Pubblicato il 05/01/2026

N. 00009/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00120/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 120 del 2021, proposto da
Provincia di Verona, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Sartori, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Venezia, San Polo 2988;

contro

Agenzia del demanio, Agenzia del demanio Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi, ex lege , dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Catanzaro, domiciliata in Venezia, S. Marco, 63;

nei confronti

Agenzia delle entrate, Ministro dell'economia e delle finanze, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- del decreto del Direttore regionale dell’Agenzia del demanio Dir. Reg. Veneto del 25 novembre 2020, n. 2410, con cui è stato disposto il trasferimento a titolo gratuito dallo Stato alla Provincia di Verona, ai sensi dell’art. 56- bis del D.L. 21 giugno 2013, n. 69 convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, co. 1, L. n.98/2013, della proprietà del compendio immobiliare “ Ex Ferrovia Verona Caprino – Terreni in Comune di Caprino Veronese ” ivi catastalmente descritti, limitatamente alla porzione di detto compendio immobiliare non oggetto di domanda da parte della Provincia di Verona ed identificata al Catasto terreni del Comune di Caprino Veronese al foglio 32 mapp. 669 – 1264 – 1268, foglio 37 mapp. 227 – 577, foglio 38 mapp. 883 – 885, foglio 39 mapp. 757 – 759;

- della relativa nota di trasmissione 26 novembre 2020, prot. n. 18295;

- di ogni altro atto ad esso antecedente, presupposto, inerente e conseguente, ivi compreso il parere positivo 28 agosto 2014 reso dall’Agenzia del demanio - Direzione centrale gestione patrimonio immobiliare dello Stato in merito alla domanda di trasferimento proposta dalla Provincia di Verona e delle note trasmesse via pec dall’Agenzia del demanio del 28 ottobre 2020 e del 17 dicembre 2020;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia del demanio e dell’Agenzia del demanio Veneto;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, co. 4- bis , c.p.a.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 novembre 2025 il dott. CO CO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio ha ad oggetto il decreto, emarginato in oggetto, con il quale l’Agenzia del demanio ha disposto il trasferimento a titolo gratuito dallo Stato alla Provincia di Verona, ai sensi dell’art. 56- bis del D.L. 21 giugno 2013, n. 69, della proprietà del compendio immobiliare “ Ex Ferrovia Verona Caprino – Terreni in Comune di Caprino Veronese ”.

Precisamente, la Provincia di Verona, che pure ha formulato la richiesta di trasferimento, ha impugnato il prefato provvedimento, nella parte in cui vi ha compreso l’intero compendio immobiliare citato, senza escludere le parti di esso non indicate nella domanda e quindi non richieste in proprietà.

1.1. In diritto, ha proposto i seguenti motivi:

1.1.1. “ Violazione dei legge – Violazione Art. 56-bis D.L. 21/06/2013, n. 69 convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, L. 9 agosto 2013, n. 981 – Violazione degli artt. 1 e 3 L. 241/1990 - Violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato – violazione art. 112 c.p.c. - Eccesso di potere per contraddittorietà ed illogicità manifeste difetto di motivazione e di istruttoria ”, con il quale lamenta la difformità fra decreto e domanda da essa formulata, in relazione alla individuazione degli immobili oggetto del trasferimento;

1.1.2. “ Violazione dei legge – Violazione Art. 56-bis D.L. 21/06/2013, n. 69 convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, L. 9 agosto 2013, n. 981 – Violazione degli artt. 1 e 3 L. 241/1990 - Violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato – violazione art. 112 c.p.c. - Eccesso di potere per contraddittorietà ed illogicità manifeste difetto di motivazione e di istruttoria ”, ove si contestano le ragioni addotte dalla Agenzia del demanio nella nota del 17 dicembre 2020 nonché la coerenza e logicità del provvedimento, nella parte in cui ha ritenuto di poter escludere dal trasferimento alcune particelle ma non altre, comunque facenti parte dell’unitario compendio immobiliare;

