Pubblicato il 02/02/2026

N. 00698/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03711/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3711 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
ST S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B323C900DC, rappresentato e difeso dagli avvocati Fabio Giuseppe Baglivo, Stefano Mele, Francesco Patrono, Francesco Cerciello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Andreottola, Carla D'Alterio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

nei confronti

ON S.p.A., non costituita in giudizio;
SO S.p.A. in proprio e quale mandante del costituendo R.T.I. EO S.P.A./ES S.P.A./IMBALPLAST s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Christian Lombardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

ad opponendum:
PU S.r.l. in proprio e quale mandataria del costituendo Rti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Daniele Marrama, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, piazza Nicola Amore, 6;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

del provvedimento 18 giugno 2025 P.G./2025/0552389, con cui il Comune di Napoli (Area Entrate - Servizio Sanzioni Amministrative) ha disposto l'esclusione dalla procedura di gara (CIG B323C900DC) del raggruppamento temporaneo di imprese composto da ST S.r.l. e SO S.p.A., quali mandanti, e da ON S.p.A. quale mandataria, con conseguente revoca della proposta di aggiudicazione;

del provvedimento 18 giugno 2025 prot. 0031824, con cui il Ministero delle Imprese del Made in Italy ha respinto l'istanza di annullamento in autotutela trasmessa da ST S.r.l. il 4 giugno 2025;

della nota 19 maggio 2025 prot. PG/2025/0454803, con cui il Comune di Napoli ha disposto l'avvio del procedimento di esclusione del medesimo raggruppamento dalla procedura di gara (CIG B323C900DC), con revoca della proposta di aggiudicazione;

della nota 7 maggio 2025 prot. 0027987 - allegata alla predetta comunicazione di avvio del procedimento e, dunque, conosciuta in data 19 maggio 2025 - con cui il Ministero delle Imprese del Made in Italy ha informato il Comune di Napoli che "alla data del 14/11/2024 la ST S.r.l. […] non era in possesso di alcun titolo autorizzatorio";

dell'avviso pubblico del 24 giugno 2025 (unitamente all'Appendice A) e al modello di domanda di candidatura e dichiarazioni integrative), con cui il Comune di Napoli, preso atto della esclusione e del conseguente risultato della gara deserta, ha sollecitato la presentazione di manifestazioni di interesse da parte di operatori economici potenzialmente interessati all'invito alla procedura negoziata per l'affidamento di servizi e forniture concernenti la gestione delle sanzioni amministrative (CIG: B76056A78A), come meglio descritto nel medesimo avviso;

dell'art. 6.1 lett. b.3) del disciplinare, ove interpretato nel senso di esigere il possesso dell'autorizzazione generale ex art. 6 del D.lgs. n. 261/1999 senza tenere conto degli effetti del procedimento di revisione della relativa disciplina, avviato con Delibera AGCOM n. 2/24/CONS - espressamente richiamata dalla medesima disposizione del disciplinare;

e per la declaratoria di inefficacia

del contratto di appalto eventualmente stipulato nelle more con il nuovo aggiudicatario selezionato all'esito della nuova procedura di gara bandita dal Comune di Napoli;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti

- del provvedimento 24 settembre 2025 n. 5/2025, notificato nella medesima data, con cui il Comune di Napoli ha disposto l’escussione ‘in via automatica’ “della garanzia provvisoria di cui alla POLIZZA N. 1490.00.27.2799895069 del 12/11/2024 emessa da SACE BT Spa., contraente: TI TI EO - SOCIETÀ PER AZIONI - ES S.P.A. - IMBALPLAST S.R.L.”;

- della nota 24 settembre 2025, PG/2025/850550, con cui il Comune di Napoli ha trasmesso il predetto provvedimento di escussione della garanzia provvisoria alla compagnia assicurativa Sace BT S.p.A. - Agenzia di Roma Esperia Lazio S.r.l. e, per l’effetto, richiesto a quest’ultima il versamento di un importo pari ad euro 221.752,83 “presso la Tesoreria Comunale a mezzo bonifico bancario”.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Napoli, del Ministero delle Imprese e del Made in Italy e di SO S.p.A. in proprio e quale mandante del costituendo R.T.I. EO S.P.A./ES S.P.A./IMBALPLAST s.r.l.,;

Visto l’atto d’intervento ad opponendum di PU s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 gennaio 2026 la dott.ssa TA LU e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con Determinazione Dirigenziale n.10 del 16/09/2024 il Comune di Napoli ha indetto una procedura aperta in 4 Lotti per l’affidamento dei servizi e delle forniture per la gestione degli atti relativi alle violazioni alle norme del Codice della Strada, ai Regolamenti Comunali, alle Ordinanze Sindacali e alle altre leggi di competenza della Polizia Locale, accertate da personale del Comando di Polizia Locale e/o da altri soggetti incaricati e/o autorizzati, dalle Leggi e/o dall’Amministrazione Comunale di Napoli, all’accertamento ed alla contestazione di violazioni amministrative.

L’art. 6.1, lettera b. 3) del Disciplinare di gara ha prescritto, tra i requisiti di idoneità professionale richiesti ai fini della partecipazione al Lotto 1, il possesso dell’autorizzazione generale per i servizi postali di cui all’art. 6 del D.lgs. n. 261/1999 e ss.mm.ii, precisando che la suddetta autorizzazione “(…) deve essere operativa alla scadenza del termine di presentazione delle offerte e tale deve permanere per tutto l’espletamento della procedura di gara e altresì per l’intera durata dello svolgimento del servizio”; il successivo art. 6.4 ha specificato che, per i Raggruppamenti Temporanei, “il requisito di cui al punto 6.1 lettera b.3, relativo all’autorizzazione generale (ex art. 6 del D.Lgs. n. 261/1999 ss.mm.ii), deve essere posseduto dall’impresa che, nell’ambito del Lotto 1, eseguirà le attività di postalizzazione intese come elaborazione, stampa, imbustamento, conferimento ai services di spedizione dei soggetti notificatori e agli Operatori Postali individuati dall’Amministrazione”.

