Pubblicato il 25/11/2025

N. 00948/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00512/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 512 del 2024, proposto da
A.S.D. Accademia Granata “L.E.”, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Alessandro Russo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Fano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Federico Romoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

previa sospensione,

- della determinazione n. 1843 dell’11/09/2024, con cui veniva disposta la revoca della determinazione dirigenziale n. 1291 del 6/6/2024 avente ad oggetto “Estensione della convenzione Reg. n. 2177/2022 stipulata con l’ASD Accademia Granata L.E. per la gestione del campo sportivo comunale Centinarola, Via Monfalcone”;

- della nota prot. 94026 del 4/10/2024, con cui il dirigente dell’Ufficio Sport dava riscontro alla diffida prot. 87395 e n. 87594;

- se ed in quanto lesiva, della deliberazione di Giunta Comunale n. 300 del 4/9/2024, nella parte in cui ha disposto la revoca ai sensi dell’art. 21- quinquies della L. 241/1990 della determinazione dirigenziale n. 1291 del 6/6/2024;

- di ogni altro atto presupposto e/o connesso e conseguente, nonché di tutti gli eventuali atti e pareri sottesi all’emanazione dei suddetti provvedimenti, sin da ora da intendersi impugnati per illegittimità derivata dai vizi in questa sede denunciati;

nonché per la condanna

del Comune di Fano al pagamento dell’indennizzo e/o al risarcimento di tutti i danni subiti dalla ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Fano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 novembre 2025 il dott. MM IT e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’associazione sportiva dilettantistica (A.S.D.) ricorrente agisce in questa sede per conseguire:

- l’annullamento della determinazione dirigenziale n. 1843 dell’11 settembre 2024 (recante la revoca della precedente determinazione dirigenziale n. 1291 del 6 giugno 2024, avente ad oggetto “Estensione della convenzione Reg. n. 2177/2022 stipulata con l’ASD Accademia Granata L.E. per la gestione del campo sportivo comunale Centinarola, Via Monfalcone”) e di ogni altro atto presupposto e/o connesso e conseguente, anche di estremi ignoti;

- la condanna del Comune di Fano a corrisponderle l’indennizzo ex art. 21- quinquies L. n. 241/1990 e/o al risarcimento di tutti i danni subiti dalla ricorrente in conseguenza dell’adozione della citata determinazione n. 1843.

2. In punto di fatto l’A.S.D. Accademia Granata espone quanto segue.

2.1. Con convenzione reg. n. 2177 del 5 agosto 2022, ad essa ricorrente veniva affidato l’uso dell’impianto sportivo comunale di calcio sito in località Centinarola, Via Monfalcone, per un periodo di anni tre (decorrenti dal mese di luglio 2021 fino al 30 giugno 2024), con possibilità espressa (art. 1 della convenzione) di estendere la durata della stessa ad un periodo superiore ai tre anni originariamente previsti, a fronte dell’esecuzione da parte del gestore di interventi migliorativi sull’impianto in questione.

La gestione è stata svolta in maniera puntuale e regolare, tanto che nel corso del triennio nessun rilievo è stato mai sollevato dal Comune concedente.

2.2. Approssimandosi la scadenza della convenzione, con istanze prot. n. 36634/2024 e n. 47634/2024 essa ricorrente, ai sensi del suddetto art. 1 della convenzione e dell’art. 18 del Regolamento comunale che disciplina la gestione degli impianti, approvato con deliberazione consiliare n. 225 del 22 dicembre 2014, manifestava al Comune di Fano la disponibilità ad installare presso il campo sportivo di Centinarola un impianto fotovoltaico (valore dell’intervento pari € 18.438,08 IVA inclusa), richiedendo a tal fine l’estensione della convenzione per un periodo di ulteriori tre anni. Nell’occasione essa ricorrente rendeva noto di avere nel frattempo provveduto a sostituire la recinzione dell’impianto (costo dell’intervento pari a circa € 5.200,00, IVA inclusa).

Con nota prot. n. 51911 del 27 maggio 2024 il dirigente del Settore V - LL.PP. esprimeva parere favorevole all’installazione dell’impianto fotovoltaico, per cui con deliberazione n. 218 del 31 maggio 2024 la Giunta Comunale approvava l’intervento migliorativo proposto dall’A.S.D. (prendendo altresì atto dell’intervenuta sostituzione della recinzione) e dava mandato al dirigente dell’Ufficio Sport di procedere all’estensione della convenzione reg. n. 2177/2022 per ulteriori due anni.

Pertanto, con determinazione n. 1291/2024 il dirigente del Settore Risorse Umane e Tecnologiche - Ufficio Sport disponeva l’estensione della convenzione fino al 30 giugno 2026. L’adozione di tale determinazione veniva comunicata ad essa ricorrente con nota prot. n. 60057 del 19 giugno 2024, in cui il concessionario veniva invitato a provvedere all’intervento di installazione dell’impianto fotovoltaico entro la data del 31 dicembre 2024, nonché a trasmettere la documentazione tecnica richiesta entro il termine di 60 giorni.

Il 12 luglio 2024 l’Ufficio Appalti e Contratti trasmetteva ad essa ricorrente l’atto aggiuntivo alla convenzione, chiedendo di sottoscriverlo digitalmente e di restituirlo al Comune firmato, cosa che l’A.S.D. faceva nella stessa giornata.

2.3. Sempre in data 12 luglio 2024 il dirigente del Settore V effettuava un sopralluogo presso il campo sportivo comunale di Centinarola, le cui finalità e le cui conseguenze essa ricorrente ha appreso solo a seguito della notifica dei provvedimenti impugnati.