1.1.3. “ Violazione di legge - Violazione dell'art. 119 Cost. - Violazione art. 2 e 19 della Legge 5 maggio 2009, n. 42 – Violazione del principio di lealtà istituzionale tra diversi livelli di governo ”, con il quale si sostiene la violazione del principio di lealtà istituzionale;

1.1.4. “ Violazione di legge - Violazione dell'art. 119 Cost. - Violazione art. 1, 2 e 19 della Legge 5 maggio 2009, n. 42 – Violazione dell'art. 1, comma 2 e 2 comma 4 del D.Lgs. 28 maggio 2010, n. 85 - Eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà manifeste – Travisamento dei fatti - Carenza di motivazione e di istruttoria ”, con il quale si sostiene che il trasferimento “ coattivo ” delle particelle non oggetto della domanda contrasti con le previsioni del d.lgs. n. 85/2010, in quanto non consente all’ente territoriale istante la “ massima valorizzazione funzionale ” dei beni trasferiti ed il loro utilizzo “ nell’interesse della collettività rappresentata ”;

1.1.5. “ Violazione di legge - Violazione dell'art. 119 Cost. - Violazione art. 1, 2 e 19 della Legge 5 maggio 2009, n. 42 – Violazione dell'art. 1, comma 2 e 2 comma 5 del D.Lgs. 28 maggio 2010, n. 85 – Eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà manifeste – Travisamento dei fatti – Carenza di motivazione e di istruttoria ”, con il quale si lamenta la violazione della medesima disciplina normativa per l’assenza di “ connessione ” tra funzioni provinciali ed “ esigenze di tutela, gestione e valorizzazione del bene stesso ” rispetto alle particelle “ non volute ”;

1.1.6. “ Violazione dei legge – Violazione Art. 56-bis D.L. 21/06/2013, n. 69 convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, L. 9 agosto 2013, n. 981 – Violazione degli artt. 1 e 3 L. 241/1990 - Eccesso di potere per contraddittorietà ed illogicità manifeste - difetto di motivazione e di istruttoria ”, con cui deduce il contrasto del provvedimento gravato con la norma che impone all’ente territoriale beneficiario del trasferimento di utilizzare il bene, pena il rientro nella proprietà dello Stato.

2. L’Agenzia del demanio, ritualmente evocata in giudizio, si è costituita, eccependo, preliminarmente, il proprio difetto di legittimazione passiva e sostenendo, nel merito, la infondatezza del ricorso.

3. All’udienza di merito straordinaria dell’11 novembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Tanto premesso, deve preliminarmente essere vagliata l’eccezione di difetto di legittimazione passiva formulata dall’Agenzia del demanio, la quale ha dedotto di aver provveduto quale mero soggetto delegato del Ministero dell’Economia e delle Finanze, unico soggetto legittimato a resistere.

4.1. L’eccezione è infondata.

Alla luce della disciplina contenuta all’art.56 -bis del d.l. 21 giugno 2013, n.69, il potere di amministrazione attiva oggetto del presente giudizio è attribuito dal legislatore all’Agenzia del demanio, la quale è chiamata a governare il procedimento amministrativo ed a provvedere poi al trasferimento dei beni immobili dallo Stato all’Ente territoriale.

La stessa è, pertanto, legittimata a contraddire, quale parte resistente.

5. Passando all’esame del merito, il ricorso è infondato.

I motivi, data la loro stretta connessione logico-giuridica, possono trattarsi congiuntamente.

5.1. Come già evidenziato, la ricorrente contesta il trasferimento di una parte degli immobili e quindi impugna, in parte qua , il decreto di trasferimento, rilevando che l’istanza da essa rivolta all’Agenzia del demanio fosse limitata “ alle sole porzioni dell’ex sedime ferroviario stabilmente occupato dal corpo stradale (carreggiata e relative pertinenze) dell’arteria viaria di competenza provinciale sopra indicata ”, con esclusione, pertanto, di parti del compendio non di interesse.