La società ST S.r.l. ha partecipato alla gara con riferimento al Lotto 1 in qualità di mandante, nell’ambito del Costituendo Raggruppamento Temporaneo d’Imprese (TI) composto con ON S.p.a (mandataria) e ES S.p.a (mandante). All’interno del TI ON, l’autorizzazione era posseduta da ST, che, appunto, dichiarava, nella domanda di partecipazione alla gara, ai sensi e per gli effetti degli articoli 46 e 47 del D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, di esserne in possesso; i restanti componenti del Costituendo TI confermavano, nelle rispettive domande di partecipazione, che il requisito era posseduto da ST.

A questo punto, la Commissione giudicatrice formulava proposta di aggiudicazione del Lotto 1 al costituendo TI, demandando al Responsabile Unico di Progetto le verifiche, in ordine al possesso dei requisiti generali e speciali in capo all’Operatore Economico.

Il RUP richiedeva, in data 2/04/2025, alla competente Divisione XI – Servizi postali, Comitato media e minori del Ministero delle Imprese e del Made in Italy, di attestare, ai sensi degli artt. 71 e 72 del DPR 445/2000, il possesso in capo ad ST, alla data del 14/11/2024 - scadenza del termine di presentazione delle offerte - dell’autorizzazione generale, ex art. 6 del D.lgs. n. 261/1999. L’Ufficio ministeriale, con nota n. 27987 del 7/05/2025, rappresentava che ST Srl., alla data del 14/11/2024, “non era in possesso di alcun titolo autorizzatorio, in quanto non aveva provveduto, nei termini, al rinnovo del titolo”; precisava anche che, solo in data 18/02/2025, detta Società aveva inoltrato una nuova istanza di autorizzazione generale, poi regolarmente conseguita il successivo 23 marzo.

Con nota pg/2025/454803, del 19/05/2025, il RUP comunicava a mezzo PEC, a tutti i componenti del costituendo TI, l’avvio del procedimento di esclusione dalla procedura di gara e di conseguente revoca della proposta di aggiudicazione.

Con nota del 28/05/2025, ST chiedeva la proroga del termine di 10 giorni, concesso per la presentazione di memorie scritte e documenti, ai sensi dell’art. 10 della Legge 241/1990 e con nota pg/2025/495771 del 29/05/2025 il RUP disponeva la proroga, sino al 9 giugno 2025.

La società presentava, altresì, le proprie argomentazioni difensive in sede procedimentale, con comunicazione inoltrata a mezzo PEC il 9/06/2025, ove evidenziava che, anche nella denegata ipotesi in cui l’Amministrazione avesse ritenuto ST priva dell’autorizzazione, si sarebbe comunque imposta una rilettura del requisito di ordine professionale. Ciò, in considerazione del fatto che, sin dal 1° novembre 2024 - ossia in un momento anteriore sia alla scadenza del termine di presentazione delle offerte (15 novembre 2024), sia alla determina di rettifica del bando del 4 novembre 2024 - la Delibera AGCOM n. 388/24/CONS aveva espressamente escluso le attività di c.d. “prepostalizzazione” dal regime autorizzatorio.

Con nota pg/2025/552389, il RUP escludeva il TI dalla gara e revocava la proposta di aggiudicazione.

Con Disposizione dirigenziale n. 81 del 18/06/2025 il Comune, preso atto dell’assenza di domande di partecipazione o di offerte appropriate, per il Lotto 1, procedeva ad indire una nuova procedura negoziata.

La Imbalpalst, quindi, ha censurato l’operato del Comune, impugnando il provvedimento di esclusione dalla gara, unitamente a tutti gli atti in epigrafe indicati e deducendo, a sostegno del gravame, i seguenti motivi in diritto:

1.Violazione e/o falsa applicazione art. 6 dlgs 261/99, allegato A) delibera AGCOM n. 129/15 e D.M. 29/07/2015; eccesso di potere; difetto di motivazione; violazione del principio di buona e fede e tutela dell’affidamento:

la ricorrente, alla data del 15 novembre 2024, era in possesso del titolo autorizzatorio richiesto dal bando; tale circostanza era stata dimostrata al Comune in sede di contraddittorio procedimentale ma, ciò nonostante, l’Ufficio non ne aveva tenuto conto, escludendo il TI sulla base della sola nota ministeriale del 7 maggio 2025 e omettendo qualsiasi autonoma istruttoria sulla effettiva titolarità del requisito;

2. Violazione e/o falsa applicazione delibera AGCOM n. 388/24 ed in particolare gli allegati A) e B) nonché le pregresse delibere AGCOM n. 2/24 e 203/24; nonché dei principi del risultato, della fiducia, della buona fede e dell’affidamento oltre al principio di tassatività delle cause di esclusione:

le attività oggetto di gara, consistenti in operazioni di c.d. pre-postalizzazione senza la presa in carico dell’invio postale, non erano più soggette al regime autorizzatorio, di cui al D.lgs. 269/1999, per effetto dell’entrata in vigore della nuova disciplina di settore, di cui alla Delibera AGCOM n. 129%15/CONS; l’esclusione dalla gara, quindi, era del tutto illegittima ed irragionevole, perché basata sul possesso di un titolo autorizzatorio ormai non più necessario. Un’interpretazione della clausola del bando che conducesse all’esclusione del concorrente, per il solo fatto che una mandante del TI non possedesse un’autorizzazione divenuta superflua, si sarebbe posto comunque in palese contrasto con il principio di tutela dell’affidamento e della buona fede nell’interpretazione delle clausole di gara.

3. In via subordinata, violazione e/o falsa applicazione degli artt. 63, par. 1 e 2 della Direttiva 2014/24/UE; art. 97 d.lgs 36/2023 e 6.4 ultimo periodo del disciplinare di gara; violazione principio di proporzionalità e ragionevolezza; difetto di motivazione e istruttoria:

il Comune aveva negato la possibilità di procedere alla rimodulazione del Raggruppamento Temporaneo, che la ricorrente aveva proposto, malgrado ve ne fossero tutti i presupposti, come previsto dall’art. 97 del d. lgs. n. 36/2023. I provvedimenti impugnati andavano, quindi annullati.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di Napoli ed il Ministero delle Imprese e del Made in Italy, resistendo alle avverse censure, con articolate memorie difensive.

