Pubblicato il 10/12/2025

N. 04081/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00207/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 207 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
M3 S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati IA Alessandra Bazzani e Francesco Naccari Milana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati IA Lodovica Bognetti, Antonello Mandarano e Danilo Parvopasso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio fisico presso gli uffici dell’Avvocatura Comunale in Milano, via della Guastalla, 6;

nei confronti

MM S.p.A., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del provvedimento del Comune di Milano P.G. n. 620036 in data 28.11.2024, trasmesso in pari data e in data 17.01.2025, con cui l’Unità Interventi Diretti Municipi 5-9 dell’omonimo Comune ha respinto la richiesta di permesso di costruire presentata dalla Società in data 2.12.2023 con atti P.G. 620423 e JPE 31783, nonché di ogni atto preordinato, presupposto, consequenziale e/o comunque connesso, ancorché non conosciuto, tra i quali, in particolare, la “Comunicazione, ai sensi dell’art. 10 bis della Legge n. 241/90, dei motivi ostativi all’accoglimento della richiesta di permesso di costruire” P.G. n. 193535 in data 4.4.2024 e, in parte qua:

- la comunicazione P.G. 433051 in data 9.8.2024 di indizione della conferenza di servizi;

- il verbale della conferenza di servizi decisoria indetta in data 9.8.2024; i pareri resi in tale conferenza, come meglio specificato infra, nonché la relativa lettera di trasmissione a firma del RUP P.G. n. 518884 in data 10.10.2024;

- la “Comunicazione di improcedibilità della proposta progettuale ex art. 249” d.lgs. 152/2006 emessa dall’Area Bonifiche del Comune di Milano con atto P.G. 607845 in data 22.11.2024 e per l’accertamento della formazione del titolo abilitativo per decorso del termine di legge ex art. 20 d.P.R. 380/2001;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da M3 S.R.L. il 23\4\2025:

del provvedimento del Comune di Milano P.G. n. 620036 in data 28.11.2024, trasmesso in pari data e in data 17.01.2025, con cui l’Unità Interventi Diretti Municipi 5-9 dell’omonimo Comune ha respinto la richiesta di permesso di costruire presentata dalla Società in data 2.12.2023 con atti P.G. 620423 e JPE 31783, nonché di ogni atto preordinato, presupposto, consequenziale e/o comunque connesso, ancorché non conosciuto, tra i quali, in particolare, la “Comunicazione, ai sensi dell’art. 10 bis della Legge n. 241/90, dei motivi ostativi all’accoglimento della richiesta di permesso di costruire” P.G. n. 193535 in data 4.4.2024 e, in parte qua:

- la comunicazione P.G. 433051 in data 9.8.2024 di indizione della conferenza di servizi;

- il verbale della conferenza di servizi decisoria indetta in data 9.8.2024; i pareri resi in tale conferenza, come meglio specificato infra, nonché la relativa lettera di trasmissione a firma del RUP P.G. n. 518884 in data 10.10.2024;

-la “Comunicazione di improcedibilità della proposta progettuale ex art. 249” d.lgs. 152/2006 emessa dall’Area Bonifiche del Comune di Milano con atto P.G. 607845 in data 22.11.2024;

e per l’accertamento della formazione del titolo abilitativo per decorso del termine di legge ex art. 20 d.P.R. 380/2001;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da M3 S.R.L. il 31\7\2025:

- del provvedimento del Comune di Milano P.G. n. 620036 in data 28.11.2024, trasmesso in pari data e in data 17.01.2025, con cui l’Unità Interventi Diretti Municipi 5-9 dell’omonimo Comune ha respinto la richiesta di permesso di costruire presentata dalla Società in data 2.12.2023 con atti P.G. 620423 e JPE 31783, nonché di ogni atto preordinato, presupposto, consequenziale e/o comunque connesso, ancorché non conosciuto, tra i quali, in particolare, la “Comunicazione, ai sensi dell’art. 10 bis della Legge n. 241/90, dei motivi ostativi all’accoglimento della richiesta di permesso di costruire” P.G. n. 193535 in data 4.4.2024 e, in parte qua:

