Pubblicato il 22/12/2025

N. 01199/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00857/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 857 del 2025, proposto da
Ine Ploaghe 1 S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, Ministero della Cultura, in persona dei Ministri pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale di Cagliari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ministero della Cultura – Soprintendenza Speciale per il Pnrr, non costituita in giudizio;

per l'accertamento e la declaratoria

dell'illegittimità dell'inerzia serbata dal Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica e, in particolare, dalla Commissione Tecnica PNRR-PNIEC, a fronte dell'istanza avanzata in data 4.01.2024 per il rilascio del provvedimento di VIA ex art. 23 del d.lgs. n. 152/2006, in relazione al progetto per la realizzazione di un impianto agrivoltaico da realizzarsi nel comune di Ploaghe (SS) con potenza massima di picco 32,78 MWp e potenza massima di immissione 30,67 MW, delle relative opere di connessione alla RTN, pur a fronte della diffida del 1.09.2025;

nonché per l’accertamento della natura soprassessoria

ovvero in subordine per l’annullamento

della nota del Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica prot. n. 169540 del 16.09.2025, trasmessa alla Società via pec in pari data, con cui è stato comunicato che "la Scrivente ha già provveduto a trasmettere alla competente Commissione la documentazione necessaria allo svolgimento dell'istruttoria tecnica e che, al completamento di tale istruttoria, ricevute le relative risultanze tecniche, procederà all'emanazione del provvedimento finale" ;

per la condanna

dell'Amministrazione resistente a provvedere ai sensi dell'art. 25 del D.Lgs. n. 152/2006.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica e del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 il dott. Andrea Gana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso depositato in data 30 settembre 2025, la “Ime Ploaghe 1 S.r.l.” ha adito l’intestato Tribunale al fine di veder accertata l’illegittimità del silenzio serbato dalle Amministrazioni resistenti rispetto all’obbligo di provvedere all’adozione del provvedimento di Valutazione di Impatto Ambientale (“VIA”) in ordine all’istanza del 4 gennaio 2024, presentata ai sensi dell’art. 23 del D.Lgs. n. 152/2006, per la realizzazione e l’esercizio di un impianto agrivoltaico da realizzarsi nel comune di Ploaghe (SS) con potenza massima di picco 32,78 MWp e potenza massima di immissione 30,67 MW, nonché delle relative opere di connessione alla RTN.

In data 9 febbraio 2024, verificata la completezza della documentazione trasmessa ai fini della procedibilità dell’istanza, il MASE ha pubblicato l’avviso al pubblico e la documentazione relativa al Progetto, assegnando il termine di legge per la presentazione di osservazioni e la trasmissione dei pareri da parte degli Enti coinvolti. Terminata la fase di consultazione del pubblico in data 10 marzo 2024, la Commissione tecnica PNRR-PNIEC, che in base all’art. 25 del d.lgs. n. 152/2006 deve predisporre lo schema del provvedimento di VIA, è invece rimasta inerte.

2. Stante la perdurante inerzia del MASE nel concludere il procedimento, la ricorrente ha presentato l’odierno ricorso avverso il silenzio, domandando di accertare e dichiarare l’illegittimità dell’inerzia del Ministero a fronte dell’istanza di VIA ex art. 23 del d.lgs. n. 152 del 2006 (T.U.A.) presentata dalla Società, e dei successivi solleciti a provvedere e, in particolare, a fronte della condotta concretatasi nell’omesso rilascio degli atti e provvedimenti di competenza ai fini del provvedimento di VIA e, per l’effetto, per aver impedito la conclusione del procedimento. La ricorrente ha concluso chiedendo di condannare il MASE a rilasciare i provvedimenti di competenza ex artt. 23 e 25 T.U.A. e, nella specie, a concludere il procedimento.

A sostegno della domanda, richiamati i termini di cui all’art. 25 del T.U.A. e la loro natura perentoria, la ricorrente ha evidenziato come, nel caso di specie, risultino spirati sia il termine di trenta giorni dalla conclusione della fase di consultazione del pubblico (9 aprile 2024) e sia il termine di 130 giorni dalla data di pubblicazione della documentazione (18 giugno 2024), senza che il MASE abbia definito il procedimento di VIA.

3. Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica e il Ministero della Cultura chiedendo il rigetto del ricorso in quanto infondato.

