Pubblicato il 30/03/2026

N. 02136/2026 REG.PROV.COLL.

N. 04664/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4664 del 2025, proposto da
RA DR, rappresentato e difeso dall'avvocato Carmine Lauri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, U.T.G. - Prefettura di Napoli, in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

per l'annullamento del provvedimento dello Sportello Unico per l'Immigrazione di Napoli cod. prat. P-NA/L/Q/2023/103076, prot. 0070302 dello Sportello Unico per l’Immigrazione di Napoli dell’19 febbraio 2025 che ha revocato il Nulla Osta al lavoro subordinato rilasciato in favore del lavoratore AN RA in data 10/06/2025.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno - U.T.G. - Prefettura di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 marzo 2026 il dott. IO EI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- In data 27/03/2023, la società "Gruppo Casa s.r.l.", in persona del legale rappresentante AD AL, presentava allo Sportello Unico per l'Immigrazione (SUI) di Napoli un'istanza per il rilascio del nulla osta al lavoro subordinato in favore del ricorrente, AN RA. Il nulla osta veniva rilasciato in data 01/05/2023.

Munito di regolare visto d'ingresso ottenuto sulla base del predetto nulla osta, il ricorrente faceva ingresso in Italia a gennaio del 2024. Successivamente, il ricorrente si recava più volte presso lo Sportello Unico dell’Immigrazione di Napoli per avere informazioni sulla convocazione per la sottoscrizione del contratto di soggiorno, ma gli veniva sistematicamente riferito di attendere.

L'Amministrazione, con nota del 03/10/2024, convocava datore e lavoratore per la sottoscrizione del contratto di soggiorno in data 21/01/2025. Con comunicazione del 22/01/2025, veniva notificato un avvio di procedimento di revoca del nulla osta, motivato dalla mancata adesione delle parti all'invito dello Sportello Unico per la sottoscrizione del contratto di soggiorno.

Infine, con il provvedimento impugnato Prot. 0070302 del 19/02/2025, lo Sportello Unico per l'Immigrazione di Napoli disponeva la revoca del nulla osta. La motivazione del diniego si fondava sulla mancata presentazione di documenti essenziali (documenti di riconoscimento, cessione di fabbricato, certificato di idoneità alloggiativa, asseverazione ex art. 44 D.L. n. 73/2022, verifica di indisponibilità di lavoratori nazionali) e sulla mancata trasmissione del contratto di soggiorno entro 8 giorni dall'ingresso del lavoratore, nonostante le parti fossero state "ritualmentre convocate con comunicazione trasmessa al domicilio eletto ai sensi dell'art. 47 c.c.". L'Amministrazione rilevava che, trascorsi 10 giorni dalla comunicazione di avvio del procedimento, non erano pervenute osservazioni o documentazione integrativa.

Avverso tale provvedimento, AN RA ha proposto il presente ricorso, lamentando la nullità delle notifiche e la violazione delle garanzie partecipative, nonché l'illegittimità sostanziale della revoca.

In particolare, il ricorrente affida il proprio gravame a un unico, articolato motivo di ricorso, rubricato come "Nullità della notifica della lettera di convocazione, del preavviso di rigetto e del provvedimento di revoca - Violazione dell'art. 10-bis L. 241/90 per mancata comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza – Eccesso di potere per insussistenza dei presupposti di fatto sui quali è fondato il provvedimento di improcedibilità – Difetto di istruttoria e conseguente carenza di motivazione – Sviamento – Perplessità – Violazione dei principi di ragionevolezza, trasparenza e buon andamento della Res Publica – Violazione del giusto procedimento amministrativo".

