Pubblicato il 17/03/2026

N. 00168/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00095/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' ZO

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 95 del 2023, proposto da
EN IA e LA IA, rappresentati e difesi dall'avvocato Marta Pirocchi, con domicilio eletto presso il suo studio in Teramo, via G. D'Annunzio 106, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Alba Adriatica, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandra Pulcini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- dell'atto del Comune di Alba Adriatica n. 1 del 26 gennaio 2023 relativo alla “ Cessazione degli effetti della SCIA di cui al protocollo SUE codice pratica n. 708/2022, prot. n. 32302 del 23/11/2022 ”;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Alba Adriatica;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 13 marzo 2026 la dott.ssa AN Lo IO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con il ricorso in esame è stato impugnato ex art. 29 c.p.a. l’atto adottato dal Comune prot. n. 1 del 26 gennaio 2023 relativa alla SCIA n. 708/2022. Con tale atto, il Comune rappresenta, in particolare, che “ l’intervento edilizio proposto con la sopra citata segnalazione, prevedendo demolizione e ricostruzione di un edificio esistente con diversa sagoma, diverso volume, minori distanze del ricostruito dai confini e dagli edifici, non è subordinato a segnalazione certificata di inizio attività ai sensi dell’art. 22 comma 1e dell’art. 3 comma 1 lettera b) c) e d) del D.P.R. 380/001” , ma al diverso regime del permesso di costruire, disponendo la “ cessazione di efficacia ”.

Giova osservare che, per quanto non si tratti di profili vincolanti, il Comune ha richiamato in motivazione sia l’art. 21- nonies della legge 241/90 e i presupposti per l’autotutela, sia l’art. 19 comma 3 della medesima legge.

Le ragioni sottese alla qualificazione dell’intervento e, conseguentemente, al suo regime giuridico come individuato dal Comune sono analiticamente riportate nel provvedimento: in sintesi, esse consistono nella difformità tra stato di fatto, riportato nel progetto, e quanto autorizzato con il titolo edilizio (licenza di esecuzione lavori n. 268/1969), con conseguente difforme volumetria; nella violazione delle distanze minime dai confini e dai fronti; nella violazione di plurimi punti delle NTA; nella mancanza di alcuni documenti a corredo della Segnalazione.

2. Si tratta, come emerge dalla elencazione di queste ragioni, di un atto plurimotivato, con conseguente applicazione dei principi di economia processuale più volte enunciati dalla giurisprudenza (Cons. Stato, Sez. IV, 21 marzo 2025, n. 2361 “ ove uno dei motivi indicati dall'Amministrazione a fondamento del provvedimento superi il vaglio giurisdizionale (regga, cioè, alle doglianze formulate dall'interessato), il giudice può arrestarsi, posto che, quand'anche gli altri motivi enucleati dall'Amministrazione venissero ritenuti illegittimi, comunque l'atto non sarebbe caducato, stante la piena idoneità del primo motivo a sorreggerne da solo il deliberato.(cfr. Adunanza plenaria n. 5 del 27 aprile 2015, in particolare al 9.3.4.3) .

Tuttavia, sotto il profilo logico, assume rilievo assorbente la considerazione che l’intervento edilizio di demo-ricostruzione, secondo quanto riportato nell’atto, non rientra nell’alveo applicativo della SCIA, poiché prevede la realizzazione di una volumetria maggiore di quella assentita con la licenza edilizia n. 268/1969, rispetto alla quale è difforme anche lo stato di fatto (in sostanza, nel corso del tempo, sarebbe stato realizzato un incremento dell’altezza minima del sottotetto, secondo parte ricorrente però oggetto di “sanatoria” per effetto della certificazione di agibilità risalente al 1971: in merito, cfr. infra punto 11).

Quanto alla ricostruzione della complessa vicenda, giova osservare che, prima dell’introduzione del presente giudizio, parte ricorrente, con nota del 16 marzo 2023, ha adito la difesa civica della Regione ZO (oltre che il Sindaco, Il Consiglio Comunale, il Presidente del Consiglio Comunale, il Capogruppo del Gruppo Consiliare di maggioranza i Capogruppo dei Gruppi Consiliari di Minoranza, nonché il Comando di Polizia municipale, il Comando Stazione Carabinieri e il Prefetto) sottoponendo all’attenzione proprio la predetta questione della difformità tra stato di fatto e stato assentito dell’immobile inciso dal progetto edilizio in controversia.