Con atto, depositato il 7 agosto 2025, è intervenuta in giudizio la società PU S.r.l. evidenziando, in via preliminare, profili di tardività del ricorso ed inammissibilità dello stesso, per carenza di legittimazione ad agire e d’interesse ad agire, in capo alla ricorrente; ed insistendo, nel merito, per l’infondatezza del ricorso e per il suo rigetto. Esaminando in maggiore dettaglio le doglianze di PU, si rileva che l’interveniente ha, in primo luogo, rilevato che la ricorrente non aveva impugnato tempestivamente gli atti con il Ministero le aveva comunicato la scadenza dell’autorizzazione; la ricorrente sarebbe stata inoltre carente di legittimazione ad agire in questo giudizio, in quanto in nessun punto del ricorso aveva qualificato la sua azione come proposta nell’interesse delle aziende costituenti il TI, rivestendo, al contrario, una posizione del tutto autonoma rispetto a queste. Il ricorso sarebbe stato, ancora, inammissibile con riferimento al terzo motivo, in quanto la ricorrente aveva dedotto, in via meramente ipotetica ed eventuale, di avere interesse al suo accoglimento, al fine di evitare future azioni risarcitorie, da parte delle imprese costituenti il TI. Nel merito, secondo l’interveniente, il ricorso avrebbe dovuto essere comunque respinto.

La ricorrente, dal suo canto, ha ampliamente replicato alle eccezioni di PU, eccependo, a sua volta, la radicale inammissibilità dell’atto di intervento, da questa spiegato ed evidenziandone, comunque, l’infondatezza.

Successivamente, con motivi aggiunti depositati il 16.10.2025, la ricorrente ha impugnato il provvedimento del 24 settembre 2025 n. 5/2025, con cui il Comune di Napoli ha disposto l’escussione ‘in via automatica’ “della garanzia provvisoria, di cui alla Polizza n. 1490.00.27.2799895069 del 12/11/2024, emessa da SACE BT S.p.A., e la nota 24 settembre 2025, PG/2025/850550, con cui il Comune di Napoli ha trasmesso il predetto provvedimento di escussione della garanzia provvisoria alla compagnia assicurativa Sace BT S.p.A. - Agenzia di Roma Esperia Lazio S.r.l. e, per l’effetto, richiesto a quest’ultima il versamento di un importo, pari ad euro 221.752,83, “presso la Tesoreria Comunale a mezzo bonifico bancario”. L’escussione della garanzia provvisoria sarebbe, infatti, avvenuta in violazione dell’art. 106, comma 6, del Codice dei Contratti Pubblici, come integrato alla luce dei principi espressi dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, atteso che il Comune aveva provveduto ad escutere automaticamente, e senza una adeguata motivazione, la garanzia in parola.

Il Comune di Napoli e PU S.r.l. hanno depositato ulteriori memorie difensive, nelle quali hanno ribadito le proprie argomentazioni.

Con ordinanza del 15 settembre 2025, il Tribunale respingeva l’istanza cautelare, ritenendo il ricorso non assistito dal prescritto fumus boni iuris: In particolare il Tribunale rilevava che

la prescrizione del bando di gara, nel prevedere il possesso, in capo ai concorrenti, della autorizzazione generale, non pare scalfita dalla normativa sopravvenuta né pare potersi interpretare alla luce della disciplina sopravvenuta in materia di c.d. autorizzazioni postali, come prospettato dalla ricorrente; essa appare, inoltre, coerente con la disciplina vigente ratione temporis. La ricorrente, quindi, a fronte delle contestazioni mosse sul punto dal Comune resistente, non aveva fornito elementi idonei a comprovare, secondo un giudizio di verosimiglianza, la data di effettivo conseguimento dell’autorizzazione e della sua perdurante efficacia nei termini prescritti dal bando;

il Ministero resistente, al contrario, aveva ritenuto scaduta l’autorizzazione, con nota del 7 maggio 2025, espressamente richiamata nel provvedimento di esclusione impugnato. Non si sarebbe potuto applicare infine, al caso di specie, il regime transitorio di cui all'art. 16 della Delibera AGCOM n. 388/24/CONS del 09/10/2024, valida dall’1/11/2024 (Nuovo Regolamento in materia di titoli abilitativi per l’offerta al pubblico di servizi postali), posto che il rinnovo delle autorizzazioni ivi previsto postulava la perdurante efficacia dei titoli autorizzatori, al momento della sua entrata in vigore.

Pervenuta la causa alla camera di consiglio del 5 novembre 2025, è stata trattenuta in decisione.

Il ricorso introduttivo è infondato, per le considerazioni che seguono.

Delimitati i fatti di causa, come da narrativa che precede, e prima di passare all’esame del merito del ricorso introduttivo, occorre preliminarmente procedere allo scrutinio dell’ammissibilità dell’atto di intervento, spiegato dalla società PU S.r.l., mandataria del TI costituendo con Innovitalia e CRC Post, che ha partecipato alla gara che ci occupa e che ne è stata esclusa, con provvedimento del 28 gennaio 2025. Come detto, PU Print, nell’intervenire nel presente giudizio, ha eccepito la tardività ed inammissibilità del ricorso principale, sotto vari profili, e ne ha dedotto l’infondatezza. Tra l’altro, con separato ricorso, pendente innanzi a questo Tribunale, PU Print ha anche impugnato il provvedimento, con il quale il Comune di Napoli, dopo aver escluso le uniche due partecipanti, ha dichiarato la gara deserta.