In sintesi, il ricorrente lamenta:

la mancata prova di una valida notificazione degli atti del procedimento (lettera di convocazione, preavviso di rigetto ex art. 10-bis L. 241/90, provvedimento finale di revoca) al lavoratore e al datore di lavoro. L'Amministrazione avrebbe inviato le comunicazioni a un indirizzo PEC non appartenente né al datore né al lavoratore, o comunque non idoneo a garantire la conoscibilità dell'atto;

la violazione dell'art. 10-bis della L. n. 241/1990, in quanto la mancata comunicazione dei motivi ostativi ha impedito al ricorrente di esercitare il proprio diritto di partecipazione al procedimento, presentando osservazioni e documentazione integrativa che avrebbe potuto condurre a un esito diverso;

l'eccessivo lasso di tempo intercorso tra il rilascio del nulla osta e la revoca, contrapposto a una celere scansione temporale per la revoca, che avrebbe dovuto imporre all'Amministrazione una verifica più accurata sull'effettiva conoscenza degli atti da parte dei destinatari;

l'illegittimità del provvedimento per difetto di istruttoria e motivazione, in quanto l'Amministrazione non avrebbe valutato nel merito la posizione del ricorrente che avrebbe potuto integrare la documentazione mancante se correttamente informato.

L'Amministrazione resistente, costituitasi in giudizio, ha insistito per la reiezione del ricorso, sostenendo la piena legittimità del proprio operato. In particolare, ha argomentato:

la tardività del ricorso, in quanto il provvedimento di revoca sarebbe stato notificato in pari data (19/02/2025) a entrambe le parti presso il domicilio eletto "MOSCASERVICE@TUTELAPEC.IT", ritenuto idoneo a far pervenire le informazioni necessarie;

la legittimità della revoca, in quanto atto dovuto a fronte della mancata presentazione alla convocazione e della carenza di documenti idonei a comprovare la sussistenza dei requisiti posti dalla legge (in particolare, l'asseverazione ex art. 44 D.L. 73/2022 e la verifica di indisponibilità di lavoratori nazionali ex art. 22, comma 2, T.U.I.);

ha sottolineato che, per effetto del D.L. 73/2022, le verifiche istruttorie sono posticipate al momento della convocazione per la sottoscrizione del contratto di soggiorno, e che la carenza di tali requisiti, accertata in fase successiva, comporta la revoca del nulla osta;

ha ribadito che l'Amministrazione impiega esclusivamente criteri oggettivi e vincolati, insuscettibili di interpretazioni soggettive, e che la revoca costituisce l'applicazione diretta e doverosa della normativa, anche per scongiurare utilizzi strumentali del decreto flussi.

Con ordinanza n. 04664/2025 dell'08/10/2025, questo Tribunale ha accolto l'istanza cautelare, sospendendo la revoca impugnata. In tale sede, il Collegio ha rilevato che "l'invio degli atti del procedimento all'indirizzo indicato dalle parti come domicilio eletto non è andato a buon fine per l'impossibilità del recapito (per incapienza della casella di posta elettronica) e che, pertanto, non si è realizzato il pieno contraddittorio procedimentale (ord. Corte di Cassazione 12 settembre 2025 n. 25084)"

All'udienza pubblica del 18 marzo 2026, la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

2.- Il ricorso è fondato e merita accoglimento.

2.1. Sulla violazione delle garanzie partecipative

Il primo motivo di ricorso è fondato e di per sé assorbente. Come già rilevato da questo Tribunale in sede cautelare, l'Amministrazione ha violato le garanzie di partecipazione procedimentale sancite dagli artt. 7 e 10-bis della L. n. 241/1990. L'ordinanza cautelare n. 04664/2025 dell'08/10/2025 ha espressamente accertato che "l'invio degli atti del procedimento all'indirizzo indicato dalle parti come domicilio eletto non è andato a buon fine per l'impossibilità del recapito (per incapienza della casella di posta elettronica) e che, pertanto, non si è realizzato il pieno contraddittorio procedimentale".

È pacifico in giurisprudenza che, nei procedimenti di rilascio e revoca dei titoli di soggiorno per lavoro, il lavoratore straniero sia titolare di una posizione giuridica qualificata e differenziata, autonoma rispetto a quella del datore di lavoro. Egli è, a tutti gli effetti, un cointeressato al procedimento, con un interesse diretto, concreto e attuale alla sua positiva conclusione. La comunicazione di avvio del procedimento e del preavviso di rigetto deve essere indirizzata anche al lavoratore, garantendogli la possibilità di interloquire con l'Amministrazione.

