Pubblicato il 07/04/2026

N. 00226/2026REG.PROV.COLL.

N. 01422/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1422 del 2024, proposto da Mondial Granit s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Paola Balducci, Fabrizio Lofoco e Pietro Luigi Matta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Unione dei Comuni Elimo Ericini, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Enzo Puccio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Seconda) n. 2426/2024, resa tra le parti, pubblicata il 9 agosto 2024, non notificata, pronunciata nel giudizio di primo grado n.r.g. 332/2022;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Unione dei Comuni Elimo Ericini;

Visto l’appello incidentale proposto dalla Unione dei Comuni Elimo Ericini, depositato il 3 febbraio 2025;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2026, il consigliere LE ZI e uditi per le parti l’avvocato Fabrizio Lofoco, l’avvocato Luigi Matta, anche su delega dell’avvocato Paola Balducci, e l’avvocato Enzo Puccio;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso proposto innanzi al T.a.r. per la Sicilia, notificato il 3 febbraio 2022 e depositato il 25 febbraio 2022, la Mondial Granit s.p.a. esponeva:

- di aver presentato, in data 20 aprile 2021, all’Unione dei Comuni Elimo Ericini una domanda di ampliamento del complesso industriale situato nella zona omogena D1, lotto 17/18 del p.i.p. di contrada Sciare nel Comune di Valderice, nonché relativa domanda di autorizzazione unica ambientale per la modifica degli scarichi reflui già autorizzati, nuova autorizzazione alle emissioni in atmosfera e nulla osta di impatto acustico;

- di essersi vista « costretta » a richiedere conferma al Comando provinciale dei Vigili del Fuoco in ordine alla circostanza che l’attività in progetto non risulta soggetto al controllo dei medesimi Vigili del Fuoco;

- che solo all’esito della suddetta produzione documentale l’Ente aveva disposto l’avvio del procedimento con la convocazione della relativa conferenza di servizi;

- di aver presentato, in data 8 giugno 2021, uno studio di screening della domanda di autorizzazione unica ambientale, unitamente a relazione tecnica illustrativa, al fine di consentire alla commissione VINCA dell’Ente competente di compiere le dovute valutazioni sull’incidenza ambientale delle opere da realizzare;

- che solo in dara 14 giugno 2021 l’Ente aveva proceduto alla convocazione « della Commissione di valutazione ambientale dell’UCEE per il giorno 15.6.21 », all’esito della quale era stata disposta una prima sospensione del procedimento con richiesta di ulteriori documenti;

- di aver presentato, in data 18 giugno 2021, la Tavola integrativa ed il relativo elaborato tecnico, circa le caratteristiche chimiche delle resine epossidiche impiegate nel corso della lavorazione;

- che tuttavia la Commissione VINCA, con verbale del 25 giugno 2021, aveva però « apoditticamente ritenuto che il progetto e tutte le molteplici integrazioni a chiarimento, non soddisfacevano le criticità della emissione in atmosfera delle resine epossidiche e della potenziale incidenza sulla vita marina custodita dalla ZSC ITA010025, assumendo illegittimamente e senza adeguata motivazione, di dover sottoporre il progetto alla Valutazione di Incidenza dell’Assessorato Regionale ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 2 del citato D.A. 30.02.2007 » (pag. 3 del ricorso);

- di essersi dichiarata disponibile ad installare i depuratori sin dal 19 luglio 2021 e di aver lamentato l’erroneità della suddetta determinazione con nota del 5 agosto 2021;

- che solo in data 7 settembre 2021 la Commissione VINCA aveva reso la determinazione n. 41, di conclusione positiva della valutazione di incidenza ambientale;

- che, con nota del 16 settembre 2021, il Libero Consorzio di Trapani aveva ritenuto di sottoporre il progetto « alla valutazione della S.T.A. U.O.B. Territoriale Ambientale 2 sulla scorta dell’erroneo presupposto che “le quantità di resine utilizzate al giorno supera i 100 Kg di tipo epossidiche” » (pag. 5 del ricorso);

- che tale provvedimento era poi stato revocato con nota prot. n. 28929 del 6 ottobre 2021;

- che il Suap dell’Unione dei Comuni di Elimo Ericini, con nota del 25 ottobre 2021, aveva richiesto all’ufficio urbanistica ed edilizia del Comune di Valderice un ulteriore « chiarimento, in merito al parere favorevole già rilasciato dal medesimo ufficio in data 15.7.2021 (prot. 19429) in ordine al contributo di costruzione dovuto », senza tener conto che per l’intervento edilizio in questione, ricadente in un p.i.p., non era previsto alcun contributo di costruzione;

- che lo stesso Suap dell’Unione dei Comuni Elimo Ericini, con nota del 30 novembre 2021, aveva riconosciuto che la ricorrente era esonerata dal pagamento del contributo di costruzione;

