Pubblicato il 09/12/2025

N. 22179/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02109/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2109 del 2022, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Luigi Parenti, Niccolò Maria D’Alessandro e Raffaella Lauricella, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, viale delle Milizie, n. 114;

contro

Ministero della difesa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per l’annullamento

- della nota del Comandante del 1° reggimento bersaglieri di Cosenza, datata 2 febbraio 2022, avente ad oggetto: “Obbligo vaccinale per il personale del comparto difesa, sicurezza e soccorso pubblico. Accertamento d’inosservanza dell’obbligo vaccinale”;

- del d.l. n. 172 del 26 novembre 2021, recante “Misure urgenti per il contenimento dell'epidemia da COVID-19 e per lo svolgimento in sicurezza delle attività economiche e sociali”;

- del d.l. n. 127 del 21 settembre 2021, recante “Misure urgenti per assicurare lo svolgimento in sicurezza del lavoro pubblico e privato mediante l’estensione dell’ambito applicativo della certificazione verde COVID-19 e il rafforzamento del sistema di screening”;

- del d.l. n. 44 del 1° aprile 2021, recante “Misure urgenti per il contenimento dell’epidemia da COVID-19, in materia di vaccinazioni anti SARS-CoV-2, di giustizia e di concorsi pubblici”;

- della l. n. 76 del 28 maggio 2021;

- della l. n. 106 del 23 luglio 2021;

- del d.l. n. 1 del 7 gennaio 2022;

- di ogni altro atto presupposto, connesso, collegato o consequenziale, antecedente o successivo, ancorché non conosciuto;

nonché per la condanna

delle Amministrazioni resistenti al risarcimento di tutti i danni subiti e subendi dal ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti l’atto di costituzione in giudizio e la memoria del Ministero della difesa;

Vista la memoria di parte ricorrente;

Viste la memoria e l’istanza di passaggio in decisione dell’Avvocatura dello Stato;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4 bis, cod. proc. amm.;

Relatore, nell’udienza pubblica a distanza, ai sensi dell’art. 87, comma 4 bis, cod. proc. amm., del 21 novembre 2025, il Presidente OR NT e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso, notificato e depositato il 28 febbraio 2022, il signor -OMISSIS-, militare, ha chiesto l’annullamento, vinte le spese, della nota del Comandante del 1° Reggimento Bersaglieri di Cosenza del 2 febbraio 2022, avente ad oggetto: “Obbligo vaccinale per il personale del comparto difesa, sicurezza e soccorso pubblico. Accertamento di inosservanza dell’obbligo vaccinale”, nonché degli ulteriori provvedimenti in epigrafe, per le seguenti censure articolate in cinque motivi:

Violazione e falsa applicazione: dell’art. 4 ter, comma 1, del d.l. n. 44 del 2021; del d.l. n. 1 del 2022; degli artt. 1, 35 e 36 della Cost.; dell’art. 21 octies, comma 1, della l. n. 241 del 1990; degli articoli 914 e ss. del d.lgs. n. 66 del 2010; dell’art. 28, lettera h), del regolamento europeo n. 536 del 2014. Eccesso di potere sotto i profili: della carenza d’istruttoria; della carenza di motivazione; dell’irragionevolezza; della disparità di trattamento. Illegittimità derivata.

Ha chiesto, in subordine, di sollevare, innanzi alla Corte di giustizia dell’Unione Europea, la questione della compatibilità del d.l. n. 44 del con l’art. 28, lettera h) del Regolamento UE n. 536/2014.

Ha chiesto anche la condanna al risarcimento dei danni subiti.

2. Per il Ministero della difesa si è costituita l’Avvocatura dello Stato che ha depositato una memoria con cui ha chiesto il rigetto del ricorso, poiché infondato, vinte le spese.

3. Con decreto presidenziale n. -OMISSIS-è stata rigettata l’istanza di tutela cautelare monocratica.

4. Con ordinanza collegiale n. -OMISSIS-, è stata disposta la sospensione impropria del giudizio in attesa delle sentenze della Corte Costituzionale sull’ordinanza del CGA n. 351 del 22 marzo 2022.

5. Con istanza dell’11 luglio 2025, parte ricorrente, precisato che la questione di legittimità era stata definita con la sentenza n. 14 del 2023, ha chiesto la fissazione dell’udienza di discussione.

