Pubblicato il 08/04/2026

N. 06354/2026 REG.PROV.COLL.

N. 15185/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 15185 del 2023, proposto da
A.E.B. Esercizi Bagni s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avv.ti Stefano Zunarelli e Vincenzo Cellamare, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto ex art. 25 c.p.a. presso lo studio Cellamare in MA, piazza Ss. Apostoli n. 66;

contro

MA LE, in persona del sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avv. Daniela Dante, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Agenzia del Demanio, in persona del legale rappresentante pro tempore , e Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in MA, via dei Portoghesi n. 12;
Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore , non costituita in giudizio;

per l'annullamento

- del provvedimento del 17.07.2023, con cui il comune di MA ha domandato il pagamento del canone demaniale per l’atto formale n. 2/2003 relativo all’anno 2023 nella misura di euro 119.360,89;

- del decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti 30.12.2022, pubblicato sul-la G.U. del 07.02.2023, con il quale il Direttore Generale per la vigilanza sulle Autorità di sistema portuale, per il trasporto marittimo e per vie d’acqua, ha decretato che “le misure unitarie dei canoni annui relativi alle concessioni demaniali marittime sono aggiornate, per l’anno 2023, applicando l’adeguamento del + 25,15% alle misure unitarie dei canoni determinati per il 2022”;

- della deliberazione n. 33/2022 del 25.10.2022 rubricata “Modifica della Deliberazione n. 9 del 6 ottobre 2020” in materia di attribuzione al territorio di Ostia di un coefficiente maggiorato ad alta Valenza Turistica;

nonché di ogni altro atto consequenziale e connesso ancorché non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di MA LE, dell’Agenzia del Demanio e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 marzo 2026 la dott.ssa AN SB e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato il 16.10.2023 e depositato il 15.11.2023, l’istante in epigrafe ha impugnato l’ordine di introito CO103898 del 17 luglio 2023 con cui il Comune di MA ha stabilito il canone demaniale relativo all’anno 2023 nella misura di euro 119.360,89; il decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti 30.12.2022, pubblicato sulla G.U. del 07.02.2023, che ha aggiornato le misure unitarie dei canoni annui relativi alle concessioni demaniali marittime, per l’anno 2023, applicando l’adeguamento del + 25,15% alle misure unitarie dei canoni determinati per il 2022; la deliberazione n. 33/2022 del 25 ottobre 2022 rubricata “Modifica della Deliberazione n. 9 del 6 ottobre 2020” in materia di attribuzione al territorio di Ostia di un coefficiente maggiorato ad alta Valenza Turistica.

1.1. In punto di fatto, la società ricorrente espone:

- di essere titolare di una concessione relativa all’occupazione di un’area demaniale marittima allo scopo di mantenervi uno stabilimento balneare denominato Le Dune;

- che l’ordine di introito impugnato ha determinato un sostanziale incremento del canone, dovuto, in primo luogo, alla deliberazione n. 33/2022 del 25 ottobre 2022, con cui MA LE Municipio X ha applicato un coefficiente maggiore all’importo del canone, attribuendo una valenza superiore di tipo A al litorale romano. Tale deliberazione ha comportato l’approvazione di una nuova scheda di analisi, aggiornata con i nuovi punteggi del territorio, che, attribuendo un valore complessivo di 64,50 punti, ha di fatto collocato il territorio di MA LE o meglio, di Ostia Lido, in Valenza Turistica di categoria A;

- che, sotto altro profilo, il Comune di MA ha applicato un coefficiente maggiorato del doppio agli importi relativi all’ordine di introito in questione, contestando un utilizzo difforme della concessione evincibile dalla discrasia dei dati ricavati dalla planimetria asseverata dal tecnico della società rispetto ai dati ottenuti dalla verifica eseguita, in assenza di contraddittorio tecnico, dalla amministrazione resistente;

- che, infine, il canone è ulteriormente aumentato in virtù del decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti 30.12.2022, con il quale le misure unitarie dei canoni annui relativi alle concessioni demaniali marittime sono state aggiornate, per l’anno 2023, applicando l’adeguamento del + 25,15% alle misure unitarie dei canoni determinati per il 2022.