Il 24 luglio 2024 essa ricorrente chiedeva formalmente al civico ente come avrebbe dovuto procedere in ordine ai lavori urgenti da effettuarsi presso la struttura oggetto di convenzione (infiltrazioni d’acqua e rifacimento spogliatoi), stante l’avvicinarsi dell’inizio della nuova stagione sportiva. Tuttavia a tale comunicazione non perveniva riscontro alcuno e, pertanto, al fine di assicurare il corretto utilizzo e la sicurezza della struttura concessa in affidamento, la A.S.D. Accademia Granata provvedeva a propria cura e spese ai lavori necessari ed urgenti dianzi descritti, il tutto come emerge dalla fattura allegata al ricorso. Il 14 agosto 2024, poi, essa ricorrente chiedeva formalmente al Comune una proroga dei termini per la presentazione della documentazione relativa al progetto dell’impianto fotovoltaico, adducendo comprovati problemi di salute che avevano interessato il legale rappresentante. Nemmeno a questa istanza seguiva un riscontro.

2.4. In maniera del tutto inaspettata, l’11 settembre 2024 perveniva all’Accademia la comunicazione del dirigente dell’Ufficio Sport con cui si rendeva nota l’adozione del provvedimento di revoca, ai sensi dell’art. 21- quinquies della L. n. 241/1990, della precedente determinazione n. 1291.

Dalla lettura della determinazione n. 1843 la ricorrente apprendeva che, a seguito del sopralluogo effettuato il 12 luglio 2024, il dirigente del V Settore aveva evidenziato la necessità di intervenire con attività manutentive straordinarie presso la struttura, nonché una grave carenza delle condizioni di salubrità dei locali spogliatoio. In particolare veniva rappresentata la presenza di infiltrazioni d’acqua provenienti dal tetto, per le quali necessitavano interventi di natura straordinaria tali da evidenziare l’inidoneità del tetto della struttura alla realizzazione dell’installazione dell’impianto fotovoltaico.

Si tratta di assunti del tutto infondati, visto che nel periodo di pregressa gestione la struttura era stata sempre manutenuta in modo preciso e puntuale, mentre le infiltrazioni dal tetto erano dovute alla normale usura della guaina impermeabilizzante, la cui sostituzione, configurandosi quale intervento di manutenzione straordinaria, era di competenza del Comune.

Ritenendo dunque illegittima la revoca della determinazione n. 1291, essa ricorrente, con atto di diffida inoltrato il 16 settembre 2024, chiedeva all’amministrazione di annullare e/o revocare la determinazione n. 1843, sia perché la stessa non era stata preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 L. n. 241/1990, sia perché al gestore non era ascrivibile alcuna colpa per gli ammaloramenti emersi durante il sopralluogo del 12 luglio. Nel contempo l’Accademia rendeva noto di avere eseguito a proprie spese nel corso del mese di agosto tutti gli interventi necessari per eliminare gli inconvenienti de quibus , specificando che, in ogni caso, la revoca faceva insorgere il proprio diritto a vedersi liquidato l’indennizzo di cui all’art. 21- quinquies della L. n. 241/1990.

Il 20 settembre 2024 essa ricorrente riconsegnava al Comune le chiavi dell’impianto, ma al riguardo precisa che ciò non configura alcuna ammissione di colpa e/o di acquiescenza al provvedimento di revoca.

Il 4 ottobre 2024, infine, perveniva la nota prot. n. 94026 con cui il dirigente dell’Ufficio Sport dava riscontro alla citata diffida del 16 settembre, rappresentando che non vi erano i presupposti per procedere alla revoca della determinazione n. 1843, e ciò alla luce delle seguenti considerazioni:

- il sopralluogo del 12 luglio era finalizzato a verificare lo stato manutentivo della struttura e l’idoneità della stessa ad ospitare l’impianto fotovoltaico;

- dal sopralluogo è emerso un generale cattivo stato manutentivo con presenza, fra l’altro, di distacchi di intonaco da imputarsi principalmente ad infiltrazioni di acqua provenienti dal tetto;

- tutto ciò dimostra l’intrinseca insussistenza delle condizioni per procedere all’installazione dell’impianto fotovoltaico, nonché l’oggettiva incuria e l’inadempimento del concessionario rispetto agli obblighi manutentivi che avrebbero dovuto essere assolti nel corso della gestione al fine di prevenire l’insorgere delle problematiche riscontrate;

- a nulla rilevano i lavori di manutenzione e ripristino che la società sostiene di aver effettuato, in quanto eseguiti in un momento in cui il rapporto concessorio era già cessato. L’esecuzione tardiva di tali interventi conferma piuttosto l’oggettiva omissione di attività manutentiva da parte della concessionaria durante la gestione dell’impianto.

3. Ritenendo illegittimo il provvedimento di revoca, l’A.S.D. Accademia Granata lo censura per i seguenti motivi:

a) violazione e falsa applicazione di legge. Violazione e falsa applicazione dell’art. 7 della L. n. 241/1990. Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost. Violazione del giusto procedimento. Difetto di motivazione e di istruttoria. Violazione del legittimo affidamento. Eccesso di potere.

Al riguardo la ricorrente deduce che:

- il provvedimento impugnato, tenuto anche conto delle motivazioni sulle quali esso si fonda, è illegittimo anzitutto per omessa comunicazione di avvio del procedimento;

- infatti, considerato che la corretta instaurazione del contraddittorio con il privato è finalizzata a consentire a quest’ultimo di fornire all’amministrazione, con la rappresentazione di fatti e la proposizione di osservazioni, elementi di conoscenza utili o indispensabili all’esercizio del potere discrezionale, nella specie la violazione dei diritti partecipativi di essa ricorrente non ha avuto un rilievo solo formale, come il Comune sembra opinare nel momento in cui richiama l’art. 21- octies , comma 2, della L. n. 241/1990;

- la disposizione appena richiamata non era in effetti invocabile nella specie in quanto la revoca costituisce un provvedimento discrezionale per eccellenza, rispetto al quale non può dunque escludersi a priori che la partecipazione del privato al procedimento avrebbe potuto portare ad un esito differente;

- in particolare, essa ricorrente avrebbe potuto dimostrare che la presunta inidoneità della struttura ad ospitare l’impianto fotovoltaico non sussisteva e che, comunque, il problema era stato superato a seguito degli interventi di ripristino eseguiti nel mese di agosto, ossia prima dell’avvio del procedimento di secondo grado (il quale trae origine dalla nota del dirigente del Settore V prot. n. 80715 del 27 agosto 2024 e dalla successiva nota del dirigente dell’Ufficio Sport prot. n. 82256 del 3 settembre 2024);

b) violazione e falsa applicazione di legge. Violazione del giusto procedimento. Difetto di istruttoria. Illogicità manifesta. Eccesso di potere.

