse collettivo (Consiglio di Stato sez. III, 12 novembre 2025, n. 8833).

49. Il che postula il venir meno della legittimazione ad agire delle Associazioni ricorrenti, quantunque le stesse non possano più aver alcun interesse alla coltivazione del giudizio tenuto conto degli effetti della clausola di salvaguardia sui centri ricorrenti (in termini di perdita di legittimazione a ricorrere o di sospensione dell’accreditamento nei sensi sopra precisati), tant’è che nella fattispecie anzidetta il Consiglio di Stato ha concluso nel senso che comunque “ la sottoscrizione dell'accordo contrattuale da parte delle strutture comporta l'accettazione espressa, completa ed incondizionata del contenuto e degli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa e quindi anche dei criteri adottati per il relativo calcolo” .

50. In altri termini, contrariamente a quanto sostenuto nelle memorie di parte ricorrente del 31.10.2025, ASPAT e FED.I.SALUTE non sono portatrici di un interesse collettivo autonomo e distinto rispetto a quello delle singole strutture (con i conseguenti effetti evidenziati in punto di legittimazione), e la sottoscrizione della clausola di salvaguardia o la mancata sottoscrizione da parte dei centri accreditati determina comunque, per tutto quanto sopra osservato, il venir meno dell’interesse all’impugnativa complessivamente considerata, non potendo comunque sortire la stessa alcun vantaggio per i singoli associati.

51. Il ricorso ed i motivi aggiunti, in conclusione, sono inammissibili e o comunque improcedibili in relazione alle associazioni ricorrenti nei sensi sopra precisati; sono, invece, inammissibili in riferimento ai centri che hanno stipulato il contratto ed improcedibili nei confronti dei centri che assumono la mancata sottoscrizione dei contratti, atteso che l’effetto sospensivo si è verificato successivamente alla proposizione del ricorso (cioè in data 9 maggio 2025; il termine fissato per la sottoscrizione, 30 aprile 2025, era stato infatti sospeso con decreto cautelare, non confermato dall’ordinanza cautelare di rigetto, emessa in data 22 maggio 2025).

52. Sussistono nondimeno giusti motivi, attesa la peculiarità della questione, per compensare interamente tra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Nona), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li dichiara inammissibili ed improcedibili nei termini indicati in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in NA nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

GL AR Di NA, Presidente

SA AL, Primo Referendario, Estensore

Alessandra Vallefuoco, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SA AL	GL AR Di NA

IL SEGRETARIO