1.2. A fondamento dell’impugnativa, la ricorrente ha articolato i seguenti motivi di doglianza:

quanto all’alta valenza turistica:

1) Difetto assoluto di motivazione e di istruttoria ex art. 3 della legge n. 241/1990 – Contraddittorietà e perplessità – Contrasto tra la parte motivazionale e quella dispositiva del provvedimento per illegittimità dell’attribuzione di punteggi del tutto contrastanti con la stessa realtà fattuale acquisita nel corso del procedimento. Incompetenza della Giunta Municipale – atteso che gli elementi posti alla base della rideterminazione dei punteggi di cui alla scheda di analisi risulterebbero smentiti già in sede di adozione della delibera, con riguardo, in particolare, ai parametri B1 – arrivi turistici; B2 – presenze turistiche; B3 – offerta di posti letto; C1 – qualità delle acque ai fini della balneabilità;

2) Violazione di legge nonché falsa ed erronea applicazione degli artt. 7 ed 8 della L. 241/90. Eccesso di potere per violazione del giusto procedimento, oltre che per difetto di istruttoria e di motivazione – laddove il Comune di MA avrebbe provveduto a rideterminare la classificazione delle aree interessate con ricadute immediate e consequenziali sulle determinazioni dei canoni dovuti senza procedere ad alcuna previa comunicazione di avvio del procedimento alla ricorrente e senza consentirle di partecipare alla definizione del procedimento;

3) Illegittimità dei provvedimenti impugnati per eccesso di potere nelle forme dello sviamento e conseguente questione di legittimità costituzionale per violazione degli artt. 3 e 41 della Costituzione e dei principi di rango costituzionale di cui sono espressione gli artt. 10 e 11 delle disposizioni della legge in generale – in quanto il legislatore, con la rivalutazione dei canoni disposta dalla legge finanziaria 2007, avrebbe operato una classificazione della valenza turistica delle aree in concessione per un fine illegittimo – l’aumento dei canoni demaniali – e in contrasto con le previsioni degli artt. 10 e 11 delle preleggi, nella parte in cui dispongono che la legge non dispone che per l’avvenire;

4) Illegittimità degli atti impugnati per violazione di legge in relazione all’art. 3 della l.n. 241/1990 sotto altro profilo - Violazione dell’art. 46bis, terzo comma, della legge regionale 6 agosto 2007 n. 13 e s.m.i.- Violazione del principio di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa. Violazione dell’art. 97 della Costituzione – Eccesso di potere nelle forme della contraddittorietà e per errata acquisizione degli elementi di fatto – giacché nei provvedimenti gravati non sarebbe specificato quali siano i giudizi valutativi espressi dall’Amministrazione per attuare una revisione complessiva della scheda di analisi del territorio che ricade nel Municipio X;

quanto al Decreto n. 321 del 30 dicembre 2022 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti:

Violazione dell’art. 4 del D.L. 5 ottobre 1993, n. 400 – poiché la sostituzione compiuta con il provvedimento impugnato dell’Indice dei prezzi praticati dai grossisti con l’Indice dei prezzi alla produzione dei prodotti industriali risulterebbe illegittima sia per la metodologia sottesa sia per l’assoluta diversità del contenuto dei panieri relativi ai due indici;

quanto all’utilizzo difforme:

Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 8, d.l. 440 del 1993. Difetto a assoluto di motivazione e di istruttoria ex art. 3 della legge n. 241/1990 – Contraddittorietà e perplessità – atteso che MA LE avrebbe dovuto accertare se per la società ricorresse un uso del bene demaniale difforme dal titolo concessorio e darne conto in motivazione.

2. Si sono costituiti in resistenza il Ministero dei Trasporti e l’Agenzia del Demanio, eccependo, in via pregiudiziale, il difetto di legittimazione passiva e l’improcedibilità del ricorso stante la intervenuta caducazione del decreto direttoriale del Ministero del 30 dicembre 2022.

MA LE ha eccepito il difetto di giurisdizione del G.A., attenendo la controversia alla mera determinazione del canone patrimoniale da parte della P.A.; nel merito, ha osservato:

o che la determinazione del canone sarebbe frutto dei dati raccolti in sede di verificazione e di sopralluoghi espletati nel contraddittorio della parte interessata, come indicato in motivazione;

o che, anche ai fini delle censure relative alla partecipazione procedimentale, l’Amministrazione capitolina non sarebbe titolare di poteri discrezionali essendo tenuta, anche sotto il profilo del quantum debeatur , ad attenersi alle già dettagliate istruzioni che le sono state impartite, ponendo in essere in tal modo un’attività di tipo strettamente esecutivo.