Con il secondo motivo l’associazione ricorrente censura nel merito il provvedimento di revoca, evidenziando che:

- l’atto impugnato si fonda sulla presunta violazione da parte del concessionario degli obblighi di manutenzione ordinaria della struttura sportiva, dalla quale, a detta dell’amministrazione, sarebbe scaturita la necessità di interventi di natura straordinaria, con conseguente inidoneità dell’impianto sportivo all’installazione dell’impianto fotovoltaico nonché all’utilizzo da parte dell’utenza. Tale convincimento il dirigente dell’Ufficio Sport ha tratto dalla relazione di sopralluogo redatta dal dirigente del Settore V, in cui si evidenziava che, all’atto del sopralluogo effettuato in data 12 luglio 2024, i locali destinati a spogliatoi versavano in un generale cattivo stato manutentivo con presenza di estesi distacchi di intonaco da imputarsi, principalmente, ad infiltrazioni di acqua provenienti dal tetto e ridotti distacchi di rivestimento. Inoltre, i bagni all’interno degli spogliatoi si presentano privi di elementi funzionali al loro utilizzo (esempio un lavabo). Nella relazione si precisava tuttavia che l’immobile non presenta lesioni o altri elementi tali da evidenziare problematiche di tipo strutturale. La relazione così si concludeva: “ …la struttura si presenta solida senza lesioni; …una generale carenza manutentiva ordinaria che ha determinato la necessità di effettuare di interventi di straordinaria manutenzione; …perdita delle condizioni di salubrità dei locali… ”.

- ebbene, dai citati passaggi della relazione di sopralluogo non si evince in alcun modo un parere tecnico di inidoneità dell’immobile all’installazione dell’impianto fotovoltaico (così come invece riportato nel provvedimento di revoca), visto che la struttura viene definita solida, senza lesioni e senza problematiche di tipo strutturale. E invece nella nota prot. n. 82256 del 3 settembre 2024 il dirigente dell’Ufficio Sport esprimeva le seguenti considerazioni: “ …Lo stato dell’impianto sportivo, come rappresentato nella nota prot. n.80715 del 27/08/2024 del Dirigente del Settore V, richiede l’esecuzione di interventi di natura straordinaria tali da evidenziare l’inidoneità della struttura (tetto) alla realizzazione della proposta di installazione di un impianto fotovoltaico; l’impianto risulta inidoneo all’esercizio dell’attività sportiva per cui è destinato… ” e sulla base dei predetti rilievi proponeva alla Giunta l’adozione del provvedimento di revoca della determinazione n. 1291;

- tali considerazioni sono però prive di pregio, e ciò per le seguenti ragioni.

In primo luogo perché l’art. 2 della convenzione stipulata il 5 agosto 2022 prevede che a carico del gestore, per quanto di interesse in questa sede, sono solo gli interventi di manutenzione ordinaria della struttura, fra i quali non rientra la sostituzione della guaina impermeabilizzante del tetto del locale spogliatoi. Infatti, per giurisprudenza assolutamente consolidata, la manutenzione del tetto di un edificio non rientra tra gli atti di ordinaria amministrazione. In ogni caso essa ricorrente non era a conoscenza dell’esistenza dei problemi di natura infiltrativa della struttura, i quali debbono essere insorti dopo la conclusione della precedente stagione agonistica ed erano eliminabili (come poi sono stati effettivamente eliminati) con un semplice intervento edile di ripristino della guaina danneggiata.

In secondo luogo perché la presenza di infiltrazioni non aveva nulla a che vedere con l’idoneità statica dell’edificio. Comunque essa ricorrente, prima di iniziare i lavori di installazione dell’impianto fotovoltaico, avrebbe avuto cura di verificare la perfetta efficienza dello strato impermeabilizzante.

In terzo luogo, perché, per quanto attiene alle lesioni degli intonaci presenti all’interno degli spogliatoi, le stesse (dovute sempre alle infiltrazioni) sarebbero state eliminate in tempo utile per l’inizio della stagione agonistica 2024/2025, come sempre viene fatto durante la pausa estiva. In ogni modo, all’atto della restituzione delle chiavi dell’impianto i locali si presentavano in perfetta efficienza, come comprovato dalla documentazione fotografica allegata al ricorso.

In quarto luogo, per ciò che concerne l’asserita perdita delle condizioni di salubrità dei locali spogliatoi (anch’essa causata dalla presenza delle infiltrazioni e dei distacchi di intonaco, nonché dalla mancanza di un lavabo), questi ultimi rispettavano e rispettano tutte le prescrizioni previste dal Regolamento CONI recante le norme per l’impiantistica sportiva (Deliberazione 149/2008), per cui l’unica contestazione fondata riguarda la mancanza del lavabo, ossia una carenza a cui si sarebbe posto rimedio prima dell’inizio della nuova stagione agonistica e che di per sé non determina l’assenza dei requisiti di salubrità dei locali ma solo il momentaneo inutilizzo degli stessi (in un periodo, peraltro, di inattività agonistica);

- inoltre, a riprova della buona fede e del corretto operato di essa ricorrente, va ricordato che con nota del 24 luglio 2024 erano state richieste al Comune indicazioni circa gli interventi di manutenzione da eseguire in vista dell’avvio della nuova stagione agonistica, e che, seppure, a tale richiesta non sia seguito alcun riscontro, il concessionario ha eseguito ugualmente a proprie spese gli interventi di cui alle fatture allegate al ricorso;

- è dunque evidente che nessun addebito poteva essere mosso al concessionario con riguardo all’adempimento degli obblighi manutentivi previsti in convenzione;

- ugualmente infondate sono le argomentazioni esposte dal dirigente dell’Ufficio Sport nella comunicazione prot. n. 94026 del 4 ottobre 2024, con cui veniva dato riscontro alla diffida della ricorrente del 16 settembre 2024. Tali argomentazioni attengono ai seguenti profili: i) il sopralluogo del 12 luglio 2024 era finalizzato a verificare l’idoneità della struttura ad ospitare l’impianto fotovoltaico; ii) a nulla rilevano i lavori di manutenzione e ripristino che l’associazione ricorrente sostiene di aver effettuato nel mese di agosto 2024, in quanto in quel momento il rapporto convenzionale era già cessato.

