Pubblicato il 26/01/2026

N. 01574/2026 REG.PROV.COLL.

N. 09144/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9144 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
EN RO, rappresentato e difeso dall'avvocato Luigi Vuolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Ministero della Salute - Direzione Generale delle Professioni Sanitarie e delle Risorse Umane del Ssn, non costituito in giudizio;

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- per l’annullamento del silenzio serbato dal Ministero della Salute sulla istanza pec dell’1.7.2024 protesa al mutamento della misura compensativa, disposta ex DM prot. n. 17107 del 21.3.2023 (pratica n. 2023/142), con passaggio dall’esame attitudinale al tirocinio di adattamento; b)- nonché di ogni altro atto anteriore, presupposto, connesso e conseguenziale che comunque possa ledere gli interessi della ricorrente.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da GR LE il 17\10\2024:

per l’annullamento

a)- della nota del Ministero della Salute (d’ora in poi MS) prot. n. 58262 del 2.10.2024, recante il diniego sull’istanza pec dell’1.7.2024, protesa al mutamento della misura compensativa ex D.M. prot. n. 17107 del 21.3.2023 (pratica n. 2023/142), al fine del riconoscimento definitivo in Italia del titolo di igienista dentale; b)- della nota prot. n. 59059 del 4.10.2024, recante la relazione sul ricorso proposto; c)- nonché di ogni altro atto anteriore, presupposto, connesso e conseguenziale che comunque possa ledere gli interessi della ricorrente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero della Salute;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025 la dott.ssa LA TT e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La ricorrente, deducendo di essere abilitata in Spagna alla professione di igienista dentale per aver conseguito pesso la Scuola “ILERNA Centro Integral de Formaciòn Profesional” il titolo di “Tecnico Superior en Higiene Bucodental”,” (Tecnico superiore in Igiene oro-dentale).

Il Ministero resistente ha subordinato il riconoscimento al superamento della misura compensativa, a scelta tra prova attitudinale e tirocinio di adattamento.

La ricorrente ha optato per la prova attitudinale e, stante l’esito negativo di questa, ha chiesto di essere ammessa all’altra misura compensativa del tirocinio di adattamento di ulteriori 24 mesi di formazione presso un’Università italiana in luogo della prova attitudinale.

Non avendo avuto alcuna risposta dal Ministero resistente, la ricorrente ha chiesto, con il ricorso originario, l’accertamento del silenzio.

Il Ministero ha depositato in giudizio il provvedimento con il quale ha negato la possibilità di optare per la diversa prova.

La ricorrente, con motivi aggiunti, ha impugnato il provvedimento di diniego deducendo: 1. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e ss, l. 7.8.1990 n. 241, d.m. 15.3.1999 n. 137, d.lgs. 9.11.2007 n. 206 in recepimento della direttiva UE n. 2005/36/CE, 45 e 49 TFUE, libertà di circolazione di persone e servizi, libertà di stabilimento, 1, 3, 4, 11, 41, 35, 97 e 117 Cost. Eccesso di potere per illogicità manifesta, carenza ed erronea motivazione e travisamento. Sviamento.

Sostiene la ricorrente:

- che il Ministero non ha preso in considerazione la giurisprudenza del Consiglio di Stato che, con un’ordinanza cautelare, ha ritenuto la possibilità di optare per la seconda scelta;

- che la Corte Costituzionale – con un avviso consolidato (ex multis, sentenze nn. 348 e 349 del 2007) – impone al Giudice nazionale un obbligo di interpretazione della normativa interna in maniera conforme a quella euro-unitaria;

- che il provvedimento impugnato palesa un’evidente disparità di trattamento in quanto, come già evidenziato del primo ricorso avverso il serbato silenzio, il MS ha comunque favorevolmente riscontrato le istanze di mutamento della misura compensativa e non isolatamente.

Il Ministero ha depositato memoria controdeducendo nel merito.

Con ordinanza n. 320/2025 è stata dichiarata la cessazione della materia del contendere relativamente al ricorso sul silenzio.