6. In vista dell’udienza l’Avvocatura dello Stato che ha depositato una memoria con cui ha insistito nelle proprie domande e istanza di passaggio in decisione sulla base degli scritti.

7. Anche parte ricorrente ha depositato una memoria con cui ha rappresentato che il Consiglio di Stato, con parere n. 887 del 2024, aveva rimesso alla Corte di Giustizia dell’Unione Europa la questione relativa alla legittimità dell’obbligo vaccinale per i militari e alle conseguenze derivanti dalla sua violazione; ha, conseguentemente, chiesto la sospensione impropria del giudizio sino alla definizione di tale causa. Ha, comunque, insistito per l’accoglimento del ricorso, vinte le spese.

8. All’udienza del 21 novembre 2025, la causa è stata posta in decisione.

9. Il ricorso è sovrapponibili ad altri costantemente rigettati da questo TAR con sentenze condivise dal collegio, tra le quali la n. 15615 del 20 agosto 2025, alle cui motivazioni, per esigenze di sintesi si rinvia.

10. Ciò precisato, va immediatamente respinta l’istanza di sospensione del giudizio: infatti, come piú volte rammentato dalla Corte di giustizia, qualora « la disposizione di diritto dell’Unione di cui trattasi è già stata oggetto d’interpretazione da parte della Corte o […] la corretta interpretazione del diritto dell’Unione s’impone con tale evidenza da non lasciare adito a ragionevoli dubbi » il giudice nazionale non è tenuto a rimettere la questione ai sensi dell’art. 267 Tfue (Corte giust. Ue, 6 ottobre 2021, causa C-561/19 – similmente, v. Cons. Stato, sez. VI, 19 giugno 2025, n. 5357).

Come si avrà modo di esporre, appare chiaro a questo Collegio come si possa decidere l’odierna controversia senza dover attendere l’ulteriore pronunciamento del giudice europeo.

Non può, peraltro, sottacersi come in giurisprudenza è pacifico l’indirizzo pretorio che esclude l’obbligo di rimessione alla Corte di giustizia, sulla base di un diverso argomento, imperniato sulla mancata denuncia di un contrasto tra la direttiva comunitaria 2000/78/Ce e il diritto nazionale precisandosi come « seppure è vero che il giudice comunitario, ai fini dell’ammissibilità del rinvio pregiudiziale, interpreta il presupposto della rilevanza delle questioni sollevate dal giudice nazionale in maniera meno rigorosa rispetto, ad esempio, alla Corte costituzionale, è altrettanto vero che la violazione della normativa sovranazionale deve essere stata comunque dedotta nel giudizio a quo. Ora, né nel ricorso introduttivo né nell’atto di motivi aggiunti si fa cenno alla direttiva 78 del 2000, per cui le precisazioni che la Cgue. fornirà eventualmente al Consiglio di Stato non sarebbero comunque rilevanti nel presente giudizio »; in aggiunta, « non va dimenticato che lo stesso Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, a partire dalla nota sentenza n. 7045/2021 […] ha chiarito che la normativa qui censurata non presenta profili di interesse sovranazionale, per cui a fortiori non appare giustificato il rinvio pregiudiziale » (cfr. Tar Marche, sez. I, 26 aprile 2025, n. 297).

11. Ciò chiarito, può passarsi all’esame delle censure formulate nell’atto di gravame.

Con un primo motivo si evidenzia la sindacabilità dell’atto politico, risultando una scelta illogica quella del legislatore di estendere a tutti gli appartenenti del comparto sicurezza l’obbligo vaccinale.

Tramite un secondo motivo, invece, si evidenzia la contraddittorietà degli atti atteso che sarebbe assai più sicuro, per contrastare il contagio, consentire la sottoposizione frequente a tamponi piuttosto che la vaccinazione.

Per mezzo del terzo motivo si evidenzia la disparità di trattamento rispetto al soggetto sottoposto a procedimento penale che fruirebbe comunque dell’assegno alimentare.

Con il quarto motivo ci si lamenta della compressione del diritto al lavoro, divenuto subordinato al diritto alla salute.