4. All’udienza camerale del 17 dicembre 2025, in vista della quale le parti hanno depositato memorie, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è fondato e deve essere accolto.

È pacifico in causa, infatti, che i termini procedimentali stabiliti dall’art. 25 del T.U.A. siano stati superati senza che l’Amministrazione procedente abbia concluso il procedimento.

2. A fronte delle costituzioni puramente formali delle Amministrazioni coinvolte, la Sezione ritiene di dare continuità all’orientamento del Tribunale e della giurisprudenza amministrativa che si è consolidato in controversie analoghe a quella in esame. In termini generali, si è già rilevato che “Ai sensi dell’art. 25, comma 2-bis, del d.lgs. n. 152/2006 “Per i progetti di cui all'articolo 8, comma 2-bis, la Commissione di cui al medesimo comma 2-bis, si esprime entro il termine di trenta giorni dalla conclusione della fase di consultazione di cui all’articolo 24 e comunque entro il termine di centotrenta giorni dalla data di pubblicazione della documentazione di cui all'articolo 23 predisponendo lo schema di provvedimento di VIA. Nei successivi trenta giorni, il direttore generale del Ministero della transizione ecologica adotta il provvedimento di VIA, previa acquisizione del concerto del competente direttore generale del Ministero della cultura entro il termine di venti giorni”.

Il comma 7 del medesimo art. 25 precisa che “Tutti i termini del procedimento di VIA si considerano perentori ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli 2, commi da 9 a 9 quater e 2 bis della legge 7 agosto 1990 n. 241”.

Pertanto, una volta esaurita la fase di consultazione, il Ministero dell’Ambiente è tenuto a concludere l’iter procedimentale entro termini precisi -che riguardano tanto l’adozione del provvedimento finale quanto le fasi prodromiche- scaduti infruttuosamente i quali dovrebbe attivarsi il potere sostitutivo, nel caso di specie, del Capo del Dipartimento Sviluppo Sostenibile, a sua volta tenuto a provvedere in luogo degli organi ordinariamente competenti entro un termine preciso.

Nel caso in esame, invece, tutti i suddetti termini risultano violati da tempo e il Ministero non ha attualmente adottato il provvedimento conclusivo, risultando inadempiente al proprio obbligo di concludere il procedimento con provvedimento espresso” (T.A.R. Sardegna, Sez. II, 3 giugno 2024, n. 436; 22 luglio 2024, n. 578; Sez. I, 15 luglio 2024, n. 547).

Ancora, in senso analogo, in altre sentenze di Tribunali amministrativi è stato precisato che “il silenzio serbato dal Ministero sulla richiesta di parte ricorrente è manifestamente illegittimo per palese inosservanza della scansione temporale disciplinata dagli artt. 23 e seguenti del D.Lgs. n. 152 del 2006. Il carattere perentorio di tali termini non è revocabile in dubbio, in coerenza con il particolare favor riconosciuto alla fonti energetiche rinnovabili dalla disciplina interna ed europea, come comprovato dall'ultima regolamentazione sovranazionale in ordine di tempo: il Regolamento (UE) 2022/2577 del Consiglio del 22 dicembre 2022 che istituisce un quadro normativo diretto ad accelerare la diffusione delle energie rinnovabili, adottando norme temporanee di carattere emergenziale tese ad accelerare la procedura autorizzativa applicabile alla produzione di energia da tali fonti e sancendone definitivamente il carattere di interventi di interesse pubblico prevalente (…). Deve in proposito rimarcarsi che, ai sensi e per gli effetti del richiamato art. 25 del D.Lgs. n. 152 del 2006, la mancata espressione dei previsti pareri nei termini ovvero l'espressione di pareri negativi, non elidono l'obbligo di una pronunzia espressa da parte del M.A.S.E.” (T.A.R. Puglia, Bari, II, n. 500/2024 e in senso analogo, ex multis, T.A.R. Sicilia, Palermo, V, n. 1728/2024; T.A.R. Piemonte, Torino, II, n. 219/2024; T.A.R. Puglia, Bari, II, n. 1429/2023; T.A.R. Lazio Roma, Sez. III, Sent., 21/06/2024, n. 12670).