Con riguardo al primo profilo, va anzitutto puntualizzato che il dirigente del V Settore, con nota del 27 maggio 2024, aveva già espresso parere tecnico favorevole all’intervento di installazione dell’impianto fotovoltaico (del che, del resto, si dà atto anche nella determinazione n. 1291), per cui non risponde al vero quanto asserito dal dirigente dell’Ufficio Sport, e ciò anche per il fatto che il sopralluogo, ove necessario per le finalità di cui si parla, avrebbe semmai dovuto essere effettuato prima di esprimere il parere favorevole. Per quanto riguarda invece il secondo profilo, gli interventi di manutenzione e ripristino eseguiti nel mese di agosto erano necessari in vista dell’imminente avvio della nuova stagione sportiva e, comunque, la ricorrente li ha eseguiti confidando in buona fede nella già deliberata estensione della durata della gestione.

Con riguardo, invece, alla mancata presentazione della documentazione progettuale relativa all’impianto fotovoltaico, e premesso che l’intervento andava completato entro il 31 dicembre 2024, va ricordato che la ricorrente, adducendo un impedimento del proprio legale rappresentante, aveva chiesto espressamente una proroga del termine fissato dal Comune, non ottenendo però alcun riscontro.

3.1. L’associazione ricorrente, come detto, formula altresì domanda di condanna del Comune a corrisponderle l’indennizzo ex art. 21- quinquies della L. n. 241/1990 o, in subordine, al risarcimento dei danni, evidenziando quanto segue.

Il Comune, ai sensi dell’art. 21- quinquies della L. n. 241/1990, deve anzitutto corrispondere ad essa ricorrente l’indennizzo previsto dalla legge per il caso di revoca di provvedimenti che incidono su rapporti di durata, e ciò a prescindere dall’accertamento del dolo o della colpa.

Nella specie, tale indennizzo deve coprire le spese che l’associazione ha sostenuto sia per realizzare gli interventi migliorativi approvati dal Comune con la determinazione n. 1291/2024, sia per eseguire, successivamente alla scadenza del rapporto concessorio, gli interventi di manutenzione ordinaria.

Tali spese, come risulta dal prospetto riportato alle pagg. 17-18 del ricorso, ammontano a € 17.271,93.

Il Comune, inoltre, deve essere condannato al risarcimento dei danni ai sensi art. 1337 c.c., avendo colposamente violato (come emerge dall’esposizione dei fatti di causa e dai motivi su cui si fonda la domanda impugnatoria) i principi di correttezza e buona fede sanciti dalla norma che disciplina la responsabilità precontrattuale.

I danni di cui si chiede il ristoro vengono quantificati in complessivi € 140.271,93 circa ed essi, come emerge dal prospetto riportato alle pagg. 19-20 del ricorso, comprendono, oltre alle stesse voci pretese a titolo di indennizzo, anche il mancato guadagno rappresentato dai rimborsi dei contratti di sponsorizzazione per la stagione sportiva 2024/2025 e il mancato incasso delle quote di iscrizione corrisposte dalle associazioni sportive per l’utilizzo del campo (importo che, precisa la ricorrente, è stato calcolato tenendo conto di quanto percepito al medesimo titolo nella precedente stagione sportiva).

4. Per resistere al ricorso si è costituito in giudizio il Comune di Fano.

Alla camera di consiglio del 20 novembre 2024, fissata per la trattazione della domanda cautelare, parte ricorrente ha chiesto l’abbinamento al merito della fase cautelare.

Per la trattazione del ricorso è stata in seguito fissata l’udienza pubblica del 5 novembre 2025, in cui la causa è passata in decisione dopo la discussione orale.

DIRITTO

6. Il ricorso va accolto, nei sensi e nei termini che si vanno a precisare.

È opportuno premettere che in vicende come quella portata all’odierna attenzione del Tribunale il soggetto che asserisce di essere stato danneggiato dall’adozione di provvedimenti che incidono su rapporti di durata può anche limitarsi a formulare la domanda di condanna dell’amministrazione alla corresponsione dell’indennizzo previsto dall’art. 21- quinquies della L. n. 241/1990 o al risarcimento dei danni ai sensi degli artt. 30 c.p.a., 1337 c.c. e 2043 c.c., essendo venuta meno la c.d. pregiudizialità amministrativa.

In questi casi l’eventuale accoglimento della domanda indennitaria o della domanda risarcitoria non ha alcun riflesso sui provvedimenti che l’amministrazione ha adottato e dai quali sono scaturite l’obbligazione indennitaria o la responsabilità ex art. 1337 c.c.

Laddove, invece, l’interessato decida di proporre anche la domanda impugnatoria finalizzata ad eliminare dal mondo giuridico il provvedimento che ha inciso sul rapporto di durata o che ha determinato l’insorgere della responsabilità precontrattuale, allora la sentenza di accoglimento della domanda impugnatoria ha conseguenze sull’azione amministrativa, in quanto la P.A. ha l’obbligo di eseguire anzitutto il giudicato annullatorio.

L’unica eccezione a tale principio si ha nel caso in cui la parte ricorrente non dichiari espressamente, ai sensi dell’art. 34, comma 2, c.p.a., di non avere più interesse all’annullamento dei provvedimenti impugnati.

Ma nella specie, da un lato l’associazione Accademia Granata nelle memorie conclusionali ha ribadito le richieste formulate nel ricorso introduttivo (ivi inclusa, dunque, la domanda impugnatoria), dall’altro lato nessuna delle parti ha rappresentato al Tribunale una modificazione dello stato di fatto tale da rendere inutile l’annullamento della determinazione n. 1843/2024 e degli atti presupposti e connessi.

Questa premessa, come si vedrà, è utile per comprendere le statuizioni finali che saranno esposte infra .