Ebbene, il Collegio ritiene che l’atto di intervento, spiegato da PU Print, sia inammissibile per carenza di interesse, il che consente di prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari, in esso formulate. Ed invero, PU sostiene, sul punto, che il proprio atto di intervento mirerebbe a conservare la validità dell’atto di esclusione dalla gara, comminato ai danni di ST, in quanto, dall’esclusione di detta società, deriverebbe la necessità, per la Stazione appaltante, di riparametrare i punteggi assegnati all’interveniente, così consentendo, a quest’ultima, di vedersi aggiudicata la gara. Tale circostanza, tuttavia, non giustifica, ad avviso del Collegio, l’ammissibilità dell’intervento: dirimente, in tal senso il fatto che PU è stata esclusa dalla gara con provvedimento del 28 gennaio 2025, che, gravato con ricorso, notificato il 9 luglio 2025, già pendente innanzi a questo Tribunale (R.G. n. 3498/25), è stato respinto, con sentenza di questo Tribunale, n. 646/2026. Di conseguenza, l’interesse strumentale, che avrebbe in tesi legittimato il suo intervento, deve considerarsi venuto meno, così integrandosi la fattispecie dell’inammissibilità dello stesso.

Passando, quindi, al merito della vicenda, si osserva quanto segue.

Si controverte dell’esclusione, comminata ai danni del TI, di cui ST è mandante, dalla gara bandita dal Comune di Napoli per l’affidamento di servizi e forniture per la gestione delle procedure concernenti le sanzioni amministrative, con riferimento al Lotto 1, dedicato alla “notificazione tramite messo comunale e pec delle forniture accessorie”. Tale esclusione risulta comminata, per avere l’Amministrazione accertato che la ST non era in possesso del requisito speciale, prescritto dal bando e dichiarato dal suo legale rappresentante in sede di presentazione della domanda, ai sensi degli artt. 46 e 47 del d.P.R. 28 dicembre 2000 n. 445.

Orbene, con il primo motivo di ricorso, la ricorrente deduce di essere regolarmente in possesso dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività postale richiesta dal bando di gara, ovvero dell’autorizzazione generale disciplinata dall’art. 6 del D.lgs. 261/1999 per l’offerta di servizi al pubblico non rientranti nell’ambito del servizio postale universale (cfr. art. 6.1, lett. b 3).

A tal fine, richiama la disciplina di tale autorizzazione, ricordando che, secondo il decreto legislativo sopra citato, essa si consegue mediante silenzio - assenso qualora, decorsi quarantacinque giorni dalla presentazione della domanda, il Ministero non abbia espresso il proprio diniego, e che l’autorizzazione ha una validità non superiore a sei anni ed è rinnovabile, previa presentazione della relativa richiesta, per un ulteriore periodo di sei anni.

Deduce anche che il Ministero ha calcolato, per mera prassi, la durata dell’autorizzazione non in funzione della data effettiva del suo rilascio, bensì in termini di “anni solari”, con scadenza fissata al 31 dicembre del sesto anno solare, successivo a quello del rilascio. L’introduzione di tale prassi ha, quindi, comportato rilevanti margini d’incertezza, in quanto non ha chiarito espressamente da quale momento dovesse effettivamente iniziare il computo degli anni solari di validità dell’autorizzazione e, cioè, se i sei anni solari dovessero intendersi decorrenti dallo stesso anno in cui è avvenuto il rilascio dell’autorizzazione (includendo quindi l’anno iniziale come “primo anno”), oppure se il computo dovesse iniziare dall’anno successivo.

In punto di fatto, la ricorrente espone, inoltre, di aver richiesto il rilascio dell’autorizzazione al Ministero delle Comunicazioni, in data 8 settembre 2006, e di aver ricevuto in riscontro la comunicazione n. prot. 0006713 del 7 novembre 2006 (doc. 9), con la quale il Ministero ha attestato che, in esito alla richiesta pervenuta il 6 novembre 2006, la Società aveva conseguito, per effetto del silenzio-assenso, l’autorizzazione generale “il cui numero è 1646/2006”.

Sulla base di questa nota, la ricorrente ritiene provata la circostanza dell’esistenza dell’autorizzazione e della sua iniziale decorrenza, a far data dal 6 novembre 2006; desume anche che, da questa data, il titolo si sarebbe automaticamente prorogato, in assenza di atti formali di disdetta da parte dell’Amministrazione, di 6 anni in 6 anni, sino al 6 novembre 2024 (6 novembre 2006 – 6 novembre 2012; 6 novembre 2012 – 6 novembre 2018; 6 novembre 2018 - 6 novembre 2024).

Ancora, la ricorrente deduce di aver presentato, in data 17 dicembre 2017, una dichiarazione di rinnovo dell’autorizzazione, avendo ricevuto dall’Amministrazione la nota del 26 ottobre 2011 (doc. 17), con la quale il Ministero le comunicava che l’autorizzazione era scaduta il 31 dicembre 2011.

Ciò detto, la ricorrente ritiene che, al momento della scadenza del termine per presentare le offerte nella gara che ci occupa, l’autorizzazione che le era stata rilasciata era ancora valida ed efficace; per tale motivo l’esclusione comminata dal Comune, sul presupposto dell’intervenuta scadenza della autorizzazione e della conseguente falsità della dichiarazione resa in sede di gara, circa la sua titolarità, andava annullata.

A conferma del suo assunto, la ricorrente aggiunge che il Ministero non aveva mai adottato un qualche provvedimento formale di decadenza dell’autorizzazione, che, invece, l’art. 11, comma 2, del D.M. 29 luglio 2015 richiederebbe per l’estinzione del titolo; ST, del resto, era sempre figurata negli elenchi ufficiali degli operatori autorizzati, non solo alla data del 20 ottobre 2023, ma anche alla data dell’8 maggio 2024 (doc. 22); e, inoltre, nel mese di giugno 2024, il Ministero aveva indirizzato a ST una comunicazione ufficiale, relativa all’introduzione di un nuovo sistema per il versamento del contributo annuale dovuto per il mantenimento dell’autorizzazione, che lasciava implicitamente intendere che la società fosse titolare della suddetta autorizzazione; e, del resto, le visure camerali (come da consultazione del 2 dicembre 2024) attestavano la validità del titolo autorizzativo.