Alla pubblica udienza del 16 dicembre 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Il ricorso è fondato alla luce della sentenza n. 100/2025, con la quale è stato rilevato: “ 8. Occorre preliminarmente richiamare il consolidato orientamento espresso dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea in tema di riconoscimento delle qualifiche professionali, costantemente diretto alla massima armonizzazione delle procedure di riconoscimento, al fine di dare piena e completa attuazione alle libertà assicurate dagli articoli 45 e 49 TFUE. Sulla base di tale orientamento il giudice nazionale e l’amministrazione sono tenuti a fornire un’interpretazione elastica delle norme nazionali, al fine di non ostacolare la piena e compiuta attuazione delle suddette libertà.

La Corte di Lussemburgo ha chiarito, con la sentenza del 6 ottobre 2015, C-298/14, che la libera circolazione delle persone non sarebbe pienamente realizzata qualora gli Stati membri potessero negare il godimento delle libertà garantite dagli articoli 45 e 49 TFUE a quei loro cittadini che abbiano fatto uso delle agevolazioni previste dal diritto dell’Unione e che abbiano acquisito, grazie a queste ultime, qualifiche professionali in uno Stato membro diverso da quello di cui essi possiedono la cittadinanza. Questa considerazione si applica parimenti quando il cittadino di uno Stato membro ha ottenuto, in un altro Stato membro, una qualifica universitaria, della quale egli intenda avvalersi nello Stato membro di cui possiede la cittadinanza.

Con la successiva sentenza dell’8 luglio 2021, C-166/20 la Corte ha poi precisato che le autorità di uno Stato membro - alle quali un cittadino dell’Unione abbia presentato domanda di autorizzazione all’esercizio di una professione il cui accesso, secondo la legislazione nazionale, è subordinato al possesso di un diploma o di una qualifica professionale, o anche a periodi di esperienza pratica - sono tenute a prendere in considerazione l’insieme dei diplomi, dei certificati e altri titoli, nonché l’esperienza pertinente dell’interessato, procedendo a un confronto tra, da un lato, le competenze attestate da tali titoli e da tale esperienza e, dall’altro, le conoscenze e le qualifiche richieste dalla legislazione nazionale.

Infine, con la sentenza del 3 marzo 2022, C-634/20 la CGUE ha fornito un metro interpretativo generalmente valido in tema di riconoscimento dei titoli, statuendo che le direttive relative al reciproco riconoscimento dei diplomi, e in particolare la Direttiva 2005/36, non possano avere come obiettivo o come effetto quello di rendere più difficile il riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli nelle situazioni da esse non contemplate.

9. Venendo alla fattispecie oggetto del presente giudizio, la cornice normativa è costituita:

- dall’art. 14, par. 2, della Direttiva n. 2005/36/CE, secondo cui “se lo Stato membro ospitante ricorre alla possibilità di cui al paragrafo 1, esso lascia al richiedente la scelta tra il tirocinio di adattamento e la prova attitudinale”;

- dall’art. 22 (“Misure compensative”) del D.lgs. n. 206/2007, che subordina il riconoscimento al compimento di un tirocinio di adattamento non superiore a tre anni o di una prova attitudinale, a scelta del richiedente;

- dall’art. 23 del medesimo D.Lgs., commi 2 e 2 bis, che disciplina lo svolgimento della prova attitudinale, precisando che “In caso di esito sfavorevole o di mancata presentazione dell’interessato senza valida giustificazione, la prova attitudinale non può essere ripetuta prima di sei mesi” e che “le autorità competenti di cui all’articolo 5 possono stabilire il numero di ripetizioni cui ha diritto il richiedente, tenendo conto della prassi seguita per ciascuna professione a livello nazionale e nel rispetto del principio di non discriminazione”.

10. L’odierna appellante ha optato per lo svolgimento di una prova attitudinale e, non avendola superata per due volte, ha ritenuto necessario sottoporsi ad un tirocinio formativo, al fine di conseguire un grado di preparazione idoneo a consentirle lo svolgimento della professione in Italia.

Tale possibilità, inizialmente ritenuta ammissibile dal Ministero della Salute e posta in alternativa rispetto allo svolgimento della prova attitudinale, è stata ritenuta tuttavia non più azionabile a seguito della preferenza esercitata per la prova attitudinale, che avrebbe esaurito la facoltà di scelta della richiedente.

A fondamento di tale ragionamento l’Amministrazione ha posto due distinte motivazioni.

