Pubblicato il 23/03/2026

N. 00522/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01505/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1505 del 2025, proposto da:
TA RO s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Roberta Amendola, con domicilio eletto presso lo studio IA AL in Catanzaro, via Schipani, 110;

contro

Comune di Rende, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Achille Morcavallo, con domicilio eletto presso il suo studio in Cosenza, corso Luigi Fera, n. 23;

per l’annullamento

- della deliberazione del Consiglio comunale di Rende n. 52 del 30.07.2025, con la quale è stato approvato il “ Regolamento Comunale per l'installazione e l'esercizio degli impianti di distribuzione carburanti ”;

- della comunicazione prot. n. 57571 del 23.10.2025;

- della deliberazione della Giunta comunale n. 130 del 16.07.2025 recante “ Modifica e aggiornamento del regolamento comunale per l'installazione e l'esercizio degli impianti di distribuzione carburanti - Atto di indirizzo ”;

- della comunicazione prot. n. 46029 del 28.08.2025 relativa alla richiesta di conformazione al nuovo regolamento;

- del nuovo testo del “ Regolamento Comunale per l'installazione e l'esercizio degli impianti di distribuzione carburanti ” approvato con delibera n. 52/2025.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Rende;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2026 il dott. TU EV e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La TA RO agisce per l’annullamento della deliberazione del Consiglio comunale di Rende n. 52 del 30.07.2025, con la quale è stato approvato il “ Regolamento Comunale per l’installazione e l’esercizio degli impianti di distribuzione carburanti ”, nonché degli ulteriori atti in epigrafe meglio indicati.

La società espone di operare nel settore della distribuzione di carburanti, con due stazioni di servizio già attive a Rende e a Cosenza, e di avere progettato la realizzazione di una nuova stazione di servizio carburanti con annesso locale commerciale ed autolavaggio in località Sant’Agostino di Rende, su un'area di proprietà di circa 6.000 mq.

Il progetto, oltre a rappresentare un significativo investimento economico stimato in circa due milioni di euro, è finalizzato alla creazione di venti posti di lavoro a tempo pieno e prevede la realizzazione di servizi integrativi per la collettività, tra cui un'area gioco per bambini, nuova illuminazione pubblica, marciapiedi e vasta area di parcheggio, contribuendo così alla riqualificazione di una zona in stato di abbandono.

L’iter amministrativo ha avuto inizio nel novembre 2024, quando la ricorrente ha presentato al Comune una richiesta di verifica della realizzazione dell'intervento.

Con comunicazione prot. n. 75892 del 23.12.2024, l’ufficio per l’edilizia dell’Ente ha rilasciato un parere preventivo favorevole in relazione alla compatibilità urbanistica dell’impianto, pur evidenziando alcune criticità tecniche relative alle dimensioni del fabbricato e agli accessi, tutte sanabili in sede progettuale, ingenerando così nella società un legittimo affidamento sulla realizzabilità dell'intervento secondo la normativa vigente.

La TA RO il 28.02.2025 ha quindi presentato allo sportello unico, codice univoco 8270, una prima istanza per l’assenso al progetto.

Con provvedimento prot. n. 30019 del 27.05.2025 il Comune ha però respinto l'istanza di rilascio del permesso di costruire, mentre la successiva richiesta di annullamento in autotutela avanzata dalla deducente è rimasta priva di riscontro.

L’esponente il 17.06.2025 ha pertanto presentato una nuova istanza, codice univoco 8521, corredata da un progetto completamente rivisto e adeguato alle osservazioni formulate dall'amministrazione comunale, dimostrando la piena disponibilità a collaborare per il raggiungimento di una soluzione condivisa.

Tuttavia, mentre il procedimento amministrativo era ancora in corso di istruttoria, il 16.07.2025, a distanza di meno di un mese dalla presentazione della nuova istanza, la Giunta comunale ha approvato la delibera n. 130 di “ Modifica e aggiornamento del regolamento comunale per l'installazione e l'esercizio degli impianti di distribuzione carburanti - Atto di indirizzo ”, dando mandato agli uffici di predisporre un nuovo regolamento comunale.

Il Consiglio comunale con l’impugnata deliberazione n. 52 del 30.07.2025 ha quindi approvato il nuovo regolamento, che ha introdotto significative modifiche alla disciplina previgente.

Tra le principali innovazioni, l'art. 4, commi 3 e 4, ha fissato le distanze minime degli impianti in 150 m da “ ricettori sensibili ” -scuole, ospedali, uffici pubblici- e in 100 m da edifici residenziali, così da rendere irrealizzabile il progetto della ricorrente.