Ad ogni modo, con la delibera n. 388/24/CONS (doc. 10), pubblicata il 30 ottobre 2024 ed entrata in vigore il successivo 1° novembre, AGCOM, nel riorganizzare la materia, ha escluso dal regime autorizzatorio proprio le attività di pre-postalizzazione oggetto di gara, nel contempo prorogando la validità delle autorizzazioni già in essere, fino alla pubblicazione della regolamentazione di dettaglio della materia. La validità ed efficacia dell’autorizzazione doveva intendersi inoltre prorogata per effetto dell’art. 16 del Regolamento n. 388/24/CONS AGCOM, per come meglio specificato nel secondo motivo di ricorso. Di qui l’invalidità del provvedimento di esclusione dalla gara, comminato dal Comune di Napoli.

Ciò premesso, il Collegio osserva che la ricostruzione operata dal ST in questo primo motivo di ricorso non è condivisibile, perché smentita dalla documentazione, acquisita agli atti.

In primo luogo, si osserva che la nota ministeriale n. 6713/2006 non dimostra che la ricorrente abbia conseguito l’autorizzazione generale alla data del 6.11.2006; questa nota, infatti, attesta qualcosa di diverso, e cioè che era pervenuta al Ministero, da parte della società, una richiesta di attestazione della titolarità della autorizzazione generale e che tale autorizzazione era stata conseguita, per effetto del silenzio - assenso. La data del 6.11.2006, quindi, menzionata nella nota, non si riferisce, come vorrebbe la ricorrente, al momento in cui la ricorrente aveva conseguito l’autorizzazione generale, ma al momento in cui giungeva, al Ministero, la richiesta di attestazione del possesso di tale autorizzazione.

Partendo da questo dato, si osserva che la periodizzazione semestrale proposta dalla ricorrente, che sulla data del 6.11.2006 fa perno, risulta del tutto priva di fondamento.

Il Ministero, inoltre, riferisce, nella propria memoria, che la ricorrente aveva conseguito l’autorizzazione n. 164672006 in data 27.10.2006, per effetto del silenzio - assenso maturato sull’istanza presentata in data 12.09.2006. Colloca, quindi, la decadenza del titolo alla data del 27.10.2024, per mancanza di rinnovo nei termini previsti.

È stata, infine, prodotta in atti, dalla ricorrente, una richiesta di rinnovo del titolo datata 4.11.2011 (doc. 20), conseguente alla nota ministeriale del 26 ottobre 2011 (doc. 17), con la quale il Ministero comunicava che l’autorizzazione sarebbe scaduta il 31 dicembre 2011, ed un’ulteriore istanza di rinnovo, datata 18.12.2017 (doc. 21).

Sappiamo, infine, che il Ministero delle Imprese e del Made in Italy ha informato il Comune di Napoli, con nota n 27987 del 7.05.2025, che, alla data del 14/11/2024, la ST non era in possesso di alcun titolo autorizzatorio, in quanto non aveva provveduto, nei termini, al rinnovo del titolo.

A questo punto, non avendo prova alcuna che la prima istanza di rilascio dell’autorizzazione risalisse effettivamente al 12.09.2006, in quanto il Ministero non produce alcuna documentazione a sostegno del suo assunto, e non potendo, per le ragioni sopra esposte, nemmeno far decorrere il periodo di validità del titolo dal 6.11. 2006, come vorrebbe la ricorrente, non resta al Collegio che esaminare la questione alla luce del dato certo, e non contestato, consistente nell’esistenza delle due istanze di proroga della autorizzazione, che la ricorrente ha inoltrato al Ministero e che ha ritualmente comprovato, mediante deposito in questo in giudizio (doc. 19 - all. 20 al ricorso e doc. 20 - all. 21 al ricorso).

Partendo, quindi, dall’ultima istanza di proroga, datata 18.12.2017, e considerando gli ulteriori 45 giorni previsti dalla legge per la formazione del titolo per silentium , si ricava che la ricorrente ha conseguito l’autorizzazione, alla data dell’1.02.2018, e che tale autorizzazione è successivamente scaduta, dopo 6 anni di validità, alla data dell’1.02.2024.

Siffatta conclusione non risulta scalfita dalla “prassi ministeriale”, cui il ricorrente si riferisce, in base alla quale la durata dell’autorizzazione sarebbe stata calcolata, non in funzione della data effettiva di rilascio dell’autorizzazione, bensì in termini di ‘anni solari’, con scadenza fissata al 31 dicembre del sesto anno solare, successivo a quello del rilascio. Sul punto, il Ministero resistente ha efficacemente replicato che tale affermazione è contraddetta dalla normativa di settore (art. 6 del d. lgs. 22 luglio 1999, n. 261, Regolamento in materia di titoli abilitativi per l’offerta al pubblico di servizi postali, allegato A alla delibera n. 129/15/CONS, Disciplinare delle procedure per il rilascio dei titoli abilitativi per l’offerta al pubblico dei servizi postali, D.M. Ministro dello Sviluppo Economico del 29 luglio 2015).

La locuzione "fino al 31 dicembre … e comunque per un periodo non superiore a sei anni" era invero contenuta nel modulo di domanda per il rilascio dell'autorizzazione generale in uso all'Amministrazione fino al 4/01/2023 ed allegato al Decreto Ministeriale 15/02/2006, n. 134. Tale modulo consentiva al richiedente di indicare - alternativamente - la scadenza al 31 dicembre del quinto anno successivo al conseguimento (criterio dell'anno solare), oppure, al medesimo giorno e mese della data di conseguimento, decorsi sei anni (criterio dell'anno civile, inteso quale periodo di tempo di 365 giorni e di 366 negli anni bisestili).

Con l'implementazione del portale web (https://licenzepostali.mise.gov.it), il 4 gennaio 2023, l'Amministrazione ha comunque e definitivamente aggiornato i propri indirizzi operativi, prevedendo in tutti i casi l'adozione del criterio dell'anno "civile", in linea con un'interpretazione più strettamente aderente al dettato normativo.