3. Ora, questo T.A.R. ha già superato ogni argomentazione anche relativa all’ordine di esame delle istanze, con motivazione che, per completezza, si richiama ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett. d) c.p.a.: “1.3.1. Il Collegio, in piena adesione agli orientamenti consolidati che si sono pronunciati sulla sopra esplicitata eccezione (v., “ex multis”, Cons. St., IV, ord. n. 1882/2024; T.A.R. Campania, Napoli, V, n. 2204/2024; T.A.R. Puglia, Lecce, II, 00488/2024; T.A.R. Sicilia, Palermo, V, n. 1728/2024), evidenzia che:

- l'introduzione di un criterio legislativo di priorità nella trattazione delle istanze basato sulla maggiore potenza dell'impianto non può di per sé solo legittimare il mancato rispetto del termine di conclusione di procedimenti (art. 25, co. 7, D.Lgs. n. 152 del 2006) incardinati con altre istanze; e ciò in quanto i relativi progetti, seppure di potenza inferiore, sono tesi a soddisfare interessi riconducibili all'esercizio dell'impresa (e nella specie sono anche inclusi nel PNIEC, essendo funzionali al perseguimento dei connessi obiettivi energetici e ambientali);

- in assenza di un provvedimento generale e organizzativo che abbia declinato in chiave attuativa il generico criterio legislativo di "priorità", la soglia di potenza minima per individuare la "priorità" di trattazione delle pratiche e i suoi effetti sui procedimenti per impianti di potenza inferiore, non può ritenersi che la sola modifica dell'art. 8, comma 1 del D.Lgs. n. 152 del 2006 legittimi ex se: i) la sostanziale “interpretatio abrogans” delle previsioni normative afferenti ai termini procedimentali per l'adozione del provvedimento di VIA di cui si discute, con conseguente elusione dei medesimi termini, espressamente qualificati come perentori dallo stesso Legislatore ai sensi dell'art. 25, comma 7, D.Lgs. n. 152 del 2006; ii) l’interpretazione patrocinata dall’amministrazione concernente una sostanziale "sospensione" “ex lege” e a tempo indeterminato dei termini di tutti i procedimenti relativi a progetti di potenza inferiore (senza, come detto, che sia definita una soglia limite) fintanto che non siano conseguiti, per effetto della definizione dei progetti di potenza maggiore, gli obiettivi di piano (che, come noto, ha valenza pluriennale), condurrebbe a conseguenze assurde e che, dunque, non è logicamente condivisibile;

- in assenza della più compiuta declinazione della portata e degli effetti del criterio di "priorità", è rilevante osservare che nella fattispecie all'esame non è stato adottato alcun provvedimento di "sospensione" del procedimento in discorso.

1.3.2. Ulteriormente va evidenziato come la rappresentata “situazione di notevole attivismo da parte del mondo imprenditoriale, con la presentazione di un enorme numero di progetti, per oltre 1000 istanze in corso di valutazione o attesa di essere valutate” non possa far assumere portata recessiva alla previsione normativa recata dal comma 7 dell’art. 25 che precisa che “Tutti i termini del procedimento di VIA si considerano perentori ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli 2, commi da 9 a 9-quater, e 2-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241”, traducendosi in una sostanziale disapplicazione dei termini rivolti a scandire le fasi del procedimento che sono preordinati ad assicurare certezza dei tempi di amministrazione delle incombenze delle Autorità titolari dei procedimenti e del conseguente potere di provvedere, che ha natura doverosa e che non può essere eliso dalla emergenza di difficoltà operative che spetta alla stessa Amministrazione risolvere.

In definitiva, il gran numero di provvedimenti in corso presso le Amministrazioni competenti, nell’imporre l’adozione di adeguate misure organizzative interne alle Amministrazioni coinvolte, non può ridondare a danno del privato istante né giustificare uno "sforamento" dei tempi normativamente imposti.

Non può, in altre parole, accogliersi una prospettazione difensiva che comporterebbe la disapplicazione “de facto” della vigente normativa sui termini di conclusione del procedimento, la quale costituisce un'ineludibile garanzia di certezza dei rapporti, nonché di efficacia e trasparenza dell'azione amministrativa (T.A.R. Sardegna - Cagliari, Sez. II, Sent., 03/06/2024, n. 436 e n. 517 del 2024)” (T.A.R. Sardegna, Sez. I, 17 ottobre 2024, n. 709).