In pendenza del giudizio, il Difensore civico ha peraltro ritenuto la “ risposta fornita ” dal Comune “ esaustiva” e la relativa decisione non suscettibile di censura (cfr. nota del 31 marzo 2023, prot. 494, doc. 7C, adottata in pendenza di giudizio e depositata dal Comune il 14 aprile 2023).

3. Prima di procedere all’esame del ricorso, è necessario qualificare l’atto impugnato, prescindendosi dal nomen iuris e dalle disposizioni citate in motivazione.

La qualificazione degli atti amministrativi oggetto di giudizio costituisce, infatti, un potere ufficioso non vincolato né dall'intitolazione dell'atto, né tanto meno dalle deduzioni delle parti in causa, “ dovendo l'esatta qualificazione di un provvedimento essere effettuata solo alla luce del suo effettivo contenuto e della sua causa reale, e anche a prescindere dal nomen iuris formalmente attribuito dall'amministrazione, con la conseguenza che l'apparenza derivante da una terminologia eventualmente imprecisa o impropria, utilizzata nella formulazione testuale dell'atto stesso, non è vincolante, né può prevalere sulla sostanza, e inoltre neppure determina di per sé un vizio di legittimità dell'atto, purché ovviamente sussistano i presupposti formali e sostanziali corrispondenti al potere effettivamente esercitato ” (Cons. Giust. Amm. Sicilia, 22 luglio 2024, n. 567, anche per la copiosa giurisprudenza ivi richiamata).

Peraltro, in mancanza di criteri legali tipizzati, per i provvedimenti amministrativi occorre richiamare i criteri di interpretazione propri dei contratti di cui agli artt. 1362-1371 c.c. (cfr. tra le ultime, Tar Lazio, Sez. IV ter, 14 luglio 2025, n. 13830; Cons. Stato, Sez. IV, Sentenza, 9 maggio 2025, n. 3996) i quali, come noto, fanno richiamo anche al “ comportamento complessivamente tenuto” dalle parti (art. 1362 comma 2 c.c.). Nella fattispecie concreto, le parti, invero, hanno a lungo interloquito sulle medesime questioni oggi portate alla cognizione del Collegio, in relazione ad una precedente analoga SCIA (recante n. 68/2022) per un progetto edilizio di demo-ricostruzione pienamente sovrapponibile, come si avrà modo di sottolineare in prosieguo (cfr. infra punto 7; cfr. in particolare, relazione analitica del Responsabile dell’Ufficio “ cronostoria pratiche edilizie ” depositata in data 14 aprile 2023 e le note 4851/2022 e 11260/2022 del Comune relative alla precedente SCIA n. 68/2022).

4. L’applicazione delle coordinate ermeneutiche appena riportate consente di concludere che, con l’atto impugnato, il Comune non ha esercitato alcun potere di inibizione o conformazione concernente il cd. controllo ex post della SCIA; né quello di cui all’art. 19 comma 3 e 6-bis della legge 241/90; né quello da esercitarsi alle “ condizioni ” della autotutela ex art. 19 comma 4, per i quali si applicano le discipline specifiche e, soprattutto, a tutela della stabilità delle situazioni giuridiche e della certezza del diritto, stringenti termini perentori (cfr. da ultimo Corte Cost. 88/2025).

Il Comune ha invece espressamente rappresentato che l’intervento proposto, per le caratteristiche intrinseche tipologiche, non era sottoponibile al regime della SCIA, ma a quello del permesso di costruire, non potendosi qualificare l’intervento come demo-ricostruzione ai sensi dell’art. 3. comma 1, lett. d) del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 2001, per mancanza di identità di volumetria tra edificio esistente e quello progettato. Nell’atto, il punto è chiaramente espresso: “ l’intervento edilizio proposto con la sopra citata segnalazione, prevedendo demolizione e ricostruzione di un edificio esistente con diversa sagoma, diverso volume, minori distanze del ricostruito dai confini e dagli edifici, non è subordinato a segnalazione certificata di inizio attività ai sensi dell’art. 22 comma 1 e dell’art. 3 comma 1 lettera b) c) e d) del D.P.R. 380/001. La proposta progettuale è subordinata al regime autorizzativo del Permesso di Costruire ai sensi dell’art. 10 comma 1 lettera c), interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, nei casi in cui comportino anche modifiche della volumetria complessiva degli edifici” .