Inoltre l’art. 32, nel prevedere che il regolamento “ si applica anche ai procedimenti in corso di istruttoria per i quali non sia stato già emesso provvedimento di approvazione ”, ha esteso retroattivamente la cogenza delle nuove e più restrittive disposizioni anche al procedimento della deducente, vanificando gli investimenti già sostenuti e l'affidamento ingenerato dal parere positivo di fattibilità.

Di seguito, con comunicazione prot. n. 46029 del 28.08.2025, il Comune ha informato la ricorrente dell'applicazione del regolamento al procedimento in corso, richiedendo la conformazione del progetto alle nuove disposizioni. L’esponente con nota del 27.09.2025 ha replicato, prospettando i profili di illegittimità dell'applicazione retroattiva del nuovo regolamento ma l‘Ente ha però ribadito la propria posizione con ulteriore comunicazione prot. n. 57571 del 23.10.2025.

Sostiene quindi TA RO che dalla tempistica di approvazione del nuovo regolamento, avvenuta a ridosso della presentazione dell'istanza della ricorrente, e dalla sua applicazione retroattiva ai procedimenti in corso, emergerebbe un chiaro intento di ostacolare il progetto in esame, con l’introduzione di una normativa ad personam .

Tale condotta amministrativa risulterebbe tanto più censurabile, poiché la ricorrente aveva intanto ottenuto l'ammissione ai benefici fiscali previsti per le Zone Economiche Speciali, Z.E.S., subordinati al rispetto di termini stringenti, che però rischiano di essere vanificati dai ritardi procedimentali causati dall'applicazione del nuovo regolamento. Il danno economico che ne deriverebbe, considerato l'investimento complessivo di circa due milioni di euro, risulta di entità tale da compromettere gravemente la sostenibilità dell'iniziativa imprenditoriale.

Le restrizioni introdotte dal nuovo regolamento comunale si porrebbero poi in netto contrasto con il quadro normativo di liberalizzazione del settore della distribuzione carburanti, promosso dalla legislazione europea e nazionale al fine di favorire la concorrenza e l'accesso al mercato di nuovi operatori, introducendo vincoli sproporzionati e non giustificati da specifiche esigenze di interesse pubblico locale.

È quindi denunciata l’illegittimità degli atti avversati per violazione degli artt. 3, 41 e 97 Cost., 3 L. 241/1990, 83- bis D.L. 112/2008 conv. in L. 133/2008, vizio di eccesso di potere, vizio di incompetenza, violazione della direttiva 2006/123/CE sui servizi nel mercato interno, violazione del D. Lgs. n. 59/2010 e del principio di proporzionalità.

2. Si è costituito il Comune di Rende, il quale ha eccepito l’inammissibilità del ricorso.

La resistente amministrazione deduce che, a seguito della presentazione dell’istanza nel novembre 2024 della TA RO per la realizzazione della stazione di servizio carburanti, ha espresso con la richiamata nota prot. n. 75892/2024 parere favorevole in ordine alla compatibilità urbanistica dell’intervento ma parere contrario rispetto all’impostazione progettuale generale.

Nel marzo 2025 la ricorrente ha reiterato la richiesta e con nota prot. n. 27889 del 16.05.2025 il Comune ha comunicato un preavviso di diniego del permesso di costruire, adducendo il mancato rispetto dei parametri urbanistici di riferimento e ulteriori carenze tecnico-documentali. A seguito di contraddittorio procedimentale, con nota prot. n. 30019 del 27.05.2025 è stato quindi negato il permesso di costruire.

Nel giugno 2025 la ricorrente ha presentato una ulteriore istanza per la realizzazione della struttura e, nella pendenza della relativa istruttoria, è stato emanato l’avversato regolamento.

3. All’udienza pubblica del 25 febbraio 2026, in vista della quale sono state depositate memorie di replica e documentazione, la causa, previa discussione, è stata trattenuta in decisione.

4. In prima battuta si impone il vaglio dell’eccezione sollevata dalla difesa del Comune, secondo cui il ricorso sarebbe inammissibile in conseguenza dell’omessa impugnazione della nota prot. n. 75892 del 23.12.2024, contenente un parere negativo rispetto alla proposta progettuale, basato su criticità riguardanti le dimensioni del fabbricato, le modalità di accesso e uscita, la presenza dello spartitraffico nonché aspetti di sicurezza relativi all’area giochi per bambini.