Sul punto, la giurisprudenza amministrativa ha chiarito che la comunicazione ex art. 10-bis L. 241/90 è dovuta sia al richiedente che al lavoratore extracomunitario, potenziale beneficiario dell'istanza, stante l'interesse che li accomuna.

La mancata effettiva conoscenza degli atti del procedimento ha impedito al ricorrente di partecipare attivamente, di presentare le proprie osservazioni e, soprattutto, di produrre la documentazione integrativa richiesta o di prospettare soluzioni alternative alla revoca, quale il rilascio di un permesso di soggiorno per attesa occupazione. L'esito del procedimento, dunque, avrebbe potuto essere diverso. Per tale ragione, non è applicabile l'art. 21-octies, comma 2, della L. n. 241/1990, che esclude l'annullabilità del provvedimento per vizi formali quando il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso, in quanto la stessa norma esclude espressamente la propria applicazione in caso di violazione dell'art. 10-bis.

La giurisprudenza ha costantemente ribadito la centralità di tali garanzie: "la revoca del nulla osta rappresenta un’attività di autotutela, il cui esito non risulta rigidamente vincolato e imposto dal legislatore, gravando pertanto sull’Amministrazione l’obbligo di avviare un previo confronto con il destinatario del provvedimento finale, considerata anche la natura delle posizioni giuridiche coinvolte" (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 10 marzo 2025, n. 1977; III, 13 novembre 2024, n. 9131).

2.2. Sulla violazione di legge e l'eccesso di potere

Anche il secondo profilo di censura è fondato. Il provvedimento impugnato si basa su un presupposto erroneo, ovvero che la carenza documentale e la mancata instaurazione del rapporto di lavoro, imputabili al datore di lavoro, debbano automaticamente condurre alla revoca del nulla osta e precludere ogni altra valutazione.

La giurisprudenza amministrativa, interpretando in modo sistematico e costituzionalmente orientato la normativa in materia di immigrazione, ha da tempo consolidato il principio per cui l'inadempienza del datore di lavoro non può risolversi in un pregiudizio irreparabile per il lavoratore straniero che abbia agito in buona fede.

In particolare, il principio sotteso all'art. 22, comma 11, del D.Lgs. n. 286/98, che tutela il lavoratore in caso di perdita del posto di lavoro, deve essere applicato per identità di ratio anche al caso in cui il rapporto di lavoro non si instauri per cause non imputabili al lavoratore, dopo che questi abbia fatto regolare ingresso in Italia sulla base di un valido nulla osta. Tale orientamento è stato recepito dalla Circolare del Ministero dell'Interno del 20 agosto 2007, n. 3836, la quale prevede che: "la mancata formalizzazione del rapporto di lavoro dipende da causa non riconducibile allo straniero, d’intesa con il Dipartimento della Pubblica Sicurezza, si ritiene che lo straniero possa richiedere il rilascio di un permesso di soggiorno per attesa occupazione".

La mancata presentazione della documentazione richiesta, se non imputabile a dolo o colpa grave del lavoratore, non può giustificare un automatismo espulsivo. L'Amministrazione, anziché limitarsi a prenderne atto come elemento ostativo, avrebbe dovuto valutarlo come presupposto per l'applicazione del suddetto principio di tutela, soprattutto considerando che il ricorrente ha dichiarato di essere in possesso di tale documentazione e di averla allegata al ricorso.

La tesi dell'Avvocatura dello Stato, secondo cui il permesso per attesa occupazione presupporrebbe un rapporto di lavoro già instaurato, è smentita da un consolidato indirizzo giurisprudenziale, secondo cui "se l’art. 22, comma 11, del D. Lgs. n. 286 del 1998 consente al lavoratore licenziato di avere un titolo per permanere in Italia, tale regime deve essere esteso per identità di ratio anche al lavoratore in possesso del nulla osta che tuttavia non ha potuto stipulare il contratto di soggiorno per causa a lui non imputabile, in specie per rifiuto del datore di lavoro" (Consiglio di Stato, Sez. III, 5 febbraio 2021, n. 1100; III, 4 febbraio 2021, n. 1060).