La prima, di ordine organizzativo, concernente l’impossibilità di modificare la scelta iniziale per non incidere sul buon andamento dell’azione amministrativa, costringendo gli uffici preposti ad un rilevante aggravio organizzativo, con ricadute negative sul principio di efficienza dell’azione amministrativa.

La seconda, di carattere formale, incentrata sulla mancata espressa previsione normativa del diritto al ripensamento da parte dell’istante.

11. Entrambi gli argomenti non persuadono.

12. Principiando dalla seconda motivazione, di ordine formale, osserva il Collegio che la facoltà di modificare la scelta inizialmente effettuata è stata ricondotta dall’amministrazione e dal T.a.r. ad una sorta di jus poenitendi, non esercitabile perché non previsto dall’art. 23 del D.Lgs. n. 207/2006.

La statuizione non tiene conto del fatto che, nel caso di specie, la richiesta di modifica non rappresenta l’esercizio di un ripensamento legato a scelte personali od organizzative di parte, quanto piuttosto la presa d’atto dell’incapacità di superare la prova attitudinale, avendo l’istante rappresentato l’esigenza di seguire un più completo e duraturo ciclo di studi universitari, al fine di colmare il differenziale di conoscenze teorico/pratiche necessario ad esercitare la professione di igienista dentale in Italia.

A ben guardare, pertanto, lo svolgimento del tirocinio formativo rappresentava, in concreto, l’unica modalità rimasta a disposizione della parte istante per l’esercizio dell’attività professionale e, come tale, avrebbe dovuto costituire oggetto di valutazione da parte del Ministero, tenuto, per quanto sopra ampiamente argomentato, ad interpretare la normativa interna e sovranazionale nel senso di facilitare e non di ostacolare il riconoscimento delle qualifiche.

A ciò deve anche aggiungersi che, in disparte la motivazione meramente formale posta a fondamento del diniego, il Ministero non ha fornito alcuna indicazione in merito ad eventuali risoluzioni alternative della specifica problematica, com’era suo preciso obbligo ai sensi del comma 2-bis dell’art. 23 cit., che pone in capo all’Autorità preposta il compito di individuare “il numero di ripetizioni cui ha diritto il richiedente, tenendo conto della prassi seguita per ciascuna professione a livello nazionale e nel rispetto del principio di non discriminazione”.

Nel caso di specie, pertanto, non è noto né quante volte la richiedente avrebbe potuto ripetere la prova attitudinale, né tantomeno quale sia la prassi seguita per ciascuna professione a livello nazionale nel rispetto del principio di non discriminazione, tenuto conto, altresì, del fatto che l’appellante ha lamentato, con apposito motivo di ricorso, proprio la disparità di trattamento rispetto ad altre fattispecie analoghe (con argomentazioni non specificamente contestate dalla difesa erariale).

13. Venendo alla seconda motivazione, attinente all’impatto negativo che un eventuale cambio di misura compensativa avrebbe potuto ingenerare sull’attività degli uffici, è appena il caso di rilevare, in primis, che il paventato aggravio procedimentale non pare porsi in contrasto con i principi di economicità e di efficienza dell’attività amministrativa, i quali possono subire eccezione per consentire la piena attuazione dei principi della libera circolazione e di stabilimento previsti dagli articoli 45 e 49 TFUE, nonché in ragione della specificità e peculiarità della fattispecie concreta.

Inoltre, l’interpretazione restrittiva fornita dall’Amministrazione si pone in contrasto con la già citata giurisprudenza sovranazionale, la quale ha individuato solo nella tutela della salute pubblica – e non già nel paventato pericolo di aggravio dell’attività amministrativa - un motivo imperativo di interesse generale idoneo a giustificare una misura nazionale restrittiva delle libertà di circolazione ”.

Per tutti i motivi sopra esposti il ricorso è fondato.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da corrispettivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- dichiara la cessazione della materia del contendere sul ricorso per il silenzio;

- accoglie il ricorso per motivi aggiunti e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato;

- condanna il Ministero resistente al pagamento delle spese processuali che si liquidano in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge, con distrazione a favore dell’avv. Vuolo dichiaratosi antistatario.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RI TI IG, Presidente

LA TT, Consigliere, Estensore

Silvia Piemonte, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LA TT	RI TI IG

IL SEGRETARIO