3. Alla pubblica udienza del 24 marzo 2026, in vista della quale le parti hanno depositato memorie e repliche, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

4. La presenta vicenda ha ad oggetto la nota con cui MA LE ha determinato il canone demaniale marittimo, dell’anno 2023, sollecitandone il pagamento. La società ricorrente lamenta, in particolare, il sostanziale incremento del canone – dovuto all’attribuzione al territorio di Ostia di un coefficiente maggiorato ad alta valenza turistica con delibera di Giunta Municipale n. 33 del 24.10.22, all’adeguamento del + 25,15% disposto dal decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti 30.12.2022 e all’applicazione di sanzioni/indennizzi per un asserito uso difforme – contestando, con specifiche doglianze, ciascuno dei tre profili indicati.

5. Va preliminarmente respinta l’eccezione di difetto di giurisdizione dedotta da MA LE.

5.1. Con specifico riferimento alle controversie attinenti alla rideterminazione dei canoni demaniali, la giurisprudenza ha affermato che sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo qualora non si tratti di mera quantificazione del canone, ma di integrale revisione, previa ricognizione tecnico-discrezionale del carattere di pertinenze demaniali marittime delle opere realizzate in precedenza dal concessionario, nonché in considerazione dell’inamovibilità o meno delle stesse (Cons. Stato, Sez. V, 30 marzo 2017, n. 1466; Id., Sez. VI, 26 gennaio 2015, n. 336; Id., Sez. VI, 18 aprile 2011, n. 2371 e n. 2372; TAR Campania, Napoli, Sez. VII, 11 maggio 2016, n. 2375; TAR Lazio, MA, Sez. II, 8 gennaio 2019, n. 260). E, in questa prospettiva, si è ritenuto che la rideterminazione degli equilibri dell’intero rapporto concessorio, a seguito dell’applicazione della nuova normativa introdotta dall’articolo 1, comma 251, della legge n. 296 del 2006, non possa che configurare una fattispecie rientrante nella giurisdizione del giudice amministrativo (Cons. Stato, Sez. V, 11 dicembre 2017, n. 5833; Id., Sez. VI, 3 febbraio 2011, n. 787; Id., Sez. VI, 26 maggio 2010, n. 3348).

5.2. Anche il giudice della giurisdizione a tale riguardo ha affermato che “per consolidata giurisprudenza (v. da ult. Cass., Sez. Un., 18 giugno 2020, n. 11867, e la giurisprudenza ivi richiamata), sono riservate alle giurisdizione del giudice ordinario le controversie con un contenuto meramente patrimoniale, senza che assuma rilievo un potere di intervento della pubblica amministrazione a tutela di interessi generali, mentre quando, invece, la controversia coinvolga la verifica dell'azione autoritativa della pubblica amministrazione sul rapporto concessorio sottostante, o quando investa l'esercizio di poteri discrezionali-valutativi nella determinazione del canone, e non semplicemente di accertamento tecnico dei presupposti fattuali economico-aziendali (sia sull'an che sul quantum), la stessa è attratta nell'ambito della giurisdizione del giudice amministrativo” (così Cassazione civile sez. un., 17/12/2020, n.28973).

5.3. Si è, infine, affermata la giurisdizione del giudice amministrativo anche in relazione alle controversie nelle quali si contesti l’applicabilità stessa della disciplina legislativa introdotta dalla predetta legge n. 296 del 2006 alle concessioni in corso (Cons. Stato, n. 1466 del 2017, cit.) (cfr. TAR Lazio, sentenze nn. 5556/2023, 11554/2020, 10190/2019).

Come statuito anche da questo Tar (v. sent. 260/2019; in termini, 9501/2024 su analogo ricorso) “si è in presenza di potere discrezionale, cui si correlano posizioni di interesse legittimo, nella determinazione del canone, censurato per i criteri applicati – inquadramento dei beni in parte nelle pertinenze, qualificazione dell’area quale di alta valenza turistica e sua mancata dimidiazione o comunque riduzione, a fronte dei fenomeni erosivi verificatisi” .

