Pubblicato il 27/05/2021

N. 00702/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00891/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 891 del 2020, proposto da
Adige Jewels S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Igor Janes, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Bolzano, Corso della Libertà n.35;

contro

il Comune di Verona, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Michelon, Fulvia Squadroni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Squadroni Fulvia in Verona, piazza Bra' 1;

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

per il pagamento della somma di € 793.620,00 (euro settecentonovantatremilaseicentoventi/00) oltre interessi nonché spese, competenze ed onorari del procedimento;

Per quanto riguarda l'opposizione al decreto ingiuntivo presentata dal COMUNE DI VERONA il 23\10\2020:

opposizione a decreto ingiuntivo n. 707/2020

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Verona;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2021 la dott.ssa Mariagiovanna Amorizzo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Adige Jewels s.p.a. ha stipulato con il Comune di Verona una convenzione urbanistica in data 15 settembre 2016 (rep. 14577 Racc. n. 10321 Notaio Elena Borio di Verona”) relativa al P.U.A. denominato “La Ronchesana”, approvato con delibera del Consiglio comunale n. 104 del 20.2.2007 e oggetto di variazioni con delibere di Giunta comunale n. 213 del 22.7.2015 e n. 302 del 7.10.2015. Con la suddetta convenzione la ricorrente si è impegnata a versare la somma di euro 1.058.160,00 in alternativa alla cessione di aree per opere di urbanizzazione secondaria e a compenso della superficie di m1 13.975. La somma avrebbe dovuto essere corrisposta in quattro rate. Di esse, sono state pagate soltanto le prime tre. A garanzia delle obbligazioni assunte con la convenzione, la società ha costituito a favore del Comune una garanzia fideiussoria (polizza n. 6462600 rilasciata da AVIVA ITALIA n. 2120711) per la somma di € 793.620,00 (pari agli importi delle prime tre rate). Ha, inoltre, costituito un’ulteriore garanzia fideiussoria per € 1.713.507.10 (fideiussione assicurativa COFACE n. 2120711). Scaduto il termine decennale di efficacia del PUA la società ha presentato un’istanza di proroga, che è stata respinta con delibera di Giunta comunale n. 11 del 22.1.2018, impugnata innanzi a questo T.A.R. con ricorso n. 523/2018.

La società, in considerazione della scadenza del PUA e del rigetto dell’istanza di proroga ha chiesto lo svincolo delle garanzie e la restituzione degli importi corrisposti a titolo di oneri di urbanizzazione per € 793.620,00. L’istanza è stata respinta in considerazione della pendenza del ricorso avverso la proroga.

La società ha adìto questo Tribunale chiedendo l’emissione di un decreto ingiuntivo per la restituzione delle somme corrisposte al Comune e che, ad avviso della stessa, sarebbero trattenute indebitamente.

La domanda è stata accolta con decreto ingiuntivo n. 707 del 18 settembre 2020.

Con ricorso notificato il 23 ottobre 2020 il Comune di Verona ha proposto opposizione al decreto ingiuntivo deducendo che:

- il P.U.A. “La Ronchesana” è entrato in vigore il 24.1.2008, il termine decennale di efficacia è, quindi, scaduto in data 24 gennaio 2018 e che la convenzione è stata stipulata in data 15.9.2016;

- la società, in adempimento alla convenzione ha provveduto al versamento di parte delle somme corrispondenti al controvalore della cessione delle aree per la realizzazione di opere di urbanizzazione secondaria;

- in data 12.12.2017 la società ha presentato istanza di proroga del termine di efficacia del piano motivata in base alla necessità di rimodulare le tipologie edilizie da realizzare in ragione della avversa congiuntura economica;

- in data 18.12.2017 è stata rilasciata l’autorizzazione a lottizzare e il permesso di costruire per le opere di urbanizzazione cui non ha fatto seguito l’avvio dei lavori.

- in seguito all’approvazione dello strumento attuativo (avvenuta in data 24.1.2008) sono entrati in vigore nuovi strumenti urbanistici e nuova normativa, e, per tale ragione, il Comune, con delibera di Giunta n. 11 del 22.1.2018, ha respinto l’istanza di proroga dell’efficacia del PUA. Nel provvedimento era specificato che il diniego “non comporta impegno di spesa né obbligo di restituzione di quanto già versato in quanto è salva la possibilità di ripresentare un nuovo P.U.A. nel quale sarà tenuto conto di quanto già versato dalla ditta” .

- nel ricorso allibrato al n.r.g. 523/2018 con cui la società ha impugnato il diniego di proroga è stata formulata una specifica censura anche avverso la suddetta statuizione;

- la società ha chiesto con note del 28 maggio, del 4 giugno e del 12 luglio 2018 lo svincolo della polizza fideiussoria n. 2120711 presentata a garanzia dell’esecuzione delle opere di urbanizzazione e della polizza nl. 6462600 a garanzia del pagamento dovuto per la monetizzazione delle aree per l’urbanizzazione secondaria e la restituzione delle somme versate.