Il provvedimento impugnato è dunque viziato per difetto di istruttoria e di motivazione, non avendo l'Amministrazione compiuto quella valutazione complessiva della situazione, ponderando la posizione di buona fede del lavoratore e la non imputabilità della causa impeditiva, che le era imposta dai principi di ragionevolezza e proporzionalità. La Corte Costituzionale ha chiarito che le presunzioni assolute, specie quando limitano un diritto fondamentale della persona, violano il principio di eguaglianza se sono arbitrarie e irrazionali. Analogamente, il Consiglio di Stato ha censurato gli automatismi espulsivi che violano i principi di ragionevolezza e proporzionalità.

In conclusione, il ricorso deve essere accolto con conseguente annullamento del provvedimento di revoca. L'Amministrazione dovrà riesaminare la posizione del ricorrente, tenendo conto dei principi qui affermati e verificando la sussistenza dei presupposti per il rilascio di un permesso di soggiorno per attesa occupazione, anche alla luce della documentazione prodotta dal ricorrente e della sua buona fede.

3.- Sulle spese di giudizio e sul patrocinio a spese dello Stato

Le spese di lite, in ragione della novità e della complessità delle questioni trattate, possono essere interamente compensate tra le parti costituite.

Va infine accolta l'istanza di ammissione al patrocinio a spese dello Stato, presentata dal ricorrente. Dalla documentazione prodotta, in particolare l'autocertificazione del ricorrente e il certificato di situazione reddituale dell'Agenzia delle Entrate del 15/10/2025, emerge la dichiarazione di un reddito annuo imponibile pari a € 0 per gli anni 2023 e 2024. Il ricorrente ha inoltre fornito prova della richiesta di certificazione consolare attestante l'assenza di redditi all'estero. Sussistono pertanto i presupposti di legge per l'ammissione al beneficio.

Deve, dunque, procedersi alla liquidazione dei compensi spettanti al difensore del ricorrente, avv. Carmine Lauri, in relazione all'attività professionale prestata in regime di patrocinio a spese dello Stato. La liquidazione deve tenere conto della natura dell'impegno professionale e dei parametri stabiliti dal D.M.10 marzo 2014, n. 55 (e successive modifiche). Trattandosi di giudizio relativo alla revoca di permesso di soggiorno, la controversia è di valore indeterminabile e di complessità contenuta. Considerata l'attività effettivamente svolta (fase di studio, fase introduttiva e fase decisionale), il Collegio ritiene equo liquidare un compenso complessivo di € 2.400,00.

Tale importo deve essere ridotto della metà, ai sensi dell'art. 130 del D.P.R. n.115/2002, che dispone la dimidiazione dei compensi per le prestazioni rese in regime di gratuito patrocinio. Pertanto, il compenso da liquidare in favore del difensore ammonta a € 1.200,00 (milleduecento/00), oltre al rimborso forfetario per spese generali nella misura del 15%, Cassa di Previdenza Avvocati (C.P.A.) ed Imposta sul Valore Aggiunto (I.V.A.) come per legge.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – Napoli (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,

accoglie il ricorso e, per l'effetto, annulla il provvedimento impugnato, salvi gli ulteriori provvedimenti dell'Amministrazione da adottarsi in conformità ai principi espressi in motivazione;

compensa le spese di giudizio tra le parti costituite;

ammette il ricorrente al patrocinio a spese dello Stato;

liquida in favore dell'avv. Carmine Lauri, difensore del ricorrente, la somma di € 1.200,00 (milleduecento/00) a titolo di compenso, oltre al rimborso forfetario per spese generali nella misura del 15%, C.P.A. ed I.V.A. come per legge, ponendone il pagamento a carico dello Stato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 18 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

NT DE, Presidente

OC Vampa, Primo Referendario

IO EI, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO EI	NT DE

IL SEGRETARIO