Tale impostazione, da ultimo, è stata fatta propria anche dal Consiglio di Stato, seppur in sede cautelare, ove si è rilevato che “l’introduzione di un criterio di priorità nella trattazione delle istanze basato sulla maggiore potenza dell’impianto (art. 8, co. 1, d.lgs. n. 152/2006) non può di per sé solo legittimare il mancato rispetto del termine di conclusione del procedimento (art. 25, co. 7, d.lgs. n. 152/2006) per gli altri procedimenti, attesa anche la circostanza che, seppure di potenza inferiore, sono tesi a soddisfare interessi riconducibili all’esercizio dell’impresa” (Cons. Stato, Sez. IV, ord. 20 maggio 2024, n. 1882).

3.1. Né, in senso contrario all’acclarata inerzia delle Amministrazioni, può valere la nota del Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica prot. n. 169540 del 16.09.2025, trasmessa alla Società via pec in pari data, con cui è stato comunicato che "la Scrivente ha già provveduto a trasmettere alla competente Commissione la documentazione necessaria allo svolgimento dell'istruttoria tecnica e che, al completamento di tale istruttoria, ricevute le relative risultanze tecniche, procederà all'emanazione del provvedimento finale” . Si tratta evidentemente di un atto di natura soprassessoria, mediante il quale l’Amministrazione di fatto rinvia sine die l’adozione del provvedimento richiesto e che in alcun modo può far venire meno l’inerzia manifestata a fronte dell’istanza della ricorrente.

4. Conclusivamente, e per le suesposte considerazioni, il ricorso deve essere accolto, dovendosi dichiarare l'illegittimità del silenzio serbato dal Ministero dell'Ambiente sulla richiesta di VIA presentata dalla ricorrente per la realizzazione e l’esercizio di un impianto agrivoltaico da realizzarsi nel comune di Ploaghe (SS) con potenza massima di picco 32,78 MWp e potenza massima di immissione 30,67 MW, nonché delle relative opere di connessione alla RTN. Per l'effetto, deve ordinarsi alla Commissione Tecnica PNRR-PNIEC la predisposizione -senza vincolo di contenuto - dello schema di provvedimento di VIA entro 60 giorni dalla comunicazione della presente sentenza, al Direttore generale della Transizione ecologica del Ministero dell'Ambiente l’adozione del provvedimento conclusivo del procedimento entro i successivi 60 giorni decorrenti dalla ricezione dello schema da parte della suddetta Commissione e l’adozione da parte del Capo del Dipartimento Sviluppo Sostenibile del Ministero, quale titolare del potere sostitutivo, ai sensi dell’art. 25, comma 2-quater del Testo Unico dell’Ambiente, dei provvedimenti sopra descritti entro i successivi 90 giorni in caso di ulteriore inadempimento degli organi ordinariamente competenti.

5. Il particolare contesto nel quale le amministrazioni coinvolte sono state chiamate ad operare giustifica la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara l'illegittimità del silenzio serbato dal Ministero dell'Ambiente sulla richiesta di VIA presentata dalla ricorrente per la realizzazione e l’esercizio di un impianto agrivoltaico da realizzarsi nel comune di Ploaghe (SS) con potenza massima di picco 32,78 MWp e potenza massima di immissione 30,67 MW, nonché delle relative opere di connessione alla RTN. Per l'effetto, ordina alla Commissione Tecnica PNRR-PNIEC la predisposizione -senza vincolo di contenuto- dello schema di provvedimento di VIA entro 60 giorni dalla comunicazione della presente sentenza, al Direttore generale della Transizione ecologica del Ministero dell'Ambiente l’adozione del provvedimento conclusivo del procedimento entro i successivi 60 giorni decorrenti dalla ricezione dello schema da parte della suddetta Commissione e l’adozione da parte del Capo del Dipartimento Sviluppo Sostenibile del Ministero, quale titolare del potere sostitutivo, ai sensi dell’art. 25, comma 2-quater del Testo Unico dell’Ambiente, dei provvedimenti sopra descritti entro i successivi 90 giorni in caso di ulteriore inadempimento degli organi ordinariamente competenti.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

TI RU, Presidente

Andrea Gana, Referendario, Estensore

Silvio Esposito, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Gana	TI RU

IL SEGRETARIO