Infine, con l’ultimo si denuncia la violazione del Regolamento UE 536/2014 che persegue la finalità di promuovere l’efficienza delle sperimentazioni cliniche: invero, la sospensione della retribuzione costituirebbe un condizionamento di natura finanziaria che renderebbe illecita la ridetta sperimentazione clinica.

Le doglianze, da trattare unitariamente essendo strettamente connesse tra loro, sono tutte infondate.

Peraltro, la giurisprudenza si è già espressa a più riprese su analoghe questioni con percorsi argomentativi ormai consolidati, dai quali il Collegio non vede ragione per discostarsi.

In particolare, questo Tribunale da ultimo ha affermato che: « è sufficiente richiamare i principi espressi dalla Corte Costituzionale con le sentenze nn. 14 e 15 del 2023 secondo i quali, alla luce del ragionevole e non sproporzionato bilanciamento degli interessi coinvolti quale operato dal legislatore e come tale ritenuto dalla Corte costituzionale, l’imposizione di un trattamento sanitario obbligatorio trova giustificazione nel principio di solidarietà di cui all’art. 2 della Costituzione, in quanto, in nome di esso e, dunque della solidarietà verso gli altri, ciascuno può essere obbligato a un dato trattamento sanitario, anche comportante un rischio specifico, restando così legittimamente limitata la sua autodeterminazione. E tali principi, pur se espressi con riferimento al personale sanitario, devono trovare applicazione anche per le altre categorie (tra cui il personale militare) per le quali è stato normativamente imposto l’obbligo vaccinale, considerati i precipui compiti ad esse affidate in materia di difesa e sicurezza pubblica durante il periodo pandemico, comprensivi di attività a contatto con terzi con rischio di diffusione del virus, nonché dell’esercizio di funzioni necessarie e indifferibili, a tutela della collettività, che non sono passibili di interruzione o rallentamenti e richiedono, pertanto, l’adozione di ogni accorgimento e trattamento sanitario utile. Le norme in commento, pertanto, non hanno comportato alcun illegittimo sacrificio della posizione dell’interessato, essendo l’obbligo vaccinale con tutta evidenza finalizzato alla tutela di un interesse di rango primario della collettività, ragione per la quale era ammissibile l’imposizione di limiti alla posizione del privato. La Corte costituzionale, invero, sempre con la citata sentenza n. 15 del 2023 ha chiarito che la previsione dell’obbligo vaccinale per la prevenzione dell'infezione da SARS-CoV-2 - anziché del più mite obbligo di sottoporsi ai relativi test diagnostici (c.d. tampone) - non ha costituito una soluzione irragionevole o sproporzionata rispetto ai dati scientifici disponibili. Infatti, disattendendo le questioni di legittimità costituzionale sollevate, la Corte ha affermato che la normativa censurata ha operato un contemperamento non irragionevole del diritto alla libertà di cura del singolo con il coesistente e reciproco diritto degli altri e con l’interesse della collettività, in una situazione in cui era necessario assumere iniziative che consentissero di porre le strutture sanitarie al riparo dal rischio di non poter svolgere la propria insostituibile funzione. Il sacrificio imposto non ha ecceduto quanto indispensabile per il raggiungimento degli scopi pubblici di riduzione della circolazione del virus, ed è stato costantemente modulato in base all’andamento della situazione sanitaria, peraltro rivelandosi idoneo a questi stessi fini. La mancata osservanza dell’obbligo vaccinale ha riversato i suoi effetti sul piano degli obblighi e dei diritti nascenti dal contratto di lavoro, determinando la temporanea impossibilità per il dipendente di svolgere mansioni implicanti contatti interpersonali o che comportassero, in qualsiasi altra forma, il rischio di diffusione del contagio » (cosí Tar Lazio, Roma, I bis, 19 giugno 2025, n. 12067).