7. Passando dunque a trattare della domanda impugnatoria, il Collegio osserva quanto segue.

7.1. In linea teorica si potrebbe sostenere che, una volta venuta a naturale scadenza una concessione, l’ente pubblico concedente si riappropria integralmente del potere che ha speso al momento dell’affidamento, di modo che la decisione di procedere al rinnovo (o, come nella specie, alla proroga) della concessione non è legata a valutazioni relative alle modalità con cui il concessionario ha gestito il bene o il servizio, non venendo in questa fase in evidenza eventuali questioni legate al corretto adempimento degli obblighi convenzionali.

E questa sembrerebbe essere la principale linea difensiva del Comune di Fano, il quale ha tuttavia evidenziato che la decisione di procedere alla revoca in autotutela della determinazione dirigenziale n. 1291/2024 è stata assunta una volta constatate le condizioni - a detta del Comune fatiscenti - in cui erano stati trovati gli spogliatoi del campo sportivo Centinarola al momento del sopralluogo svolto dal dirigente del V Settore il giorno 12 luglio 2024.

Ma se così è, allora è da valutare necessariamente la gravità degli asseriti inadempimenti agli obblighi assunti dal concessionario, non essendo legittima la revoca di un provvedimento ampliativo che incide su un rapporto contrattuale la quale non abbia a fondamento anzitutto l’accertamento delle modalità con cui il concessionario gestisce il bene o il servizio oggetto di concessione.

A ciò si aggiunga che, in ogni caso, il destinatario della revoca deve essere messo in condizioni di interloquire con l’amministrazione prima che quest’ultima adotti il contrarius actus .

Seppure questo secondo profilo sarebbe di per sé sufficiente per l’accoglimento della domanda impugnatoria (non potendo l’art. 21- octies , comma 2, della L. n. 241/1990 applicarsi ai provvedimenti discrezionali, specie se si tratta di vicende negoziali, nelle quali esistono peraltro specifiche regole contrattuali attraverso cui la parte fedele può contestare alla controparte le inadempienze), il Collegio esaminerà anche il profilo sostanziale.

7.2. Principiando dunque dalla violazione dei diritti partecipativi dell’associazione sportiva ricorrente, la scansione del procedimento descritta in ricorso - e confermata anche dal Comune resistente - dimostra che:

- l’A.S.D. Accademia Granata aveva maturato un legittimo affidamento circa il rinnovo della concessione, visto che erano stati adottati dal Comune plurimi atti tutti convergenti in tal senso, culminati addirittura nell’invio alla ricorrente dello schema di contratto da sottoscrivere e ritrasmettere al civico ente (adempimento tempestivamente assolto);

- dalla data di adozione della determinazione n. 1291 a quella di adozione del provvedimento impugnato sono trascorsi poco più di tre mesi (mesi che, peraltro, in ragione dell’oggetto della concessione, si possono ritenere “cruciali”), ossia un tempo assolutamente sufficiente per coinvolgere la ricorrente senza che ciò determinasse un ritardo nella conclusione del procedimento;

- le problematiche riscontrate dal dirigente del V Settore se si fossero verificate in costanza del rapporto concessorio avrebbero necessariamente costituito oggetto di contraddittorio, come sempre avviene in casi del genere. Va infatti considerato che negli appalti pubblici e nelle concessioni il committente o il concedente pubblico debbono contestare, di solito per iscritto, all’appaltatore o al gestore gli eventuali inadempimenti degli obblighi contrattuali e sono tenuti a valutare le controdeduzioni prima di applicare le penalità e/o di decretare la risoluzione del contratto o della concessione-contratto.

Alla luce di tali indiscussi principi nella specie risulta del tutto ingiustificata l’omessa comunicazione all’associazione ricorrente dell’avvio del procedimento di secondo grado.

Né, come ritiene invece la difesa comunale, può ritenersi sufficiente il riscontro fornito dall’amministrazione alla diffida presentata dalla ricorrente in data 16 settembre 2024, sia perché il (parziale) contraddittorio è comunque postumo rispetto al momento dell’adozione del provvedimento di revoca, sia perché, come si dirà anche infra , nemmeno in questa occasione il Comune ha comprovato l’esistenza dei presupposti tecnici posti a base dell’atto impugnato.

7.3. Passando a trattare proprio del profilo sostanziale, il Tribunale evidenzia che:

- anzitutto, seppure è vero che il concessionario era tenuto sia a svolgere le periodiche operazioni di manutenzione ordinaria sia, in base al principio di buona fede negoziale, a comunicare all’ente concedente la necessità di effettuare eventuali interventi di manutenzione straordinaria, è altrettanto vero che la pubblica amministrazione non può disinteressarsi completamente dei propri beni una volta che la loro gestione sia stata affidata ad un privato. È invece necessario che vengano effettuate periodiche ispezioni finalizzate a verificare la corretta gestione del bene, tenuto anche conto del fatto che, con specifico riguardo al caso odierno, un impianto sportivo viene di solito frequentato anche da un’utenza “debole” (ad esempio atleti giovanissimi). E a questo riguardo appare altresì strano che le condizioni asseritamente fatiscenti degli spogliatoi non siano state mai denunciate al Comune da chicchessia nel corso dei tre anni di gestione dell’impianto da parte dell’associazione ricorrente. Si deve dunque ritenere che le infiltrazioni d’acqua dal tetto dei locali si fossero verificate da poco tempo e che, una volta terminata la stagione agonistica 2023/2024, il gestore sarebbe intervenuto approfittando della pausa estiva;

- come si evidenzia correttamente in ricorso, poi, lo stesso dirigente del V Settore ha escluso qualsiasi problematica relativa alla statica dei locali spogliatoio, altrimenti il Comune avrebbe dovuto coerentemente disporre il divieto di accesso all’impianto fino alla risoluzione delle suddette problematiche. Ma nel corso del giudizio l’amministrazione non ha fornito al riguardo alcuna notizia al Tribunale;