- l’ufficio ha rigettato le istanze con nota del 13.7.2018. In data 10 dicembre 2018 la società ha presentato un nuovo progetto di PUA che non ha superato il vaglio della Soprintendenza. L’istanza è stata archiviata su richiesta dello stesso ricorrente. Seguivano ulteriori solleciti alla restituzione delle somme corrisposte ed allo svincolo delle garanzie.

- In data 21 luglio 2020 i solleciti venivano riscontrati negativamente in considerazione della pendenza del ricorso avverso il diniego di proroga.

In considerazione di quanto sopra, il Comune ritiene infondata la domanda di restituzione delle somme corrisposte in esecuzione della convenzione proposta con il ricorso per decreto ingiuntivo. Ha, quindi, chiesto la sospensione ai sensi dell’art. 295 c.p.c. del giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo in attesa della definizione del ricorso n. 523/2018 ovvero la riunione dei due ricorsi, in ragione della “palese pregiudizialità – se non litispendenza – tra l’oggetto di detto giudizio (annullamento della deliberazione che ha negato la proroga dell’efficacia del P.U.A) e la presente opposizione al concesso decreto ingiuntivo. Infatti sia l’eventuale annullamento del provvedimento collegiale di diniego che la reiezione del motivo sub C) vanificherebbe la pretesa di Adige Jewels s.p.a. di ottenere la restituzione delle somme versate”.

All’udienza del 25 febbraio 2021, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

E’ infondata l’eccezione di litispendenza né può essere accolta la domanda di sospensione necessaria del presente giudizio nelle more della definizione del ricorso n. 523/2018.

Quanto alla litispendenza essa va esclusa tenuto conto della diversità di petitum e causa petendi delle due azioni.

Nel merito l’opposizione a decreto ingiuntivo è infondata per le ragioni che di seguito si espongono.

E’ principio giurisprudenziale consolidato quello secondo cui “in sede di opposizione a decreto ingiuntivo, trovano applicazione le consuete regole di ripartizione dell’onere della prova, con la conseguenza che l’opposto, pur assumendo formalmente la posizione di convenuto, riveste la qualità di attore in senso sostanziale, sicchè spetta a lui provare nel merito i fatti costitutivi del diritto dedotto in giudizio ” (Cass. Civ., sez. I, 6 giugno 2018, n. 14640).

La ricorrente pone a fondamento della propria pretesa restitutoria l’avvenuta scadenza del piano urbanistico attuativo.

Il Comune, di contro - riconoscendo che il piano attuativo non ha ancora trovato esecuzione - si è opposto alla pretesa avversaria, affermando che il suo diritto a trattenere le somme trovi fondamento nella pendenza del giudizio sul diniego di proroga del piano attuativo, espressamente correlando, pertanto, la pretesa restitutoria avversaria alla definitiva scadenza del P.U.A.

Per la disamina della controversia giova richiamare i principi applicabili alla materia.

In linea di principio, occorre ricordare che, ai sensi dell’art. 17, comma 1, L. n. 1150/1942, decorso il termine stabilito per l’esecuzione del piano attuativo, esso “diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione, rimanendo soltanto fermo a tempo indeterminato l’obbligo di osservare, nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti, gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso.”.

E’ stato, altresì, precisato che la scadenza del termine di efficacia del Piano attuativo non incide sulla validità ed efficacia delle obbligazioni assunte dai soggetti attuatori degli interventi (cfr. Cons. Stato, Adunanza plenaria, 20 luglio 2012, n. 28). “Resta quindi in vigore il complesso delle prescrizioni in cui questo si articola, in particolare per quanto concerne gli obblighi correlati alla cessione delle aree destinate alle opere di urbanizzazione. E ciò "anche perché, alla luce dell'esigenza di un governo del territorio che sia necessariamente sollecito dell'interesse pubblico, sarebbe inconcepibile ammettere che un imprenditore privato possa godere dei profitti di una lottizzazione a danno della collettività: il che avverrebbe se egli potesse sottrarsi all'obbligo di fornire gli spazi occorrenti per l'urbanizzazione primaria e secondaria, che nel modello delineato dalla c.d. legge urbanistica non rappresentano una qualunque controprestazione, ma un elemento strutturale, caratterizzante e imprescindibile, condizione di legittimità della lottizzazione" (Consiglio di Stato sez. IV, 26/08/2014, (ud. 15/07/2014, dep. 26/08/2014), n.4278 ) ” . (Consiglio di Stato, sez. IV, 29 marzo 2019, n. 2084).

Va, peraltro, considerato che, secondo costante indirizzo giurisprudenziale, “gli impegni assunti in sede convenzionale (…) non vanno riguardati isolatamente, ma vanno rapportati alla complessiva remuneratività dell’operazione, che costituisce il reale parametro per valutare l’equilibrio del sinallagma contrattuale e, quindi, la sostanziale liceità degli impegni assunti” (Cons. Stato, IV, 15 febbraio 2019, n. 1069), al contrario di quanto si verifica in caso di rilascio del singolo titolo edilizio, “in cui gli oneri di urbanizzazione e di costruzione a carico del destinatario sono collegati alla specifica trasformazione del territorio oggetto del titolo, con la conseguenza che ove, in tutto o in parte, l’edificazione non ha luogo, può venire in essere un pagamento indebito fonte di un obbligo restitutorio”.