In tal senso, anche la Corte costituzionale ha recentemente ribadito la legittimità del meccanismo di sospensione dal diritto allo svolgimento della prestazione lavorativa precisando che « in base alla disciplina delineata dal legislatore per far fronte all’emergenza pandemica, la vaccinazione costituiva requisito essenziale per l’esercizio della professione e per lo svolgimento delle prestazioni lavorative rese dai soggetti obbligati. Conseguentemente, come già osservato da questa Corte, la sospensione del lavoratore che non avesse ottemperato all’obbligo vaccinale rappresentava per il datore di lavoro “l’adempimento di un obbligo nominato di sicurezza, inserito nel sinallagma contrattuale” (sentenza n. 15 del 2023): tale misura è, infatti, coerente con l’obbligo di sicurezza imposto al datore di lavoro dall’art. 2087 del codice civile e dall’art. 18 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81 (Attuazione dell’articolo 1 della legge 3 agosto 2007, n. 123, in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro). Del pari, sul versante della posizione dei lavoratori, la vaccinazione anti SARS-CoV-2 rientrava nel novero degli obblighi di cura della salute e di sicurezza prescritti dall’art. 20 del d.lgs. n. 81 del 2008, nonché degli obblighi di prevenzione e controllo stabiliti dal successivo art. 279 per i lavoratori addetti a particolari attività. Il datore di lavoro, dunque, era tenuto ad adottare i provvedimenti di sospensione dal servizio e dalla retribuzione del lavoratore dal momento dell’accertamento del-OMISSIS- e fino al suo assolvimento, ovvero fino al completamento del piano vaccinale nazionale o comunque fino al termine stabilito dalla stessa legge. La mancata sottoposizione a vaccinazione, determinando, nei termini suddetti, la sopravvenuta e temporanea impossibilità per il dipendente di svolgere le proprie mansioni, comportava il venire meno (sia pure temporaneo) del sinallagma funzionale del contratto. In applicazione del principio generale di corrispettività, l’assenza della prestazione lavorativa rende la previsione sulla mancata corresponsione della retribuzione così come di ogni altro compenso o emolumento (sentenza n. 15 del 2023) non contrastante con gli invocati parametri. […] Né può giungersi a diverse conclusioni con specifico riferimento alla mancata erogazione dell’assegno alimentare. Come già chiarito da questa Corte, l’effetto stabilito dalle disposizioni censurate, a norma delle quali al lavoratore inadempiente all’obbligo vaccinale non sono dovuti, nel periodo di sospensione, “la retribuzione né altro compenso o emolumento, comunque denominati”, giustifica “anche la non erogazione al lavoratore sospeso di un assegno alimentare (in misura non superiore alla metà dello stipendio, come, ad esempio, previsto per gli impiegati civili dello Stato dall’art. 82 del d.P.R. n. 3 del 1957, e in altri casi dalla contrattazione collettiva), considerando che il lavoratore decide di non vaccinarsi per una libera scelta, in ogni momento rivedibile” (sentenza n. 15 del 2023). Né possono ritenersi validi tertia comparationis le ipotesi – evocate dal giudice rimettente al fine di sostenere la violazione dell’art. 3 Cost. sotto il profilo della ingiustificata disparità di trattamento – in cui sia stata disposta la sospensione dal servizio a seguito della sottoposizione a procedimento penale o disciplinare, in base all’art. 82 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (Testo unico delle diposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato) o al contratto collettivo di comparto, come stabilito dall’art. 59 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione della organizzazione delle Amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell’articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421) e poi dall’art. 55 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche). In questi casi, invero, la sospensione è una misura provvisoria, priva di carattere sanzionatorio e disposta cautelarmente nell’interesse pubblico, destinata ad essere travolta dall’esaurimento dei paralleli procedimenti; il che rende improponibile la comparazione svolta dal giudice a quo (sentenza n. 15 del 2023). Come rimarcato da questa Corte nella suddetta sentenza, “la scelta del legislatore di equiparare quei determinati periodi di inattività lavorativa alla prestazione effettiva trova lì giustificazione nella esigenza sociale di sostegno temporaneo del lavoratore per il tempo occorrente alla definizione dei relativi giudizi e alla verifica della sua effettiva responsabilità, ancora non accertata”. Diversamente da tali ipotesi, in cui “il riconoscimento dell’assegno alimentare si giustifica alla luce della necessità di assicurare al lavoratore un sostegno allorquando la temporanea impossibilità della prestazione sia determinata da una rinuncia unilaterale del datore di lavoro ad avvalersene e da atti o comportamenti che richiedono di essere accertati in vista della prosecuzione del rapporto”, nel caso in esame “è il lavoratore che decide di sottrarsi unilateralmente alle condizioni di sicurezza che rendono la sua prestazione lavorativa, nei termini anzidetti, legittimamente esercitabile”. […] Tali conclusioni – ha chiarito questa Corte nella medesima pronuncia – non vengono intaccate pur aderendo alla tesi della natura assistenziale, e non retributiva, dell’assegno alimentare, in quanto comunque non può considerarsi soluzione costituzionalmente obbligata l’accollo al datore di lavoro, in chiave solidaristica, di una provvidenza di natura assistenziale, esulante dai diritti connessi al rapporto di lavoro, in favore del lavoratore che non abbia inteso vaccinarsi e che sia per ciò solo temporaneamente inidoneo allo svolgimento della propria attività lavorativa. […] Alla luce delle considerazioni svolte, devono quindi dichiararsi non fondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate, in riferimento agli artt. 2, 3 e 32, secondo comma, Cost., dell’art. 4-ter, commi 1, lettera d), e 3, del d.l. n. 44 del 2021, come convertito, nella parte in cui prevede per il personale della Polizia penitenziaria, per effetto del-OMISSIS- anti SARS-CoV-2, la sospensione dal servizio e la perdita della retribuzione, e comunque non contempla l’erogazione di un assegno alimentare » (Corte cost., 15 ottobre 2024, n. 188).