6. Nel merito, il ricorso è fondato per le ragioni che seguono.

7. Quanto al tema dell’alta valenza turistica, è sufficiente osservare che la relativa delibera di Giunta municipale n. 33 del 24.10.22 è stata annullata da questa Sezione con la sentenza n. 1253/2024 (confermata in sede di appello; vd. Cons. Stato, sez. VII, 27.1.2025, n. 611). Il già intervenuto annullamento giudiziale della predetta delibera dispiega effetti anche nel presente giudizio, stante la natura generale, inscindibile, sostanzialmente e strutturalmente unitaria dell’atto annullato, su cui è basato l’ordine di pagamento impugnato. Pertanto, il provvedimento gravato deve ritenersi affetto da illegittimità derivata, laddove determina il canone annuo per il 2023 tenuto conto della ritenuta appartenenza alla categoria A del litorale di Ostia in applicazione della delibera n. 33/2022, già oggetto di annullamento giudiziale.

8. Analoghe considerazioni valgono con riguardo all’adeguamento dei canoni disposto dal decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti del 30.12.2022, pubblicato sulla G.U. del 7.2.2023. La Sezione, con la sentenza n. 13 del 2.1.2025, ha già disposto l’annullamento del predetto decreto con effetti erga omnes (cfr., sempre di questa sezione, le sentt. n. 8391 del 30.4.2025 e n. 8255 del 28.4.2025, alle cui argomentazioni si rinvia ex art. 88, co. 2, lett. d, cod. proc. amm.), in accoglimento di doglianze analoghe a quella sopra riferita.

9. Venendo, infine, alle censure relative alla richiesta di indennizzo per l’asserito utilizzo difforme del bene in concessione, occorre rilevare che nella nota gravata l’amministrazione ha applicato il coefficiente di cui all’art. 8 d.l. n. 440/1993 a opere di facile e difficile rimozione in ragione di “differenze tra perizia tecnica asseverata e sopralluogo tavolo tecnico congiunto” (vd. pag. 2). Sul punto, nei suoi scritti difensivi, MA LE si è limitata a riferire di avere del tutto legittimamente applicato il coefficiente in oggetto, a seguito di sopralluogo di tavolo tecnico congiunto, per utilizzo difforme dell’area per “mere occupazioni di beni demaniali marittimi e relative pertinenze” di cui al d.l. 400/1993.

9.1. Tuttavia, in assenza del verbale di sopralluogo citato e a fronte delle puntuali censure mosse dalla difesa ricorrente (avvalorate, in punto di argomentazione, anche dalla recente pronuncia del Cons. Stato, sez. VII, 19.2.2026, 1324), non risultano comprovati i presupposti dell’utilizzo difforme del bene rispetto alla concessione. In altri termini, sulla base della documentazione versata in atti, non è dato riscontrare, così come eccepito dalla società ricorrente, quali specifici rilievi abbiano condotto MA LE ad avanzare la richiesta di indennizzo in questione e delle ulteriori poste di canone.

9.2. Le considerazioni che precedono spiegano, dunque, la fondatezza anche dell’ultimo motivo di ricorso, con conseguente annullamento della nota gravata, anche nella parte in cui viene richiesto l’indennizzo per “uso difforme”.

10. In conclusione, per le ragioni esposte, il ricorso va accolto e, per l’effetto, l’ordine di introito gravato deve essere annullato, salvo il riesercizio del potere da parte dell’amministrazione.

11. Le spese, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza nei rapporti tra MA LE e la società ricorrente; vanno, invece, compensate nei confronti delle altre parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (Sezione Quinta Ter), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe nei sensi di cui in motivazione, e, per l’effetto, annulla l’ordine di introito gravato.

Condanna MA LE al pagamento in favore della società ricorrente delle spese del presente giudizio, che si liquidano in euro 2.500,00 (duemilacinquecento//00), oltre accessori come per legge; compensa le spese nei confronti delle altre parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in MA nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

NA MA VE, Presidente FF

NAlisa Tricarico, Referendario

AN SB, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN SB	NA MA VE

IL SEGRETARIO