- la comunicazione P.G. 433051 in data 9.8.2024 di indizione della conferenza di servizi;

- il verbale della conferenza di servizi decisoria indetta in data 9.8.2024; i pareri resi in tale conferenza, come meglio specificato infra, nonché la relativa lettera di trasmissione a firma del RUP P.G. n. 518884 in data 10.10.2024;

- la “Comunicazione di improcedibilità della proposta progettuale ex art. 249” d.lgs. 152/2006 emessa dall’Area Bonifiche del Comune di Milano con atto P.G. 607845 in data 22.11.2024;

e per l’accertamento della formazione del titolo abilitativo per decorso del termine di legge ex art. 20 d.P.R. 380/2001 (così l’epigrafe del ricorso introduttivo);

nonché per l’annullamento, con il presente atto, del provvedimento prot. 336119 in data 24.06.2025 comunicato in pari data dall’Area Bonifiche del Comune di Milano portante la favorevole conclusione della conferenza di servizi e l’assenso all’attuazione del progetto presentato ai sensi dell’art. 242-bis d.lgs. 152/2006, nella parte in cui si dovesse intendere che la conclusione della conferenza di servizi e l’assenso all’attuazione del predetto progetto conseguano a un procedimento diverso da quello avviato in data 26.09.2022 con atto P.G. 498568, nonché di ogni atto preordinato, presupposto e connesso e, in particolare, in parte qua, dell’indizione della conferenza di servizi in data 16.04.2025, prot. n. 210899.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2025 il dott. OV ZU e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società M3 RL (di seguito, anche solo “società”) è proprietaria di un compendio immobiliare sito a Milano, via Sant’Abbondio s.n.c., già via dei Missaglia n. 34.

Tale compendio rientra fra quelli individuati dal Consiglio Comunale che possiedono i requisiti per essere considerati come patrimonio dismesso con criticità ai sensi dell’art. 40- bis della legge regionale (LR) n. 12 del 2005 sul governo del territorio.

Allo scopo di procedere al recupero dell’immobile secondo le previsioni del citato articolo della LR n. 12 del 2005, la società avviava nel 2022 due procedimenti, uno di carattere ambientale e l’altro di carattere urbanistico-edilizio per ottenere il permesso di costruire (PdC) ai sensi dell’art. 20 del DPR n. 380 del 2001 (Testo Unico dell’edilizia o anche solo “TUE”).

Quanto al procedimento edilizio avviato nel 2022, la società presentava una nuova richiesta di PdC il 2.12.2023, seppure per un progetto in parte identico a quello del 2022.

Al termine di un complesso iter procedimentale, con provvedimento del 28.11.2024 il Comune di Milano respingeva definitivamente la richiesta di PdC.

Contro tale atto di diniego era proposto il ricorso principale in epigrafe, al quale faceva seguito un primo ricorso per motivi aggiunti a sostegno del ricorso introduttivo.

Il procedimento ambientale, invece, seppure anch’esso caratterizzato da un andamento complesso, si concludeva con il provvedimento del 24.6.2025 dell’Area Bonifiche del Comune che dava l’assenso all’attuazione della bonifica sull’area mediante progetto presentato ai sensi dell’art. 242- bis del D.Lgs. n. 152 del 2006 (c.d. codice dell’ambiente).

Tale provvedimento era peraltro impugnato con il secondo ricorso per motivi aggiunti, anche se l’impugnazione era riferita al solo caso in cui si dovesse ritenere che l’assenso al progetto presentato fosse la conseguenza di un procedimento diverso da quello avviato da M3 nel 2022.

Si costituiva in giudizio il Comune di Milano, concludendo per la complessiva infondatezza del gravame.

Alla pubblica udienza del 2.12.2025, presenti i difensori delle parti, la causa era discussa e spedita in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso principale ed il primo atto di motivi aggiunti possono essere trattati congiuntamente, essendo entrambi rivolti contro il provvedimento del Comune di Milano del 28.11.2024 a firma del competente dirigente con il quale è stata respinta in via definitiva la richiesta di permesso di costruire presentata dalla società istante M3 RL (cfr. il doc. 31 del resistente).