5. Ad analoga conclusione, per il progetto di demo-ricostruzione relativo al medesimo immobile ed oggetto di precedente SCIA n. 68/2022, il Comune era pervenuto con la citata nota 4851/2022 (doc- 5, depositato in data 14 aprile 2023) e ciò corrobora sotto il profilo interpretativo diacronico la qualificazione giuridica dell’atto nel senso qui indicato.

Invero, come riferito e come eccepito dal Comune, la qualificazione giuridica dell’intervento come sottratto al regime semplificato della SCIA per “aumento della volumetria”, era già stata fatta in relazione alla precedente SCIA 68/2022, il cui progetto, guardando in particolare alle rispettive relazioni tecniche allegate alla segnalazione, è pienamente sovrapponibile a quello di cui alla odierna SCIA 708/2022.

Dal confronto delle due relazioni emerge infatti che la SCIA n. 708/2022 non introduce un progetto edilizio autonomo e diverso, ma costituisce piuttosto una sorta di aggiornamento e rielaborazione, specie per le argomentazioni giuridiche ivi contenute, della precedente proposta progettuale di cui alla SCIA 68/2022.

In entrambe le relazioni, infatti, risultano perfettamente coincidenti gli elementi essenziali dell’intervento: il fabbricato interessato è il medesimo (descritto anche nel medesimo modo); l’intervento viene qualificato, in entrambi i casi, come ristrutturazione edilizia mediante demolizione e ricostruzione ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. d), del d.P.R. 380/2001, e la ricostruzione avviene sul medesimo sedime dell’edificio preesistente.

Restano in ogni caso invariati l’impianto progettuale e le principali caratteristiche edilizie e funzionali: la ricostruzione dell’edificio con organizzazione in quattro unità immobiliari, la realizzazione del vano scala con mini-ascensore per l’abbattimento delle barriere architettoniche, l’adozione del medesimo modello costruttivo denominato “Domus Habilis” e l’integrazione di un impianto fotovoltaico finalizzato all’autosufficienza energetica dell’edificio. Resta identica anche la questione del presunto “stato legittimo” dell’immobile fondato, in particolare, sulla certificazione di agibilità rilasciata nel 1971 (su cui cfr. infra ).

Le differenze riscontrabili tra le due relazioni non riguardano la struttura oggettiva del progetto edilizio, ma il livello di dettaglio, le modalità di calcolo della volumetria e l’impostazione argomentativa: la prima relazione presenta un maggiore sviluppo dei calcoli urbanistici e delle tabelle dimensionali, intendendo dimostrare il mancato aumento della volumetria; mentre la seconda si concentra maggiormente sulla giustificazione giuridico-urbanistica dell’intervento, con particolare riferimento all’applicazione dell’art. 2-bis del d.P.R. 380/2001 in materia di mantenimento delle distanze legittimamente preesistenti.

Sulla base di questa piena convergenza tra i due progetti edilizi, il Comune ha anche eccepito che l’atto impugnato costituisce una mera conferma del precedente atto di “cessazione di inefficacia” relativo alla precedente SCIA 68/2022.

Tuttavia, ritiene il Collegio che, in ossequio al principio di effettività della tutela giurisdizionale ex art. 1 c.p.a., sia opportuno soprassedere sulla connessa questione di inammissibilità del ricorso così sollevata, ed esaminare il merito della vicenda contenziosa.

6. Con l’atto impugnato, come già sottolineato, il Comune asserisce pertanto che l’intervento di interesse non è sottoponibile al regime della SCIA, ma a quello del permesso di costruire. Tale conclusione è pienamente condivisibile per le ragioni esposte di seguito (cfr. punto 8).

