Pubblicato il 27/06/2025

N. 12758/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03893/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3893 del 2021, proposto da
Consorzio “Unisan” Società Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Massimiliano Brugnoletti, Alessandro Cati, Paola Rea, Paolo Cavallo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Sanitaria Locale Roma 3, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Carmen Di Carlo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Roberta Barone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

E.C.A.S.S. Società Cooperativa Sociale Onlus, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- della Deliberazione del Direttore Generale dell'Asl Roma 3 n. 87 del 29 gennaio 2021, che ha assegnato alle strutture sanitarie accreditate nel proprio distretto territoriale il “budget” per l'anno 2020;

- in via incidentale, laddove necessario, del provvedimento prot. n. 7298 del 2 febbraio 2021 recante i criteri per l'individuazione del budget 2020 alle singole strutture accreditate;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenziali ancorché non riconosciuti dal ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Azienda Sanitaria Locale Roma 3 e di Regione Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 maggio 2025 la dott.ssa Silvia Piemonte e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Consorzio ricorrente, esponendo di essere un operatore sanitario privato erogante nel distretto territoriale dell’Asl Roma 3 prestazioni riabilitative ex art. 26 legge n. 833 del 1978 per conto del SSR del Lazio, impugna gli atti in epigrafe indicati con i quali la Regione Lazio ha ripartito per il 2019 la quota di finanziamento delle ASL per il 2019 e la successiva deliberazione della Azienda sanitaria locale Roma 3 di ripartizione del relativo budget ai centri privati accreditati insistenti nel proprio ambito territoriale, nella parte in cui assegna alla struttura della ricorrente il budget di € 566.627,13 per il 2019.

2. Si sono costituite per resistere al ricorso le Amministrazioni intimate.

3. La Regione con memoria del 24 marzo 2025 ha eccepito in via preliminare la carenza di legittimazione passiva della stessa, nonché l’inammissibilità del ricorso in virtù della clausola di salvaguardia di cui all’art. 17 del contratto di budget sottoscritto dalla ricorrente, anche con riferimento alla struttura in questione, ai sensi dell’art. 8 quinquies del d.lgs. n.502 del 1991 per l’annualità 2020, nel merito comunque l’infondatezza del ricorso.

4.Parte ricorrente con memoria del 22 aprile 2025 ha insistito per l’accoglimento del ricorso.

6. Da ultimo la ASL ha eccepito anch’essa l’inammissibilità del ricorso per sottoscrizione della clausola di salvaguardia da parte della ricorrente, nonché l’infondatezza dello stesso.

7. All’udienza pubblica del 13 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Il ricorso è inammissibile per carenza di interesse.

Invero, secondo orientamento giurisprudenziale granitico, dal quale non si ravvisano ragioni per discostarsi:

“ La sottoscrizione della clausola di salvaguardia inserita nelle convenzioni di accreditamento in materia sanitaria priva la struttura privata accreditata della legittimazione ad impugnare gli atti di determinazione dei tetti di spesa, anche successivi alla clausola stessa, avendone la stessa accettato il contenuto e gli effetti o comunque prestato preventiva acquiescenza per ipotesi di modifiche future. Non rileva, in senso contrario, l'eventuale clausola di riserva della struttura sanitaria, con la quale si precisa di sottoscrivere il contratto al solo fine di non incorrere nella sospensione del rapporto di accreditamento e riservandosi comunque ogni più ampia tutela. Una simile clausola non è contemplata nel modello contrattuale di riferimento, ragion per cui deve intendersi come non apposta, risultando quindi inidonea ad impedire la formazione dell'accordo. Per gli operatori privati si pone unicamente l'alternativa se accettare le condizioni derivanti da esigenze programmatorie e finanziarie pubbliche (e dunque il budget assegnato alla propria struttura), restando nel campo della sanità pubblica, oppure se collocarsi esclusivamente nel mercato della sanità privata, accettando il rischio d'impresa connesso alle normali dinamiche competitive del mercato”.