- l’associazione ricorrente, senza essere smentita dall’amministrazione mediante perizie o relazioni tecniche, ha comprovato che gli ammaloramenti riscontrati in sede di sopralluogo sono stati eliminati attraverso un intervento di scarsa entità economica (circa 8.100,00 €), il che dimostra come la premessa maggiore su cui poggia il provvedimento impugnato (ossia l’esistenza di problematiche di natura strutturale che impedirebbero l’installazione dell’impianto fotovoltaico) sia fallace;

- il fatto che gli interventi di ripristino della piena efficienza dei locali spogliatoio siano stati eseguiti dalla ricorrente a convenzione scaduta non ha alcun rilievo, visto che, come si è detto supra , nei mesi di luglio e agosto l’associazione Accademia Granata aveva maturato un legittimo affidamento circa il rinnovo biennale della concessione. Inoltre, è ben possibile che inizialmente l’associazione non ritenesse di dover sostenere gli oneri relativi ai suddetti interventi, ma che li abbia poi eseguiti proprio confidando sulla prosecuzione del rapporto. Un corretto modus operandi avrebbe dunque implicato la necessità di: i) comunicare tempestivamente alla ricorrente l’esito del sopralluogo del 12 luglio 2024; ii) contestare in quella sede le inadempienze agli obblighi contrattuali; iii) effettuare eventualmente un sopralluogo congiunto al fine di individuare anzitutto la natura degli interventi di ripristino da eseguire (il che è molto rilevante, visto che, laddove tali interventi fossero stati da qualificare come di manutenzione straordinaria, la sola “colpa” della ricorrente sarebbe consistita nel mancato avviso al Comune); iv) comunicare, di conseguenza, l’avvio del procedimento finalizzato a rivedere la decisione di concedere il rinnovo biennale e acquisire, prima dell’adozione dell’atto finale, le controdeduzioni dell’interessata. Le considerazioni che precedono rendono irrilevanti le ragioni per le quali era stato effettuato il sopralluogo del 12 luglio 2024, anche se a tal riguardo non si può non convenire con la ricorrente circa il fatto che, se veramente il sopralluogo era finalizzato ad accertare l’idoneità della struttura ad ospitare l’impianto fotovoltaico, allora esso avrebbe dovuto essere eseguito prima di esprimere il parere tecnico favorevole;

- il Comune, infine, non ha nemmeno considerato che la ricorrente: i) nel 2023 aveva già eseguito a proprie spese un intervento di miglioria sull’impianto, ossia la sostituzione della rete di recinzione, sostenendo una spesa di circa 5.100,00 €; ii) con mail del 14 agosto 2024 aveva chiesto una proroga del termine assegnatole per la presentazione del progetto dell’impianto fotovoltaico. Tali circostanze confermano vieppiù che, in assenza di ulteriori precisi riscontri tecnici, il giudizio di complessiva inaffidabilità del concessionario che è sotteso alla revoca non è giustificato.

7.4. Per tutte queste ragioni, i provvedimenti impugnati vanno annullati.

Da ciò consegue che, in base al principio del c.d. one shot (visto che nella specie non si è in presenza di un provvedimento adottato in esecuzione di un giudicato o di una sentenza comunque esecutiva), l’amministrazione resistente dovrà, alternativamente:

- o ritenere reviviscente a tutti gli effetti la determinazione dirigenziale n. 1291/2024;

- oppure procedere al riesame della vicenda tenendo conto delle considerazioni esposte dal Tribunale nei paragrafi precedenti, a cominciare dall’obbligo di coinvolgere l’associazione ricorrente nel procedimento.

Tutto questo, come si è anticipato nel precedente § 6. e come meglio si dirà infra , incide sulla delibazione della domanda risarcitoria.

8. Dall’accoglimento della domanda impugnatoria discende, quale conseguenza immediata e diretta, il rigetto della domanda di condanna del Comune alla corresponsione dell’indennizzo ai sensi dell’art. 21- quinquies della L. n. 241/1990, visto che l’indennizzo compete solo se la revoca è legittima.

9. Va dunque esaminata la domanda risarcitoria, rispetto alla quale devono essere svolte alcune considerazioni preliminari.

In effetti, mentre nel ricorso introduttivo si richiama solo l’art. 1337 c.c., nella memoria conclusionale depositata il 3 ottobre 2025 viene richiamato anche l’art. 2043 c.c., il che potrebbe porre un problema di ammissibilità di una modifica della causa petendi introdotta con semplice memoria. Infatti, se si accedesse alla tesi (affermata ad esempio nella sentenza della Sez. I della Corte di Cassazione n. 14188/2016) secondo cui la responsabilità precontrattuale ha natura contrattuale, allora il richiamo all’art. 2043 c.c. operato dalla ricorrente darebbe luogo ad un mutamento della domanda. Ora, è noto che la Corte di Cassazione, sia pure con qualche oscillazione (si veda sempre la sentenza n. 14188/2016), ha anche di recente confermato l’orientamento tradizionale secondo cui la responsabilità precontrattuale ha natura aquiliana ( ex plurimis , Cass. civ. Sez. II, n. 24738/2019), precisando altresì in alcune decisioni (si vedano ad esempio Cass. civ., Sez. II, n. 12679/2025, e Sez. III, ord. n. 1397/2025) che la qualificazione della natura della responsabilità di cui all’art. 1337 c.c. non ha in concreto alcuna ricaduta processuale tutte le volte che venga comunque accertato che il recesso dalla trattativa è stato abusivo (nel caso della P.A. si può anche dire “illegittimo”) oppure in tutti i casi in cui l’attore non riesca comunque a provare l’esistenza di un danno risarcibile.

Va inoltre considerato che la Corte di Cassazione, a partire dalla sentenza delle Sezioni Unite n. 12310/2015, negli ultimi anni ha rivisto la consolidata distinzione fra emendatio libelli e mutatio libelli , affermando che si può parlare di (inammissibile) mutatio libelli solo se la “novazione” della domanda presuppone l’introduzione nel giudizio, “a sorpresa”, di fatti e circostanze del tutto nuovi rispetto a quelli su cui si fonda l’atto introduttivo del processo e la formulazione di domande completamente diverse da quelle già proposte (così, ex plurimis , Cass. civ., SS.UU. n. 22404/2018, che in molti passaggi richiama proprio l’arresto del 2015).