- che solo in data 2 dicembre 2021, l’Ente - a seguito della chiusura della conferenza di servizi in data 24 novembre 2021 e del pagamento degli oneri dovuti dalla ricorrente in data 26 novembre 2021 - aveva adottato il provvedimento unico di aggiornamento dell’autorizzazione unica ambientale;

- che il procedimento amministrativo, pur conclusosi favorevolmente, si era illegittimamente protratto, in particolare a causa: i) dell’iniziale parere dei Vigili del Fuoco, al quale era stato subordinato l’avvio della conferenza di servizi; ii) della nota endoprocedimentale della Commissione VINCA del 25 giugno 2021, di sottoposizione del progetto alla valutazione d’incidenza; iii) della ulteriore nota del 25 ottobre 2021, di richiesta di chiarimenti in merito al parere del 15 luglio 2021, circa il contributo di costruzione;

- che, a causa del predetto ritardo procedimentale, era derivato, ai danni della ricorrente, un maggiore esborso pari ad euro 379.288,00, oltre al pregiudizio morale.

2. La ricorrente quindi chiedeva la condanna dell’amministrazione resistente al risarcimento dei danni patiti per effetto dell’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa e per la colposa inerzia che aveva comportato un illegittimo ritardo nel rilascio dell’autorizzazione amministrativa.

3. Nel giudizio di primo grado si costituiva la Unione dei Comuni Elimo Ericini, chiedendo il rigetto del ricorso ed eccependo la tardività e l’inammissibilità dell’impugnazione, con memoria ex art. 73 c.p.a., della nota prot. n. 26887 del 16 settembre 2021 « con la quale il Libero Consorzio Comunale di Trapani ha ritenuto di sottoporre il progetto de quo alla valutazione della S.T.A. U.O.B. Territoriale Ambientale 2 “sull’affermato erroneo presupposto che le quantità di resine utilizzate al giorno superano i 100 kg di tipo epossidiche” ».

4. Il T.a.r. per la Sicilia, con la gravata sentenza n. 2426 del 2024, ha respinto il ricorso, condannando la ricorrente al pagamento delle spese di lite.

5. Con ricorso in appello notificato il 5 dicembre 2024 e depositato il 10 dicembre 2024, la Mondial Granit s.p.a. ha impugnato la menzionata sentenza del T.a.r. per la Sicilia n. 2426 del 2024, criticandone l’impianto motivazionale e riproponendo la domanda risarcitoria spiegata in primo grado.

6. Nel presente giudizio si è costituita l’Unione dei Comuni Elimo Ericini, con atto di costituzione del 29 gennaio 2025, chiedendo il rigetto dell’appello e riproponendo, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., le eccezioni in rito non esaminate dal T.a.r.

7. La predetta intimata ha proposto altresì appello incidentale, notificato il 30 gennaio 2025 e depositato il 3 febbraio 2025, impugnando la sentenza del T.a.r. per la Sicilia n. 2426 del 2024, nella parte in cui il primo giudice ha affermato che l’amministrazione avrebbe adottato l’atto favorevole richiesto dalla Mondial Granit oltre il termine indicato dall’art. 2 della legge n. 241/1990.

8. Entrambe le parti, nelle date del 12 e del 22 gennaio 2026, hanno depositato memorie difensive e successive repliche, insistendo ciascuna parte nelle rispettive difese.

9. All’udienza pubblica del 12 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

10. In via preliminare, a cagione della proposizione dell’appello, il Collegio osserva che è riemerso l’intero thema decidendum del giudizio di primo grado, che perimetra necessariamente il processo di appello ex art. 104 c.p.a., sicché, per ragioni di economia dei mezzi processuali e semplicità espositiva, secondo la logica affermata dalla decisione della Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 5 del 2015, il Collegio prende direttamente in esame la domanda risarcitoria come dedotta nel ricorso introduttivo di primo grado (cfr. ex plurimis , C.g.a.r.s., sez. giurisdizionale, n. 862 del 2025, n. 696 del 2025, n. 467 del 2025, n. 208 del 2025, n. 848 del 2024, n. 607 del 2024, n. 542 del 2024, n. 537 del 2024, n. 438 del 2024, n. 560 del 2023, n. 537 del 2023, n. 325 del 2023, n. 1253 del 2022, n. 1132 del 2022, n. 791 del 2022; Cons. Stato, sez. IV, n. 234 del 2022; n. 1137 del 2020).