Si osserva, ancora, che il richiamo all'art. 11, comma 2, D.M. 29/07/2015, a suffragio della tesi della validità del titolo abilitativo, nelle more dell’adozione di un espresso provvedimento formale di decadenza, con efficacia costitutiva, è assolutamente infondato. Tale norma non prevede affatto l'adozione di un provvedimento formale, né la sua trasmissione all'operatore decaduto, ma prevede, al contrario, che la decadenza operi automaticamente, per effetto del mancato rinnovo.

Da ultimo, preme osservare che, al di là del fatto che la data del conseguimento della autorizzazione al 26 ottobre 2024 non è stata provata in questo giudizio, rimane il fatto che le note n. 8500 del 25.01.2025, n. 27987 del 7.05 2025 e n. 31824 del 18.06 2025, tutte depositate in giudizio dal Ministero e quindi conosciute dalla ricorrente, con le quali il Ministero ha appunto collocato la scadenza dell’autorizzazione alla data del 26 ottobre 2024, non sono state impugnate dalla ricorrente, nemmeno con motivi aggiunti e si sono, quindi, consolidate.

Nel secondo motivo di ricorso, la ricorrente sostiene, poi, che alla data del 1° novembre 2024 – e, cioè, in un momento antecedente alla scadenza del termine per la presentazione delle offerte (15 novembre 2024) – lo svolgimento delle attività di c.d. pre-postalizzazione, oggetto di gara, non presupponeva più l’autorizzazione ministeriale, prevista dal d. lgs. n. 261/1999: con la delibera AGCOM n. 388/24/CONS, già preannunciata nella Delibera AGCOM n. 203/2024 del 21 giugno 2024, era stata, infatti, modificata la disciplina di settore.

La società era stata esclusa, quindi, illegittimamente dalla gara, perché era stato ritenuto necessario un titolo, non più prescritto dalla normativa di settore.

Erano stati anche violati il principio della fiducia e della tutela del legittimo affidamento, oltre che di buona fede nell’interpretazione delle clausole di gara, sanciti dal Codice dei Contratti Pubblici, in quanto l’Amministrazione comunale, al momento della redazione della lex specialis, era perfettamente consapevole dell’evoluzione normativa in atto, avendo richiamato, proprio nella legge di gara, la disciplina in materia “come modificata dalla Delibera AGCOM n. 2/24/CONS”, ossia il provvedimento, con cui l’Autorità aveva già avviato il procedimento di revisione regolamentare; l’Amministrazione si era, quindi, autovincolata al rispetto di tale disciplina sopravvenuta. Quanto meno, il richiamo alla regolamentazione sopravvenuta aveva reso ambigua l’interpretazione della lex specialis.

Il principio del tempus regit actum non dovrebbe, infine, interpretarsi in maniera rigida ed automatica, ma contemperarsi con altri principi, validi in materia di gare pubbliche, quali il principio della buona fede, della correttezza e della tutela dell’affidamento.

In subordine, la ricorrente sostiene che dovrebbe, allora, predicarsi l’illegittimità dell’art 6.1 lett. b.3) del Disciplinare, per aver prescritto il possesso dell’autorizzazione generale, senza tenere conto degli effetti del procedimento di revisione della relativa disciplina, avviato con Delibera AGCOM n. 2/24/CONS. ovvero per aver imposto, ai fini della partecipazione alla gara, il possesso di un requisito non più necessario, in base alla disciplina di settore.

Le censure sono prive di pregio.

Il Regolamento, approvato con Delibera AGCOM n. 288/24/CONS del 09.10.2024, è infatti entrato in vigore il 1.11.2024, mentre il bando di gara risulta trasmesso, per il tramite della Banca dati nazionale dei contratti pubblici, all’Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione Europea, il 23/09/2024 e pubblicato sulla GUUE serie 574085-2024, in data 24/09/2024 e, nella sezione Bandi ed Avvisi dell’ANAC, in data 25/09/2024. Il bando risulta, quindi, pienamente coerente con il quadro normativo vigente al momento dell’avvio della gara, non potendosene predicare alcuna illegittimità sopravvenuta.

Nemmeno si può ravvisare, all’interno del bando, una presunta volontà del Comune di autovincolarsi alla normativa in itinere, atteso che l’art. 6 del bando, nell’indicare i requisiti di idoneità professionale necessari per gli operatori economici in gara per il Lotto 1, è chiaro nel fare riferimento alla autorizzazione generale (ex art. 6 del d. lgs. n. 261/1999 e smi), rilasciata ai sensi del D.M. 29 luglio 2015 e della Delibera AGCOM n. 129/15/CONS, recante: “Approvazione del regolamento in materia di titoli abilitativi per l’offerta al pubblico di servizi postali”, come modificata dalla Delibera AGCOM n. 2/24/CONS ed operativa alla scadenza del termine di presentazione delle offerte e tale, sino a tutto l’espletamento della procedura di gara e, altresì, per l’intera durata dello svolgimento del servizio.

Il principio del c.d. tempus regit actum , in conclusione, impone di valutare la legittimità del bando di gara, alla luce della normativa vigente, al momento della sua emanazione. Tale soluzione, invero, consente di rispettare i superiori principi della par condicio, di trasparenza e di certezza del diritto, che connotano le procedure ad evidenza pubblica e che verrebbero irragionevolmente sacrificati, ove si consentisse di modificare le regole della procedura in corso di gara (in termini, T.A.R. Lazio, n. 4529/20).

È, dunque, alla disciplina applicabile ratione temporis che occorre fare riferimento, per accertare la legittimità degli atti e delle attività compiute dalla stazione appaltante nel corso della gara, ivi compresa quella riguardante l’atto di esclusione impugnato.

Il bando, inoltre, risulta chiaro e non ambiguo nella sua formulazione e, pertanto, nel richiedere, a pena di esclusione, l’autorizzazione tra i requisiti speciali, non può che essere interpretato, secondo il suo significato letterale.

A tal proposito, soccorre un’ulteriore considerazione.