In particolare, l’Ente territoriale rappresenta che i beni contestate non sono da esso utilizzati, in quanto “ del tutto avulsi ed estranei al corpo stradale di competenza provinciale ”, né utilizzabili, risultando, per “ buona parte […] oggetto di utilizzazioni da parte di terzi (non è dato sapere se con o senza titolo) mentre un altro gruppo di particelle risultava occupato da opere pubbliche di intesse esclusivamente comunale ”.

Si tratterebbe, pertanto, di:

- “ beni estranei alla logica dei principi del federalismo patrimoniale in quanto la Provincia non ha progetti di utilizzazione e valorizzazione su quei beni e non sono rispondenti a finalità istituzionali (viabilità) ”;

- “ beni oggettivamente problematici in quanto in prevalenza occupati da terzi, probabilmente già usucapiti, oppure abbandonati con presenza di relitti ferroviari e altre opere pubbliche in disuso ”;

- “ beni onerosi ed inutili ai fini del patrimonio che la Provincia intende costituire in ragione della presenza della strada provinciale e delle relative competenze istituzionali ”.

5.2. Tali considerazioni e le ragioni di ricorso non sono tuttavia idonee a mettere in discussione la legittimità del provvedimento gravato.

Nel corso dell’articolato procedimento amministrativo che ha portato all’adozione del decreto gravato, la Direzione Centrale dell’Agenzia del Demanio, con nota del 28 agosto 2014, aveva reso parere favorevole all’accoglimento dell’istanza della Provincia di Verona, precisando, tuttavia, che esso dovesse essere “ comprensivo delle particelle 26 del fg. 32-227 e 228 del fg. 37, 517 e 202 del fg. 38-1, 6 e 190 del fg. 40, che ancorché non oggetto di richiesta, costituiscono parte integrante del compendio stesso ”. Ciò in particolare in quanto tali particelle costituiscono pertinenze del Compendio stradale (ex ferroviario) oggetto della domanda formulata dalla ricorrente.

La resistente ha poi precisato che ciò risulta, altresì, coerente con l’art.11 R.D. 23 maggio 1924, n. 827, che prevede la descrizione dei beni immobili patrimoniali in “ registri di consistenza ”, rilevando che i beni richiesti dalla Provincia fanno parte di un’unica “ scheda inventariale ” più ampia, la scheda VRD0818, denominata “ Ex Ferrovia Verona- Caprino Tratta Caprino - ER ”.

In merito, ha peraltro evidenziato che l’istanza della Provincia riguardava, di fatto, le particelle facenti parte dell’unico compendio compreso nella scheda VRB0818, il quale, all’esito dei frazionamenti effettuati nel corso del procedimento dal medesimo ente territoriale, ha generato nuove particelle “ che sono parte delle particelle richieste dalla Provincia, spesso di consistenza modesta ma che, in ogni caso, costituiscono ambito pertinenziale di altre particelle richieste dalla Provincia e già facenti parte del complesso stradale realizzato sul sedime ex ferroviario ed elencate nella medesima scheda VRB0818 ”.

5.3. Le ragioni espresse dalla resistente trovano conforto nell’esame del quadro normativo di riferimento.

In particolare, il d.lgs. 28 maggio 2010, n.85, recante norme sulla “ Attribuzione a comuni, province, città metropolitane e regioni di un proprio patrimonio, in attuazione dell'articolo 19 della legge 5 maggio 2009, n. 42 ”, dopo aver previsto, all’art.3, co.4, che la domanda di attribuzione formulata dall’ente territoriale interessato all'Agenzia del demanio, ai fini del trasferimento di beni di proprietà statale, “ deve riferirsi a tutti i beni compresi in ciascun gruppo ”, precisa, altresì, all’art.4, che i beni sono “ trasferiti con tutte le pertinenze, accessori, oneri e pesi ”.