Ora, seppure le considerazioni della Corte di Cassazione non vincolano il giudice amministrativo e seppure le stesse vanno riferite ad un ordinamento processuale - quello civile - fondato su un rigido (o comunque tendenziale) sistema di preclusioni, i suddetti orientamenti esplicano pur sempre una notevole influenza su tutti i giudici di merito, dato l’autorevolezza dell’organo da cui promanano.

Trasportando le predette considerazioni al caso di specie, il Collegio ritiene che la precisazione contenuta nella memoria conclusionale non dia luogo ad una inammissibile mutatio libelli , sia perché i fatti su cui poggia la domanda risarcitoria sono sempre i medesimi (e dunque su di essi l’amministrazione resistente ha potuto prendere posizione senza alcuna limitazione), sia soprattutto perché, a prescindere dalla qualificazione della responsabilità ex art. 1337 c.c. (cioè se essa abbia natura contrattuale o extracontrattuale), il Tribunale ritiene che alla ricorrente spetti solo il risarcimento del danno emergente (sul punto si rimanda al successivo § 10.1).

In effetti, e questo non può essere revocato in dubbio neanche laddove la responsabilità ex art. 1337 c.c. sia ascritta al genus della responsabilità contrattuale, quando il contratto non è stato ancora concluso le obbligazioni delle parti riguardano solo le attività “preparatorie” (le quali, a seconda delle peculiarità che connotano ogni singola vicenda, comprendono svariati obblighi, ad esempio di informazione, di protezione, di cooperazione per la conclusione del contratto, e così via) e non anche le vere e proprie prestazioni che saranno dedotte in contratto. Ed è per questo che il risarcimento, in caso di violazione degli obblighi di correttezza e buona fede nel corso delle trattative, è limitato al c.d. interesse negativo della parte fedele (si veda sempre il successivo § 10.1).

Tra l’altro queste considerazioni si attagliano vieppiù ai rapporti fra privato e P.A. quando quest’ultima agisce nella sua veste di autorità, visto che in questi casi le legittime aspirazioni del privato a contrattare con l’amministrazione sono pur sempre esposte al ius poenitendi di cui è titolare l’amministrazione; tale potere, come è noto, può esplicarsi mediante annullamento d’ufficio per motivi di legittimità o di revoca per sopravvenute ragioni di pubblico interesse degli atti di affidamento di un appalto o di una concessione. Con ciò ovviamente non si vuol dire che il privato contraente è esposto all’arbitrio della P.A., perché i provvedimenti di secondo grado - come si è ampiamente spiegato nei paragrafi precedenti - debbono essere preceduti da adeguata istruttoria e congruamente motivati, specie se si tratta di revoca.

Altro aspetto da considerare riguarda la forma che i contratti pubblici (anche quando vengono denominati accordi, convenzioni, etc.) debbono rivestire ad substantiam , ossia la forma scritta, il che vuol dire che fino a quando il contratto non è stipulato anche dal punto di vista materiale esso non esiste e dunque il contraente privato non può fare affidamento sul fatto che le prestazioni concordate saranno eseguite.

10. Tutto ciò premesso, il Tribunale ritiene che la domanda risarcitoria vada accolta, nei limiti e con gli effetti che si andranno a precisare, avendo l’amministrazione violato colposamente gli obblighi di correttezza e buona fede sanciti dall’art. 1337 c.c. e dall’art. 1 della L. n. 241/1990.

Al riguardo si possono richiamare le medesime considerazioni esposte nei precedenti § 7.1., 7.2. e 7.3., non essendo revocabile in dubbio che un Comune (quello di Fano) di ragguardevoli dimensioni, e dunque dotato di risorse organiche presumibilmente munite di solida preparazione tecnico-amministrativa, non poteva ignorare le elementari e ormai consolidate regole dettate dalla L. n. 241/1990 in tema di garanzie partecipative.

E comunque neanche in giudizio l’amministrazione è riuscita a comprovare che il contenuto del provvedimento di revoca non avrebbe potuto essere differente, non avendo suffragato con perizie e/o relazioni tecniche gli asseriti gravi inadempimenti addebitati alla ricorrente e l’impossibilità di installare sul tetto del locale spogliatoio l’impianto fotovoltaico.

La violazione di tali regole ha cagionato alla ricorrente un danno che non sarebbe eliminabile - ossia risarcibile in forma specifica - nemmeno se il Comune, riesercitando il potere in esecuzione della presente sentenza, dovesse confermare la decisione assunta con la determinazione n. 1291/2024.

Per quanto concerne l’eccezione sollevata dalla difesa comunale con riferimento alla natura della presente concessione (ossia al fatto che il servizio de quo era stato espressamente qualificato in sede di affidamento come servizio non avente rilevanza economica, per cui, nell’ottica difensiva dell’amministrazione, nessun danno patrimoniale sarebbe deducibile dal gestore) si osserva che:

- anzitutto, il fatto che una certa attività umana non abbia rilievo economico-imprenditoriale non implica che il soggetto che esercita quell’attività non possa subire danni risarcibili a seguito della condotta di un terzo. A voler diversamente opinare si perverrebbe all’assurdo logico-giuridico per cui solo chi esercita attività d’impresa potrebbe invocare il risarcimento del danno;

- in secondo luogo, come è noto, anche le Onlus, le organizzazioni di volontariato del c.d. Terzo Settore e le associazioni sportive dilettantistiche, pur non potendo per legge avere fine di lucro, debbono comunque perseguire l’equilibrio di bilancio, specie se sono affidatari di servizi pubblici (e ciò in quanto l’eventuale insolvenza di tali soggetti andrebbe a detrimento del regolare svolgimento dei servizi affidati loro da amministrazioni pubbliche). E, d’altra parte, non si comprende in che modo i soggetti in questione potrebbero procacciarsi i mezzi necessari per acquistare i mezzi necessari per lo svolgimento delle loro attività, per rimborsare i volontari delle spese sostenute, per gli oneri fiscali, etc.;

- in terzo luogo, con specifico riguardo al caso di specie va considerato sia il fatto che l’associazione ricorrente ricavava parte delle risorse finanziarie dalle iscrizioni delle squadre che utilizzavano l’impianto di Centinarola, sia soprattutto il combinato disposto degli artt. 5 e 10 della convenzione e dell’art. 20 del Regolamento comunale sugli impianti. In base a tali disposizioni il gestore percepisce le tariffe versate dagli utenti e lo stesso è autorizzato a sfruttare l’impianto a fini pubblicitari (c.d. sponsorizzazioni), per cui sono le stesse norme regolamentari approvate dal concedente e la convenzione a consentire che il concessionario ricavi un utile dall’attività.