Nelle ipotesi come quella in esame, in cui il Comune dichiara la “inefficacia” della SCIA poiché relativa ad un intervento che è estraneo al suo raggio di applicazione – e che nella prassi sono anche irritualmente denominate come di “ archiviazione della pratica” – la giurisprudenza ha chiarito come “ il comma 3 dell’art.19 della L. 241 del 1990, allorquando impone all’amministrazione di esercitare il potere inibitorio sulla SCIA, entro i successivi sessanta giorni, in caso di “accertata carenza dei requisiti e dei presupposti di cui al comma 1 dello stesso articolo”, contenga, su questo punto, un rinvio specifico, ossia stricto iure, a quest’ultima disposizione, e non richiami invece i diversi requisiti e presupposti disciplinati dal Testo Unico dell’edilizia, con le disposizioni sopra-indicate. Questo significa che rispetto a questi ultimi - rectius in caso di loro carenza - l’ente locale rimane titolare del proprio ordinario potere di controllo e vigilanza sul territorio, con le tradizionali caratteristiche di continuità, e soprattutto di inesauribilità che lo connotano. E che, esercitandolo, può intervenire anche in tempi successivi allo spirare del termine di cui al comma 3 art.19 della legge sul procedimento amministrativo ” (Cons. Stato, Sez., VII, 5 marzo 2026, n. 1746; Cons. Stato, 13 gennaio 2025, n. 181; in tal senso, cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 28 luglio 2021, n. 5600; T.A.R. Lazio, Sez. II bis, 5 dicembre 2025, n. 22057).

In altri termini, proprio alla luce della graduazione dei regimi giuridici previsti dal legislatore statale per le diverse categorie di interventi edilizi in relazione al loro diverso impatto sul territorio, la SCIA, affinché possa produrre gli effetti giuridici tipizzati dal legislatore, deve rispondere al modello astratto delineato dal legislatore.

Se invece essa viene impiegata dal privato al di fuori del proprio ambito legislativamente delineato, non opera il suo regime giuridico semplificato.

Come è stato precisato, “ diversamente opinando, ne deriverebbe che, per effetto di un atto privato, si andrebbe a consolidare una posizione più stabile rispetto a quella che deriverebbe da un provvedimento autorizzatorio espresso: anche il titolare del permesso di costruire resta, infatti sempre esposto al potere di vigilanza dell'Amministrazione per le opere abusive non 'coperte’ dal titolo rilasciato” (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II bis, 5 dicembre 2025, n. 22057; in tal senso anche, T.A.R. Campania, Napoli, sez. VI, 3 febbraio 2025, n. 895).

7. Ne deriva che, venendo all’esame del ricorso, sono in primo luogo infondate le censure del primo motivo di ricorso. Non essendo applicabile la disciplina prevista per la SCIA, non possono condividersi i motivi concernenti la presunta violazione degli artt. 19 e 21- nonies della legge 241/90. Né possono condividersi le conseguenti violazioni delle garanzie procedimentali previste in caso di autotutela, anche a prescindere dalla circostanza che, invero, un acceso contraddittorio tra le parti sulle questioni in controversia si è sviluppato già relazione alla precedente SCIA 68/2022, come già sottolineato.

8. Il focus della controversia invece, ai fini della corretta qualificazione tipologica dell’intervento edilizio in esame, si concentra sulla questione relativa alla conformità dello stato di fatto dell’edificio (ossia di quanto “costruito” ed oggetto dell’intervento di demo-ricostruzione), rispetto a quanto assentito, con l’originaria licenza edilizia n. 268 del 22 marzo 1969 (che aveva autorizzato un sottotetto con altezza media inferiore a ml 1,8, poi invece sopraelevata).

Tale profilo integra, in particolare, il presupposto logico-giuridico su cui il Comune fonda la propria determinazione, in quanto mancando l’identità di volumetria l’opera non può qualificarsi come di ristrutturazione demo-ricostruttiva, ma come “nuova costruzione” sottoposta al regime del permesso di costruire.