L’art.56 -bis del d.l. 21 giugno 2013, n.69, di “ semplificazione delle procedure in materia di trasferimenti di immobili agli enti territoriali ”, dispone, al sesto comma, che “ I beni trasferiti, con tutte le pertinenze, accessori, oneri e pesi, entrano a far parte del patrimonio disponibile delle regioni e degli enti locali. Il trasferimento ha luogo nello stato di fatto e di diritto in cui i beni si trovano, con contestuale immissione di ciascun ente territoriale, a decorrere dalla data di sottoscrizione dell'atto formale di trasferimento del bene di cui ai commi 2 e 3, nel possesso giuridico e con subentro del medesimo in tutti i rapporti attivi e passivi relativi al bene trasferito ”.

5.4. A fronte di ciò, risulta determinante la qualificazione delle particelle de quibus come parti integranti dell’unico compendio immobiliare, e, in particolare, quali sue pertinenze, e la loro inclusione nell’unica scheda inventariale, avente ad oggetto il complessivo “ Ex Ferrovia Verona- Caprino Tratta Caprino - ER ”. Ciò che rende ragionevole e logica la decisione dell’Agenzia del demanio di comprendere le stesse nel trasferimento operato in favore della ricorrente.

Il provvedimento gravato risulta, peraltro, conforme alla ratio della normativa in tema di federalismo demaniale, che non considera esclusivamente gli interessi degli enti locali ma è volta anche a garantire una migliore gestione e la tutela del patrimonio pubblico. In tale ottica, la considerazione unitaria del bene, ed il suo trasferimento comprensivo di ogni particella facente parte dell’originario compendio, risulta rispettoso delle finalità della normativa in esame.

5.5. Da ciò deriva che non risulta determinante la circostanza che le dette particelle siano occupate da terzi o, in ogni caso, non utilizzate dalla Provincia, giacché non rilevante nelle valutazioni che l’amministrazione procedente è chiamata ad esprimere nell’ambito del procedimento in esame.

Nemmeno può essere condivisa la censura con cui si è dedotta la violazione dell'art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 85/2010, fondata sul presupposto che il trasferimento “ non voluto ” impedisca la “ massima valorizzazione funzionale ” dei beni trasferiti ed il loro utilizzo “ nell’interesse della collettività rappresentata ”.

Come già evidenziato, nel procedimento amministrativo volto al trasferimento a titolo gratuito dei dal patrimonio dello Stato a quello degli enti territoriali, devono, in ogni caso, bilanciarsi interessi diversi, fra i quali quello della migliore gestione e della tutela del patrimonio pubblico, e non può prescindersi dalla valutazione della consistenza e della natura dei beni presi in considerazione. Beni, peraltro, che vanno trasferiti unitamente alle relative pertinenze.

Quanto poi al dedotto vizio incoerenza e illogicità del provvedimento, laddove l’amministrazione, a fronte delle osservazioni della ricorrente, ha ritenuto di poter escludere dal trasferimento alcune particelle ma non altre, comunque facenti parte dell’unitario compendio immobiliare, deve evidenziarsi che la resistente, già in sede procedimentale, aveva evidenziato di aver verificato, per le particelle poi escluse, che esse non avevano natura pertinenziale, in tal modo dando ragione della loro differente considerazione, poi trasfusa nel provvedimento.

Deve, da ultimo, escludersi la violazione del principio di lealtà istituzionale fra i diversi livelli di governo, risultando dagli atti e dai documenti di causa che, nel corso del lungo procedimento amministrativo che ha preceduto l’adozione del decreto di trasferimento, si è svolta una ricca interlocuzione fra le parti del presente giudizio, nel corso della quale la resistente, già con il riferito parere del 2014, aveva evidenziato la necessità di comprendere nel trasferimento l’intero compendio immobiliare e non solo una parte di esso, rappresentandone compiutamente le ragioni. Né può fondatamente ritenersi che ogni valutazione o scelta contraria alle aspettative di un ente territoriale costituisca, per ciò solo, violazione del richiamato principio.

6. Per le ragioni sin qui esposte, il ricorso deve essere respinto, giacché infondato.

7. Sussistono giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese di lite, in ragione della peculiarità della vicenda.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Veneto (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

OL AM, Presidente

Marco Rinaldi, Consigliere

CO CO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CO CO	OL AM

IL SEGRETARIO