1.1 Nel gravame principale e nei primi motivi aggiunti sono esposti complessivamente cinque mezzi di doglianza e quello da trattare in via prioritaria è il motivo n. 4 (“IV”) del ricorso principale, nel quale la società esponente sostiene che il titolo edilizio da essa richiesto si è in realtà formato per silenzio assenso per decorso dei termini massimi previsti dall’art. 20 del TUE.

La trattazione di tale motivo deve logicamente avvenire in via prioritaria perché lo stesso ha carattere evidentemente assorbente rispetto alle altre doglianze, essendo finalizzato non soltanto all’annullamento del diniego impugnato ma anche all’accertamento della formazione del titolo edilizio chiesto dalla parte ricorrente (cfr. per l’ordine di trattazione dei motivi la nota sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 5 del 2015).

Il citato quarto motivo appare fondato, per le ragioni che seguono.

Come noto, l’art. 20, comma 8, del TUE prevede che, in caso di inutile decorrenza del termine per l’adozione del provvedimento conclusivo, se il dirigente o il responsabile del procedimento non hanno opposto un motivato diniego, sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio assenso, salva l’esistenza di vincoli idrogeologici, ambientali, paesaggistici o culturali, per i quali si applicano le disposizioni di cui agli articoli 14 e seguenti della legge n. 241 del 1990 (analoga disposizione è contenuta nell’art. 38 della legge regionale della Lombardia n. 12 del 2005 sul governo del territorio).

La giurisprudenza amministrativa è ormai orientata da tempo nel senso che, in caso di domanda completa dei documenti previsti, l’avvenuta scadenza dei termini procedimentali determina la formazione del titolo per silenzio assenso, anche in caso di contrasto fra il progetto presentato e la normativa urbanistica ed edilizia.

In caso di titolo tacito, pertanto, qualora l’Amministrazione ravvisi il citato contrasto fra il progetto e la normativa, l’unica soluzione è quella dell’intervento in autotutela (ex art. 21- nonies della legge n. 241 del 1990) sul titolo edilizio formatosi per silenzio assenso.

Sul punto si vedano la sentenza del Consiglio di Stato, Sezione VI, n. 5746 del 2022, secondo cui: « Il dispositivo tecnico denominato ‘silenzio-assenso’ risponde ad una valutazione legale tipica in forza della quale l’inerzia ‘equivale’ a provvedimento di accoglimento (tale ricostruzione teorica si lascia preferire rispetto alla tesi ‘attizia’ del silenzio, che appare una fictio non necessaria). Tale equivalenza non significa altro che gli effetti promananti dalla fattispecie sono sottoposti al medesimo regime dell’atto amministrativo. Con il corollario che, ove sussistono i requisiti di formazione del silenzio-assenso, il titolo abilitativo può perfezionarsi anche con riguardo ad una domanda non conforme a legge » e la sentenza del TAR Lombardia, Milano, Sezione IV, n. 518 del 2024, per la quale: « …la conformità dell’intervento alla normativa urbanistica non costituisce condizione necessaria ai fini della formazione del silenzio-assenso. Sostiene questa giurisprudenza che la conformità dell’intervento alla normativa urbanistico edilizia costituisce requisito di validità del titolo tacito formatosi con il silenzio-assenso e non requisito di perfezionamento della fattispecie: il titolo edilizio si forma quindi per il solo decorso del tempo salva la possibilità per l’amministrazione, qualora accerti che l’intervento non sia conforme, di intervenire esercitando il potere di autotutela. Si precisa che, diversamente opinando, la norma che prevede la formazione del silenzio-assenso sarebbe di scarsa utilità per colui che, dopo aver proposto la domanda di rilascio del permesso di costruire, non riceva alcuna risposta dall’amministrazione posto che quest’ultima potrebbe sempre intervenire senza oneri e vincoli procedimentali, disconoscendo in qualunque tempo gli effetti della domanda stessa ».

Ancora sull’argomento preme al Collegio evidenziare, per doverosa completezza espositiva, che l’orientamento del legislatore è nel senso di ampliare la possibilità di formazione del titolo edilizio per silenzio assenso e ne è prova l’approvazione della recente legge n. 182 del 2.12.2025 (c.d. legge di semplificazione, sulla Gazzetta Ufficiale n. 281 del 3.12.2025).