La ricorrente richiama, nella memoria di replica depositata in vista dell’udienza di merito, il contenuto della memoria, depositata dalla AGCOM nel giudizio, che vede la società ES agire innanzi a questo Tribunale per l’annullamento della delibera AGCOM n. 129/15/CONS; in detta memoria, invero, AGCOM avrebbe, praticamente, fornito un’interpretazione autentica della disciplina di settore, richiamata nel bando, confermando che, in base a tale disciplina, le attività oggetto di gara non rientravano tra le attività postali, per le quali era necessaria l’autorizzazione. In sostanza, AGCOM avrebbe confermato l’errore, in cui era incorso il Comune, nel ritenere necessaria tale autorizzazione ed imporla come requisito speciale per la partecipazione alla gara.

In merito, il Collegio osserva che le suddette argomentazioni non sono decisive.

In primo luogo, infatti, esse sono riportate in una memoria, che non fa parte di questo giudizio ma, come detto, del separato ricorso proposto da SO S.r.l avverso la delibera AGCOM n. 129/15/CONS; in secondo luogo, la ricorrente sembra prospettare un profilo di illegittimità del bando, che ne imporrebbe una tempestiva ed autonoma impugnazione, trattandosi di motivo afferente ad una clausola immediatamente escludente; in realtà, poi, la ricorrente non ha impugnato la lex specialis , ma s’è limitata a prospettare una sua possibile illegittimità, per contrasto con la disciplina di settore (punto 9 del secondo motivo di ricorso).

Ad ogni modo, si ribadisce, una contestazione di tal fatta – secondo la quale il bando di gara avrebbe prescritto, a pena di esclusione, un requisito di idoneità professionale non più necessario, in base alla normativa di settore, vigente e sopravvenuta – doveva essere proposta tempestivamente, avverso il bando; il che non è avvenuto; anzi, il bando non è stato mai impugnato, neanche in questa sede.

Deduce ancora, la ricorrente, di poter comunque beneficiare della proroga automatica del titolo, introdotta dall’art. 16 del Regolamento AGCOM 2024, entrato in vigore il 1 novembre 2024.

L’assunto è infondato, in quanto. alla data di entrata in vigore di tale Regolamento, il titolo era già scaduto.

Con terzo ed ultimo motivo di censura, la società ricorrente contesta il provvedimento di esclusione dalla gara, nella parte in cui la Stazione appaltante non ha consentito, a ON S.p.A. e ES S.r.l., di procedere alla rimodulazione del raggruppamento temporaneo, ai sensi dell’art. 97 del Codice dei Contratti Pubblici, escludendo l’operatività di tale disposizione, e precisando di avere interesse a contestare la legittimità di tale statuizione, al fine di evitare pregiudizi, derivanti da eventuali azioni che le altre partecipanti al raggruppamento potrebbero intraprendere contro di essa, una volta respinti i motivi di ricorso sopra precisati.

Precisa, quindi, che ON e SO avevano presentato, al Comune di Napoli, in data 29 maggio 2025, una memoria partecipativa ex art. 10, l. 241/90, nella quale invocavano l’applicazione dell’art. 97 del Codice dei contratti e ribadivano la sussistenza di tutti i presupposti per la sua operatività; in particolare, a seguito della sopravvenuta conoscenza della potenziale carenza del requisito e considerata l’oggettiva impossibilità di rilevarla in precedenza, il raggruppamento si era immediatamente attivato, per rappresentare lo scenario della rimodulazione; tale rimodulazione non avrebbe comportato alcuna modifica sostanziale all’offerta.

Con il provvedimento impugnato, tuttavia, il Comune aveva escluso l’applicabilità dell’art. 97, ritenendo non integrato il presupposto della tempestività e valutando tale presupposto, non già alla luce dell’art. 97, comma 1, lett. b), bensì sulla base dell’art. 97, comma 2, lett. a). L’Amministrazione comunale aveva, cioè, fondato la propria tesi sull’assunto che la mancanza della titolarità dell’autorizzazione integrasse una carenza originaria di un requisito di ordine speciale, con la conseguenza che, trattandosi di una carenza preesistente all’offerta, ai sensi dell’art. 97, comma 1, lett. a), ON e ES avrebbero dovuto dimostrare di avere adottato le misure previste dalla norma, in sede di presentazione dell’offerta.

Ebbene, a detta della ricorrente, l’assunto del Comune era infondato, in quanto solo a partire dall’effettiva conoscenza della causa escludente poteva considerarsi concretamente esigibile l’obbligo, per il raggruppamento, di attivarsi per segnalare la circostanza e adottare le misure correttive, previste dalla disposizione in esame. Più nel dettaglio, la perdita del requisito, sotto il profilo oggettivo, si era concretamente verificata – venendo accertata – solo successivamente alla presentazione dell’offerta. Sotto il profilo soggettivo, inoltre, tale carenza era stata conosciuta da ON e ES, unicamente al momento dell’avvio del procedimento di esclusione da parte del Comune, posto che ON e ES, al momento della presentazione della domanda di partecipazione, non avevano alcuna possibilità di segnalare la carenza di un requisito che, in quel momento, era pienamente posseduto da ST e che, in ogni caso, non avrebbero mai potuto conoscere.

Il Comune resistente ha eccepito, sul punto, oltre all’infondatezza del motivo, per non avere la ricorrente adempiuto agli oneri comunicativi, di cui al primo comma dell’art. 97 del Codice dei contratti, anche la sua inammissibilità per carenza di interesse, in quanto la ricorrente non avrebbe ottenuto alcun vantaggio dal suo accoglimento.

In merito, il Collegio, condividendo l’eccezione mossa dall’ente resistente, ritiene che il detto motivo sia inammissibile: la ST, infatti, non ha alcun interesse diretto a contestare il provvedimento di diniego della sua sostituzione, in quanto non potrebbe ricevere alcun vantaggio da un provvedimento di senso opposto.