Nemmeno può essere positivamente apprezzato l’argomento secondo il quale la sospensione della retribuzione costituirebbe un condizionamento di natura finanziaria che precluderebbe la possibilità di effettuare la sperimentazione clinica promossa dal citato regolamento europeo.

Invero, nella specie non si è in presenza di una sperimentazione clinica ai sensi della Direttiva comunitaria 2001/20/CE e del conseguente Regolamento n. 536/2014, bensì dell’autorizzazione all’immissione in commercio condizionata (in sigla Cma), ai sensi della direttiva 2001/83/CE e del Regolamento n. 507/2006, di alcuni farmaci ritenuti utili per combattere il Covid-19.

A tal proposito, si è già chiarito che « la Cma è a tutti gli effetti un’autorizzazione all’immissione in commercio del farmaco, l’unica differenza rispetto all’Aic ordinaria consistendo nel fatto che alcuni passaggi procedurali vengono posticipati rispetto al momento del rilascio dell’autorizzazione, fermo restando, però, che tali passaggi debbono essere comunque ultimati prima che il farmaco sia effettivamente disponibile per gli utilizzatori finali. In particolare, mentre nel caso dell’Aic ordinaria tutti i dati relativi al farmaco debbono essere forniti all’Ema o all’Agenzia nazionale prima del rilascio dell’autorizzazione, nel caso della Cma è consentito al produttore del farmaco di fornire alcuni di questi dati anche dopo il rilascio dell’Aic. L’autorizzazione è dunque “condizionata” all’effettiva presentazione dei dati indicati dalla competente Agenzia del farmaco. La sperimentazione clinica, invece, è una fase propedeutica alla richiesta di rilascio dell’autorizzazione alla produzione del farmaco su larga scala, il che emerge ad esempio dal disposto dell’Allegato I, punto 8, della direttiva 2001/83/CE » (cfr. Tar Marche 297/2025).

In tal senso si deve osservare che l’Istituto superiore di sanità, l’Agenzia europea per i medicinali (Ema) e l’Agenzia italiana del farmaco (Aifa), che costituiscono le autorità competenti in materia, hanno attestato che i vaccini anti Covid-19 non sono sperimentali perché hanno superato la fase sperimentazione in esito alla quale tali autorità scientifiche ne hanno comprovato la sicurezza e l’efficacia riconoscendone i benefici superiori ai rischi, sicurezza che non può essere posta in dubbio da dati o opinioni provenienti da soggetti diversi dalle suddette autorità scientifiche (v. la già citata Corte cost. 14/2023).

12. In conclusione, il ricorso va respinto, sia con riguardo alla domanda di annullamento, sia, di conseguenza, con riguardo alla domanda risarcitoria.

13. Le spese possono essere compensate avuto riguardo alla natura dell’interesse azionato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

OR NT, Presidente, Estensore

Calogero Commandatore, Primo Referendario

Elena Daniele, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

OR NT

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.