“Nello stesso senso, con successiva sentenza n. 6685 del 2023, il Consiglio di Stato ha riconosciuto la legittimità delle clausole di salvaguardia, precisando che "le due clausole, quella relativa all'accettazione incondizionata dei tetti di spesa e delle tariffe e quella relativa alla rinuncia delle azioni, sono strettamente collegate tra di loro, in quanto dirette a imporre il rispetto di un determinato regolamento contrattuale, i cui contenuti, come stabilito dalla legge, sono in parte determinati autoritativamente mediante provvedimenti amministrativi, che definiscono la misura e le modalità di distribuzione delle risorse disponibili e che si inseriscono all'interno di rapporti contrattuali condizionati dall'esigenza di porre rimedio allo squilibrio finanziario maturato nel corso degli anni, e assolvono alla funzione di evitare che il rispetto dei vincoli finanziari, attuato con la sottoscrizione di accordi compatibili con le risorse disponibili, rimanga esposto ad iniziative in sede giurisdizionale in grado di compromettere o porre in pericolo gli obiettivi perseguiti. Tali clausole "imposte", peraltro, non costituiscono una novità, trovando ampio spazio nel settore commerciale, come dimostra l'esperienza quotidiana, e risultano giustificate dalla ratio che intendono perseguire". D'altronde, gli operatori privati accreditati non sono semplici fornitori di servizi, in un ambito puramente contrattualistico, sorretto da principi di massimo profitto e di totale deresponsabilizzazione circa il governo del settore, ma sono soggetti di un complesso sistema pubblico-privato qualificato dal raggiungimento di fini di pubblico interesse di particolare rilevanza costituzionale, quale il diritto alla salute, su cui gravano obblighi di partecipazione e cooperazione nella definizione della stessa pianificazione e programmazione della spesa sanitaria (ex multis, Tar Napoli, sez. I, 10 luglio 2023, n. 4131; Cons. Stato, sez. III, 20 giugno 2018, n. 3810; id., 29 luglio 2011, n. 4529; 14 giugno 2011, n. 3611; 13 aprile 2011, n. 2290; v. anche Corte Cost. 28 luglio 1995, n. 416). Non a caso, la citata sentenza n. 4076 del 2023 ha evidenziato che "gli operatori privati - in quanto impegnati, insieme alle strutture pubbliche, a garantire l'essenziale interesse pubblico alla corretta ed appropriata fornitura del primario servizio della salute - non possono considerarsi estranei ai vincoli oggettivi e agli stati di necessità conseguenti al piano di rientro, al cui rispetto la Regione è obbligata", tant'è che "chi intende operare nell'ambito della sanità pubblica deve accettare i limiti in cui la stessa è costretta, dovendo comunque e in primo luogo assicurare, pur in presenza di restrizioni finanziarie, beni costituzionali di superiore valore quale i livelli essenziali relativi al diritto alla salute" (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 27 dicembre 2019, n. 8879). "Se è vero, dunque, che la stipulazione degli accordi ex art. 8 quinquies del d.lgs. n. 502/1997 è condizione imprescindibile per l'erogazione di prestazioni sanitarie con oneri a carico del S.S.R., non può non valere anche il reciproco, ovvero che una volta siglato lo stesso, peraltro senza alcuna riserva, le prestazioni erogabili a carico del pubblico erario sono quelle e solo quelle ivi ritenute compatibili con gli atti di programmazione generale vigenti in relazione all'attuale stato della spesa pubblica, colpito da stringenti restrizioni finanziarie" (Cons. Stato n. 6685/2023)”.

“Ad ogni modo, in linea di continuità con la giurisprudenza consolidatasi in materia e avallata dalle pronunce di questa sezione, il Collegio non ravvisa ragionevoli motivi per discostarsi dall'orientamento che ritiene legittime le clausole di salvaguardia inserite nei contratti stipulati con le strutture private accreditate, la cui sottoscrizione priva il soggetto aderente della legittimazione a impugnare gli atti di determinazione dei tetti di spesa che lo riguardano, con l'ulteriore conseguenza di rendere inammissibili le censure formulate. Tale preclusione, contrariamente a quanto prospettato da parte ricorrente, deve ritenersi estesa anche agli atti con i quali il budget è ripartito tra le ASL e da queste alle singole strutture accreditate e ciò sia perché il tenore testuale della clausola non autorizza distinzioni al riguardo, riferendosi agli atti determinativi dei tetti di spesa indipendentemente dall'Autorità sanitaria che li fissa, sia anche per ragioni di coerenza sistematica, tenuto conto che la "tenuta" del sistema si fonda tanto sull'intangibilità degli atti regionali a monte che a valle su quella dei provvedimenti che tali risorse regionali ripartiscono tra e all'interno dei singoli distretti delle ASL ” (cfr. TAR Napoli n. 5066/2024. Nello stesso senso: TAR Campobasso n. 255/2024; C. di St. n. 6685 del 2023 e n. 6279/2021).

Orbene, nel caso di specie, la struttura ricorrente ha sottoscritto il contratto ex art. 8 quinquies del d. lgs. n. 502 del 1992 e s.m.i. con validità 2019-2021 così accettando il budget per le prestazioni erogate, nonché la clausola di salvaguardia di cui all’art. 17 che recita “ Con la sottoscrizione del presente accordo/contratto la struttura accetta espressamente, completamente ed incondizionatamente il contenuto e gli effetti dei provvedimenti di determinazione delle tariffe, di determinazione dei tetti di spesa e ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto, in quanto atti che determinano il contenuto del contratto. In considerazione dell’accettazione dei suddetti provvedimenti (ossia i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe ed ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto), con la sottoscrizione del presente accordo/contratto, la struttura privata rinuncia alle azioni/impugnazioni già intraprese avverso i predetti provvedimenti ovvero ai contenziosi instaurabili contro i provvedimenti già adottati, conosciuti e conoscibili ”.

4. In conclusione il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per carenza di interesse.

5. Le ragioni che hanno condotto alla presente decisione giustificano la compensazione delle spese di lite tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Maria Cristina Quiligotti, Presidente

Francesca Ferrazzoli, Primo Referendario

Silvia Piemonte, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Silvia Piemonte	Maria Cristina Quiligotti

IL SEGRETARIO