Anche un eventuale giudizio risarcitorio che le altre società potrebbero eventualmente intentare, nei confronti della ricorrente, e che dovrebbe in tesi radicare il suo interesse ad agire rispetto a tale provvedimento, non costituisce, ad avviso del Collegio, circostanza sufficiente a superare tale inammissibilità, atteso che siffatto giudizio risarcitorio rimane, allo stato, un evento futuro, incerto ed ipotetico, così venendo del resto prospettato in questo ricorso. Ne consegue che l’interesse della ricorrente a sollevare la censura che ci occupa non possiede, all’evidenza, i necessari caratteri della concretezza e dell’attualità, essendo tale interesse prospettato con riferimento ad un pregiudizio soltanto ipotetico e del tutto eventuale.

Non resta, a questo punto, quindi, che esaminare i motivi aggiunti, notificati al Comune resistente in data 15.10.2025, con i quali ST impugna, per vizi propri, il provvedimento con cui l’ente ha escusso automaticamente la garanzia provvisoria sottoscritta, ex art. 106 d. lgs. 36/2023, tra la partecipante alla gara e la Sace BT s.p.a., a seguito di revoca della proposta di aggiudicazione. Ritiene, infatti, la ricorrente che tale escussione sia illegittima, in quanto l’inadempimento precontrattuale, cui si riferisce la garanzia provvisoria, segnando il momento rilevante, dal quale la stazione appaltante, quale creditore garantito, poteva far valere la garanzia stessa, si sarebbe cristallizzato, solo con il provvedimento di esclusione del concorrente dalla gara e non con la ricezione, da parte del Comune, della comunicazione con cui il Ministero delle Imprese e del Made in Italy aveva affermato che ST, alla scadenza del termine per la presentazione delle offerte, non era in possesso del titolo autorizzatorio, previsto dall’art. 6.1, lett. b.3), del disciplinare di gara. Tale nota, infatti, costituiva un mero atto endoprocedimentale, privo di efficacia vincolante per il Comune e, soprattutto, non aveva determinato, in alcun caso, l’esclusione del TI ON dalla gara, né, conseguentemente, l’impossibilità di procedere all’aggiudicazione.

L’esclusione dalla gara era stata disposta soltanto il 18 giugno 2025, allorquando la polizza fideiussoria era già scaduta il 15 maggio 2025.

Per tali ragioni, non poteva operare nemmeno la previsione dell’art. 1957 c.c., primo comma, poiché difettava il presupposto imprescindibile della vigenza della garanzia al momento del verificarsi dell’inadempimento e dell’evento dannoso.

Ed ancora, il Comune avrebbe dovuto avviare un autonomo procedimento istruttorio - in contraddittorio con l’operatore economico - volto a verificare, in concreto, l’effettiva sussistenza dei presupposti, eventualmente idonei a legittimare l’escussione della garanzia provvisoria, con una motivazione congrua e specifica.

In risposta a tali motivi di ricorso, il Comune ha replicato che l’escussione della garanzia era stata tempestiva, in quanto avvenuta in costanza di validità ed efficacia della polizza: l’inadempimento del debitore, infatti, da intendersi quale momento che aveva integrato l’evento lesivo per il creditore, doveva farsi coincidere con la data del 7 maggio 2025, allorquando, a seguito della ricezione della comunicazione della Divisione XI – Servizi postali, Comitato media e minori del Ministero delle Imprese e del Made in Italy, prodotta a mezzo PEC, il Comune era venuto a conoscenza della mancanza del requisito di partecipazione in capo al TI, circostanza questa, appunto, integrante l’inadempimento che aveva giustificato l’escussione della garanzia. L’incameramento della predetta cauzione rientrava, quindi, nel termine di sei mesi dalla scadenza dell’obbligazione, previsto dall’art. 1957, primo comma, del codice civile, essendo stata la polizza n. 1490.00.27.2799895069 stipulata il 12/11/2024 e venendo la stessa a scadenza il 15 maggio 2025.

La prima censura, contenuta nei motivi aggiunti è fondata, il che consente al Collegio di prescindere dalla disamina delle ulteriori censure, contenute nel gravame, che possono ritenersi assorbite.

Sul punto, merita brevemente osservare che la garanzia provvisoria non tutela l’esecuzione del contratto – come fa la cauzione definitiva – ma assicura la pubblica amministrazione rispetto all’impossibilità di pervenire alla stipulazione del contratto, per causa imputabile all’offerente. Di conseguenza, il momento determinante per l’attivazione del diritto all’escussione deve farsi coincidere con il verificarsi dell’inadempimento, vale a dire con il provvedimento di esclusione dell’operatore economico dalla gara. L'esclusione definitiva dalla gara, quindi, quale provvedimento che impedisce la stipula del contratto, e non la conoscenza, da parte della Stazione appaltante, della circostanza che costituisce la causa della esclusione, rappresenta l'evento dannoso che fa decorrere il termine per l'escussione della garanzia.

Ciò detto, nel caso di specie il Comune ha preteso di far coincidere l’inadempimento, con il momento in cui è venuto a conoscenza della circostanza, che era stata rappresentata dal Ministero con nota del 7 maggio 2025, così indebitamente anticipando l’escussione della garanzia, rispetto all’esclusione della ricorrente dalla gara, avvenuta il 18 giugno 2025. Per tale assorbente ragione, i motivi aggiunti vanno accolti, con annullamento del provvedimento in esso impugnato.

Le spese di lite possono conclusivamente essere compensate, giusta la soccombenza reciproca delle parti. Le spese sostenute dall’interventore PU restano invece a suo carico e sono dichiarate irripetibili, giusta l’inammissibilità dell’intervento, per le ragioni sopra delineate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede:

- respinge il ricorso principale;

- accoglie i motivi aggiunti e, per l’effetto, annulla il provvedimento del Comune di Napoli n. 5/2025 ivi impugnato;

- compensa le spese di lite tra le parti;

- dichiara inammissibile l’intervento ad opponendum spiegato da PU S.r.l., con espressa declaratoria d’irripetibilità delle spese, dalla stessa sostenute in giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

OL RI, Presidente

TA LU, Consigliere, Estensore

Germana Lo Sapio, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TA LU	OL RI

IL SEGRETARIO