11. La domanda risarcitoria è infondata.

11.1. Infatti:

a) in linea generale, in tema di domanda risarcitoria a fronte di procedimenti amministrativi connotati da particolare complessità, la Sezione ha già avuto modo di precisare (con un principio elaborato inizialmente in materia di interdittive antimafia, ma che può ben essere esteso, per la sua portata generale, a tutti i casi in cui vengano in rilievo procedimenti amministrativi di natura complessa), che: « l’elemento soggettivo della colpa è integrato solo in caso di dolo o di colpa grave, dovendosi ritenere che, anche in ambito extra-contrattuale, possa avere cittadinanza il parametro di valutazione della colpa previsto dall’art. 2236 c.c. per i prestatori d’opera, come già affermato da risalente giurisprudenza (Cons. Stato, sez. V, n. 2960 del 2006): in ogni ambito, invero, sussiste logicamente e necessariamente un rapporto di proporzionalità inversa tra la difficoltà dell’attività che si è chiamati a svolgere e la colpa, anche intesa come culpa levis – nel senso che con l’aumentare della prima si riduce la rimproverabilità della condotta inefficace, sicché si eleva il livello della rilevanza della negligenza o imperizia del soggetto chiamato a svolgere l’attività particolarmente complessa – con la conseguenza che solo quella che di norma sarebbe considerata culpa lata assume, in questo ambito, il rilievo di culpa levis ex art. 2043 c.c. » (cfr. C.g.a.r.s., sez. giur., n. 542 del 2024, § 7.1; conforme C.g.a.r.s, sez. giur., n. 658 del 2024, § 10.1);

b) nella presente fattispecie, viene chiaramente in rilievo un procedimento amministrativo connotato da particolare complessità, avendo la ricorrente presentato, in data 20 aprile 2021, all’Unione dei Comuni Elimo Ericini una domanda di permesso di costruire per l’ampliamento del complesso industriale situato nella zona omogena D1, lotto 17/18 del p.i.p. di contrada Sciare nel Comune di Valderice, nonché una domanda di autorizzazione unica ambientale per la modifica degli scarichi reflui già autorizzati, nonché una domanda di nuova autorizzazione alle emissioni in atmosfera e una domanda di nulla osta di impatto acustico (cfr. pag. 1 del ricorso di primo grado, e doc. 1 depositato dalla ricorrente in primo grado);

c) in applicazione del predetto principio di diritto, « quella che di norma sarebbe considerata culpa lata assume, in questo ambito, il rilievo di culpa levis ex art. 2043 c.c. », con la conseguenza che, nella presente fattispecie, l’elemento soggettivo della colpa è integrato solo in caso di dolo o di colpa grave;

d) tanto premesso, il Collegio non ravvisa, nel caso de quo , né dolo né colpa grave nell’ agere amministrativo, tenuto conto che:

d.1) la conferenza di servizi è stata convocata con nota del 4 maggio 2021 (cfr. doc. 3 depositato dalla ricorrente in primo grado), a breve distanza temporale dalla domanda presentata dalla ricorrente (20 aprile 2021), con conseguente irrilevanza del parere dei Vigili del Fuoco, che non ha comportato alcun ritardo nell’avvio del procedimento;

d.2) la decisione della Commissione VINCA (cfr. verbale n. 17 del 25 giugno 2021, doc. 8 depositato dalla ricorrente in primo grado) di sottoporre il progetto de quo alla valutazione d’incidenza, non appare illogico, né immotivato, avendo la predetta Commissione espressamente chiarito come non fosse possibile “ escludere incidenze significative sugli habitat e sulle specie di cui alla Direttiva 92/43/CEE ”, anche tenuto conto che il principio di non aggravamento del procedimento amministrativo ha natura solo tendenziale, e deve cedere il passo di fronte ai casi nei quali possono essere compromessi valori pubblici primari, anche di rango costituzionale (come l’ambiente, ai sensi degli articoli 9 e 41 della Costituzione), a tutela dei quali è quindi ragionevole che l’amministrazione voglia compiere un maggior approfondimento istruttorio (conclusosi con determinazione positiva n. 41 del 7 settembre 2021);

d.3) anche la nota del 25 ottobre 2021 del Suap dell’Unione dei Comuni Elimo Ericini - circa il contributo di costruzione dovuto, successivamente revocata con nota del 30 novembre 2021 (cfr. doc. 20 e doc. 22 depositati dalla ricorrente in primo grado) - non dimostra dolo o colpa grave dell’amministrazione, quanto piuttosto una mera colpa lieve (inoltre tempestivamente emendata dallo stesso Suap), quindi inidonea a radicare la responsabilità risarcitoria nella presente fattispecie, per quanto sopra esposto.

12. La domanda risarcitoria, riproposta con l’appello principale, deve quindi essere respinta.

13. Il rigetto dell’appello principale consente di assorbire le eccezioni in rito riproposte, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., dall’Unione dei Comune Elimo Ericini, nonché di dichiarare improcedibile l’appello incidentale per sopravvenuta carenza di interesse.

14. In definitiva l’appello principale deve essere respinto e l’appello incidentale deve essere dichiarato improcedibile.

15. Sussistono giuste ragioni per compensare le spese di lite del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello n.r.g. 1422/2024, come in epigrafe proposto, lo respinge e dichiara improcedibile l’appello incidentale.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NN de NC, Presidente

LE ZI, Consigliere, Estensore

Anna Bottiglieri, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LE ZI	NN de NC

IL SEGRETARIO