10.1. In relazione al quantum , il Collegio ritiene di avvalersi dello strumento di cui all’art. 34, comma 4, c.p.a. e ciò anche per il fatto che nell’ambito delle valutazioni che il Comune sarà a tenuto a svolgere al fine di formulare la proposta risarcitoria le parti potrebbero anche trovare un accordo che consenta di proseguire con reciproca soddisfazione il rapporto bruscamente interrottosi a seguito dell’adozione dei provvedimenti impugnati.

Passando dunque a dettare i criteri in base ai quali l’amministrazione dovrà formulare la proposta risarcitoria, va evidenziato che:

- è vero che nel caso di responsabilità precontrattuale il c.d. interesse negativo può comprendere non solo il danno emergente, ma anche il lucro cessante, ma è altrettanto vero che il lucro cessante, da un lato non corrisponde al guadagno che la parte fedele avrebbe conseguito a seguito della stipula del contratto e dell’esecuzione delle prestazioni ivi dedotte, dall’altro lato esso riguarda principalmente le chances perdute per avere incolpevolmente confidato nella conclusione del contratto. Nella specie, alcune voci di danno di cui la ricorrente chiede il ristoro, ed in particolare quelle relative ai contratti di sponsorizzazione e ai proventi derivanti dalle iscrizioni, corrispondono ai guadagni che essa avrebbe conseguito a seguito del prolungamento della convenzione, per cui si tratta di un interesse positivo. Né l’associazione Accademia Granata ha provato di aver perduto altre opportunità di concludere i contratti di sponsorizzazione, visto che quello di Centinarola era l’unico impianto gestito dalla ricorrente e che, in ogni caso, la violazione degli obblighi di correttezza da parte del Comune di Fano non le avrebbe impedito di concludere contratti analoghi per altri impianti eventualmente gestiti in contemporanea;

- ugualmente non risarcibili in questa sede sono gli oneri sostenuti per la sostituzione della rete di recinzione, visto che tale miglioria è stata spontaneamente eseguita nel periodo di gestione e dunque non incideva più di tanto sulle valutazioni che il Comune era chiamato a svolgere per concedere il prolungamento del rapporto concessorio. In effetti, e seppure tanto nella deliberazione di Giunta n. 218/2024 quanto nella determinazione dirigenziale n. 1291/2024 si prende atto dell’esecuzione del predetto intervento, è evidente che è stata la miglioria consistente nella realizzazione dell’impianto fotovoltaico a determinare la decisione favorevole dell’amministrazione;

- non è risarcibile il danno di € 302,00 riferito alla fattura del centro medico “Arcadia”, perché la fattura reca la data dell’8 ottobre 2024, e dunque la spesa de qua è stata sostenuta dopo che la ricorrente aveva già avuto notizia della revoca della determinazione n. 1291;

- sono invece risarcibili tutte le altre voci indicate nel prospetto riportato a pag. 19, sub “Danno emergente”, del ricorso, in quanto si tratta di spese che la ricorrente ha sostenuto nell’estate 2024 confidando in buona fede nel prolungamento della convenzione. Il discorso riguarda anche le spese per la progettazione dell’impianto fotovoltaico, nonostante dal prospetto riportato a pag. 19 del ricorso risulti che il compenso al progettista è stato pagato il 16 settembre 2024, essendo evidente che il professionista ha svolto la propria attività prima dell’adozione della revoca (al riguardo si vedano le relazioni tecniche allegate al ricorso - docc. n. 18 e 19). Naturalmente, nell’ambito del procedimento che il Comune è tenuto ad avviare al fine di formulare la proposta risarcitoria la ricorrente dovrà fornire per ciascuna voce di danno la relativa pezza d’appoggio.

10.2. In relazione a quanto precede il Comune di Fano:

- ai fini dell’esecuzione della pronuncia annullatoria, entro venti giorni dalla notifica o dalla comunicazione della presente sentenza dovrà avviare un’interlocuzione con la ricorrente in modo da procedere all’accertamento in contraddittorio, “ora per allora”, dello stato di fatto esistente al momento del sopralluogo e della revoca, nonché dell’attuale stato di fatto dell’impianto di Centinarola, nonché della volontà/possibilità dell’associazione Accademia Granata di proseguire (o subentrare) eventualmente nella gestione;

- entro i successivi 90 giorni, dovrà adottare i provvedimenti conseguenti;

- sempre entro il predetto termine di 90 giorni, dovrà formulare la proposta risarcitoria attenendosi ai principi esposti nei precedenti paragrafi 10 e 10.1.

11. Conclusivamente, il ricorso va accolto nei sensi e nei termini precisati nei paragrafi 7.4, 10 e 10.1.

Le spese del giudizio, da distrarsi in favore del difensore dichiaratosi antistatario, seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- accoglie la domanda impugnatoria e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati e ordina al Comune di Fano di rideterminarsi alla luce dei principi di diritto e nei termini fissati in motivazione;

- accoglie, nei limiti di cui in motivazione, la domanda risarcitoria e, per l’effetto, condanna il Comune di Fano a formulare la proposta risarcitoria attenendosi ai principi e criteri indicati ai paragrafi 10 e 10.1.;

- condanna il Comune di Fano al pagamento in favore della ricorrente delle spese del giudizio, che si ritiene di liquidare in complessivi € 2.000,00, oltre accessori di legge, da distrarsi in favore del difensore dichiaratosi antistatario.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

ON Anastasi, Presidente

Gianluca Morri, Consigliere

MM IT, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MM IT	ON Anastasi

IL SEGRETARIO