La causa della convenzione urbanistica, e cioè l’interesse che l’operazione contrattuale è diretta a soddisfare, quindi, va valutata non con riferimento ai singoli impegni assunti, ma con riguardo alla oggettiva funzione economico-sociale del negozio, in cui devono trovare equilibrata soddisfazione sia gli interessi del privato sia quelli della pubblica amministrazione (Cons. Stato, sez. V, 26 novembre 2013, n. 5603)” (Consiglio di Stato sez. IV, 1 ottobre 2019, n. 6561).

Dai principi sinteticamente compendiati discende che la scadenza del piano attuativo non determina di per sé il venir meno degli obblighi derivanti dalla convenzione urbanistica che ad esso accede. Tuttavia, la posizione assunta dal Comune con riguardo alla suddetta pretesa è logicamente incompatibile con la perdurante efficacia della convenzione. Infatti, come si è detto, il Comune non nega che la società abbia diritto alla restituzione delle somme corrisposte in attuazione degli obblighi convenzionali, né tantomeno afferma di aver diritto a trattenerle in ragione della perdurante efficacia della convenzione. Afferma, invece, di avere titolo a ritenerle in ragione della pendenza del ricorso avverso il diniego di proroga, sulla base dell’implicito (ma necessario) presupposto che la definitiva scadenza del piano attuativo farà sorgere il diritto delle controparti alla restituzione degli importi corrisposti.

E’ lo stesso Comune, quindi, a correlare il diritto della sua controparte alla restituzione degli importi alla scadenza del piano attuativo, sulla base dell’implicito, ma evidente presupposto, che nel caso in cui il piano dovesse venir meno, la convenzione non avrebbe più ragion d’essere.

E, d’altronde, lo stesso Comune ammette che il piano attuativo non è stato neppure parzialmente eseguito, sì che, in ogni caso, essendone scaduto il termine di efficacia, la convenzione non assolverebbe più alla sua funzione economico-sociale (ossia garantire che lo ius aedificandi si esplichi secondo i criteri di ordinato sviluppo del territorio derivanti dalla legge, dalla potestà pianificatoria del Comune e dalle esigenze concrete del territorio), con la conseguenza che un’eventuale pretesa del Comune a trattenere le somme corrispondenti al valore delle opere di urbanizzazione secondaria sarebbe da ritenersi priva di fondamento causale, atteso che, se nessuna opera è stata realizzata in attuazione del piano, neppure permane – salvo che non risulti dal titolo – alcun interesse pubblico all’esecuzione della convenzione.

Così ricostruito il quadro dei rapporti oggetto di controversia, la pretesa della società alla restituzione degli importi corrisposti a titolo di controvalore delle opere di urbanizzazione secondaria deve ritenersi fondata.

Il Comune non ha titolo a pretendere di trattenerle fino all’esito del giudizio avverso il diniego di proroga del PUA, poiché con tale diniego ha riconosciuto il venir meno delle ragioni per il mantenimento dell’assetto urbanistico dell’area originariamente imposto (per essere entrate in vigore nuove disposizioni normative e di piano applicabili all’area) e, per quanto si è detto, non essendo stato attuato il PUA, non sussiste alcun interesse pubblico a chè il Comune incameri definitivamente le suddette somme. D’altra parte, poiché il diniego di proroga è un provvedimento immediatamente efficace, la pretesa del Comune di trattenere le somme corrisposte per dare attuazione al piano scaduto, è in palese in contrasto con gli ordinari principi in materia di efficacia dei provvedimenti amministrativi, il quali, se non sospesi dall’amministrazione in autotutela, ovvero per effetto di provvedimenti giurisdizionali, sono immediatamente esecutivi.

Nella specie, il provvedimento di diniego è stato impugnato, ma nessuna pronuncia cautelare o di merito ha inciso sulla sua efficacia.

L’opposizione a decreto ingiuntivo, pertanto, deve essere rigettata, e, per l’effetto, ai sensi dell’art. 653, primo comma, c.p.c. il decreto ingiuntivo n. 707 del 18 settembre 2020 deve essere dichiarato esecutivo, con conseguente condanna del Comune di Verona a restituire alla società Adige Jewels s.p.a. la somma di € 793.620,00, oltre interessi a far data dalla prima diffida.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, la respinge e, per l’effetto, dichiara esecutivo il decreto ingiuntivo n. 707 del 18 settembre 2020.

Condanna il Comune di Verona al pagamento delle spese di lite che liquida in complessivi € 3.000,00 (importo comprensivo delle competenze e degli onorari liquidati nel decreto ingiuntivo), oltre IVA e CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio tenutasi da remoto del giorno 25 febbraio 2021 in modalità di videoconferenza con l'intervento dei magistrati:

Alberto Pasi, Presidente

Marco Rinaldi, Primo Referendario

Mariagiovanna Amorizzo, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Mariagiovanna Amorizzo	Alberto Pasi

IL SEGRETARIO