9. In merito allo “ stato legittimo dell’immobile ”, e quindi a supporto del suo calcolo della volumetria legittimamente assentita, parte ricorrente fa valere la certificazione di agibilità rilasciata nel 1971 al termine dei lavori, su cui si è basata anche la dichiarazione del tecnico ex art. 9 -bis del d.P.R. 380/2001 e lamenta, in particolare, la sua mancata considerazione in sede di istruttoria procedimentale. Riferisce, sul punto, che “ il Responsabile del SUE non ha considerato il fatto che lo stato attuale del fabbricato esistente è pienamente corrispondente a quello di fine lavori (1971),omettendo oltretutto di rappresentare la reale situazione dello stato di fatto, non indicando che il fabbricato esistente dispone anche del certificato d’uso, agibilità o abitabilità(in seguito citato come “titolo all’uso”) rilasciato, previa verifica della conformità dei lavori realizzati al progetto (licenza edilizia del 1969) e alle norme edilizie vigenti all’epoca, dal Sindaco di Alba Adriatica il 18/12/1971 al termine dei lavori ai sensi del R.D. 27/07/1934 n°1265 ”, ricorso introduttivo, pag. 10; anche su tale specifica questione, vi era stata una interlocuzione procedimentale in relazione alla precedente SCIA 68/2022: cfr. atto del 12 luglio 2022 prot. n. 19486).

10. Come già indicato nell’ordinanza cautelare, del 19 aprile 2023, n. 86, confermata in sede di appello, tale certificazione però non è idonea ad asseverare la legittimità edilizia dell’opera, poiché “ la conformità edilizio-urbanistica costituisce presupposto indispensabile per il legittimo rilascio del certificato che oggi si definisce di agibilità, ma tale considerazione non può ... essere strumentalmente piegata a ragionamenti del tutto speculativi e sillogistici al fine di affermare che il rilascio dei certificati di agibilità implica un giudizio (presupposto ed implicito) circa la natura non abusiva delle opere " (Cons. Stato, Sez. II, 16 maggio 2024, n. 4370, anche per i precedenti ivi richiamati; cfr. anche Corte Cost. 217/2022).

In altri termini, titolo edilizio e certificato di agibilità (oggi segnalazione certificata di agibilità ex art. 24 del d.P.R. 380/2001), in ossequio al principio di tipicità degli atti amministrativi, hanno diversa funzione e sono regolate da discipline diverse.

Il certificato di agibilità attesta l’idoneità dell’immobile sotto il profilo funzionale e igienico-sanitario (Cons. Stato, Sez. VI, 7 novembre 2023, n. 9572), prendendo in considerazione la salubrità, il risparmio energetico, la conformità degli impianti e quindi attiene alla “utilizzabilità” del bene.

Per lo stato legittimo dell’edificio, ossia la sua conformità giuridica urbanistico-edilizia, rilevano invece i “titoli abilitativi ” (così citati nell’art. 9-bis del d.P.R. 380/2001), ossia il titolo edilizio originario e quelli successivi che hanno disciplinato l’ultimo intervento sull’immobile (per quanto integrabili da dati storici documentali e sanatorie; a conferma della netta distinzione funzionale tra “licenza edilizia” e “certificato di agibilità”, quest’ultima categoria non è infatti neanche menzionata nel citato art. 9 -bis ).

11. Alla luce di quanto esposto, l’accertata difformità tra lo stato di fatto e lo stato legittimo dell’immobile, che costituisce il presupposto della determinazione di qualificazione dell’intervento impugnata, risulta correttamente posta a fondamento dell’atto di classificazione dell’intervento progettato, mancando l’identità di volumetria tra l’edificio esistente e quello da realizzare con la demo-ricostruzione oggetto di interesse.

Ne consegue l’assorbimento delle ulteriori censure, essendo sufficiente, in presenza di una pluralità di autonome rationes decidendi , la legittimità di una sola di esse a sorreggere il provvedimento, come indicato supra (punto 2).

12. In conclusione, il ricorso va pertanto rigettato.

La regolazione delle spese segue la soccombenza, secondo il principio generale ex art. 26 c.p.a.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'ZO (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese in favore del Comune che liquida in complessivi euro 3.000,00 (tremila/00) oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in L'Aquila nella camera di consiglio del giorno 13 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN PA, Presidente

Alfredo Giuseppe Allegretta, Consigliere

AN Lo IO, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN Lo IO	AN PA

IL SEGRETARIO