Infatti, l’art. 40 della legge citata ha modificato il succitato art. 20, comma 8, del TUE e ha introdotto la seguente formulazione dopo il primo periodo del comma 8: « Qualora l'immobile oggetto della domanda di permesso di costruire sia soggetto a vincoli di assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali, si applicano le disposizioni di cui agli articoli 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, salva la formazione del silenzio assenso sulla domanda di permesso di costruire nel caso in cui per il medesimo intervento siano stati già acquisiti e siano in corso di validità i relativi provvedimenti formali di autorizzazione, nulla osta o altri atti di assenso, comunque denominati, previsti dalla normativa vigente e rilasciati dall'autorità preposta alla cura dei predetti interessi sugli elaborati progettuali oggetto della domanda di permesso di costruire ».

La nuova norma non appare applicabile nella presente fattispecie, ciò nonostante essa rivela l’intendimento del legislatore di semplificare ulteriormente il procedimento di formazione del permesso di costruire attraverso l’istituto del silenzio assenso.

Ciò premesso, nel caso di specie fra il deposito dell’ultima domanda di PdC (2.12.2023) e la richiesta di integrazione (26.1.2024) sono decorsi 55 giorni, fra l’integrazione (31.1.2024) e la comunicazione di motivi ostativi (4.4.2024) 65 giorni e fra le ultime integrazioni documentali (22.6.2024) e l’indizione della conferenza di servizi (9.8.2024) 48 giorni (cfr. il doc. 33 della ricorrente alla voce “Iter della pratica” ed i documenti del resistente con particolare riguardo ai numeri 1, 20, 21, 23, 27 e 28).

A ciò si aggiunga che non esiste prova dell’avvenuta apposizione sul fondo di uno dei vincoli di cui al citato comma 8 dell’art. 20.

Ne conseguono l’avvenuta formazione del titolo per silenzio assenso e quindi l’accoglimento del quarto motivo del gravame principale, con assorbimento delle altre censure esposte nell’atto introduttivo del giudizio e nel primo ricorso per motivi aggiunti e con l’integrale annullamento del diniego di permesso di costruire ivi impugnato.

2. Il secondo ricorso per motivi aggiunti (contenente il motivo n. VI del gravame) è rivolto contro il provvedimento del Comune di Milano del 24.6.2025 dell’Area Bonifiche del Comune (cfr. il doc. 41 della ricorrente ed il doc. 35 del resistente), con il quale è stato assentito il progetto di bonifica dell’area ai sensi dell’art. 242- bis del c.d. codice dell’ambiente, articolo relativo alla procedura semplificata di bonifica.

L’impugnativa è peraltro proposta in via subordinata, laddove si dovesse ritenere che la conclusione positiva della conferenza di servizi e l’assenso all’attuazione del progetto conseguano ad un procedimento diverso da quello avviato il 26.9.2022 (cfr. il doc. 8 della ricorrente).

La doglianza merita condivisione, nel senso che appare corretto ritenere che l’atto dell’Area Bonifiche costituisce la conclusione del procedimento avviato il 26.9.2022, visto che l’atto medesimo richiama l’avvio del procedimento del 26.9.2022 nelle proprie premesse (si veda la pagina n. 2 del doc. 35 del resistente), né dall’esame dei documenti di causa emergono ragioni per affermare che sarebbe stato avviato un nuovo procedimento.

Il provvedimento oggetto dei secondi motivi aggiunti rappresenta quindi legittimamente la definizione del procedimento di bonifica avviato nel 2022.

3. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie nei sensi e per gli effetti di cui in motivazione.

Condanna il Comune di Milano al pagamento a favore della società M3 S.r.l. delle spese di lite, che liquida in euro 3.000,00 (tremila/00) oltre accessori di legge (IVA, CPA e spese generali nella misura del 15%) ed onere del contributo unificato come per legge (art. 13 comma 6 bis 1 del DPR n. 115 del 2002).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IA AD SS, Presidente

OV ZU, Consigliere, Estensore

Stefano Celeste Cozzi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OV ZU	IA AD SS

IL SEGRETARIO