Il rilievo processuale va respinto.

Invero, a seguito dell’emanazione della nota prot. n. 7589/2024, con cui l’amministrazione comunale ha espresso parere contrario alla proposta progettuale ma al contempo parere favorevole sulla compatibilità urbanistica dell’intervento, la ricorrente il 17.06.2025 ha presentato allo sportello unico per le attività produttive ulteriori e successive istanze, codice univoco 8270 e 8521, quest’ultima corredata da un progetto modificato in aderenza alle osservazioni formulate dall’Ente nel diniego, così da determinare l’apertura di una nuova istruttoria ed il superamento della nota prot. n. 7589/2024.

5. Può pertanto essere esaminato il merito del ricorso.

5.1. Con la prima censura l’esponente prospetta la violazione del principio di legittimo affidamento, del principio di irretroattività e il vizio di eccesso di potere, in quanto le prescrizioni regolamentari hanno trovato applicazione nei confronti dell’istanza della ricorrente, nonostante il procedimento fosse in fase avanzata e la stessa TA RO avesse investito ingenti somme per la relativa realizzazione.

Obietta la difesa comunale che il principio del legittimo affidamento presuppone una condotta dell’amministrazione chiara, univoca e inequivocabilmente favorevole, mentre l’amministrazione ha sin dall’inizio espresso valutazioni negative e prescrizioni di non conformità, lasciando intendere che solo un diverso progetto, conforme alle norme, avrebbe potuto essere esaminato favorevolmente.

Inoltre, il nuovo regolamento rappresenta l’esercizio legittimo della potestà normativa e l’applicazione dello stesso al procedimento pendente relativo all’istanza autorizzatoria dell’esponente è conforme al principio tempus regit actum .

La censura è infondata.

Osserva il Collegio che, in linea generale, per il vaglio di legittimità dei provvedimenti amministrativi vige il principio tempus regit actum , che impone di valutare la fattispecie alla luce della normativa vigente al momento in cui l'amministrazione comunale provvede sull'istanza e non all'epoca della sua presentazione.

L'opposta regola del tempus regit actionem viene, infatti, eccezionalmente applicata in giurisprudenza nelle procedure di pubblica selezione, per l'assunzione di dipendenti o per l'affidamento di contratti, in quanto poggianti su un provvedimento generale, il bando, che dà inizio alla procedura individuando le regole che verranno seguite per il suo espletamento.

Pertanto, in ambiti diversi, come quello in esame, i mutamenti normativi intervenuti nel corso del procedimento devono essere presi in considerazione dall'amministrazione, ancorché, al momento dell'istanza, il privato confidasse in un quadro normativo a lui più favorevole (Consiglio di Stato, Sez. V, 25 giugno 2025, n. 5544).

Peraltro, secondo la giurisprudenza espressasi in tema di rapporti tra il principio tempus regit actum e lo ius superveniens , fino all’adozione del provvedimento finale da parte della p.a. il privato istante è titolare non di una situazione sostanziale consolidata tutelabile sotto il profilo del legittimo affidamento ma di una mera aspettativa (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 9045/2022).

In ogni caso, un’ipotetica lesione del legittimo affidamento, ove sussistente, può trovare ristoro risarcitorio, sempre che il privato dimostri la spettanza del bene della vita ambìto in base al contesto normativo previgente (Consiglio di Stato, Sez. V, 25 giugno 2025, n. 5544).

Applicando alla fattispecie la richiamata giurisprudenza, l’approvazione del nuovo regolamento comunale è intervenuta a luglio 2025, nella pendenza del procedimento amministrativo relativo al conseguimento dell’autorizzazione avviato nel novembre 2024, cosicché trova applicazione la nuova disciplina regolamentare, non potendo assumere valenza contraria l’affidamento prospettato dalla ricorrente, ancorato ai rilevanti investimenti sostenuti per la realizzazione dell’impianto, al parere favorevole in relazione alla compatibilità urbanistica conseguito con la nota del Comune prot. n. 75892/2024, all’ammissione ai benefici fiscali previsti per le Zone Economiche Special e al nulla osta dei Vigili del Fuoco, peraltro acquisito in data 8.01.2026, quindi dopo l’entrata in vigore del nuovo regolamento.

5.2. Con la seconda, quarta e quinta censura, suscettibili di trattazione congiunta, la ricorrente lamenta la violazione della normativa statale ed eurounitaria, in particolare dell’art. 83- bis D.L. 112/2008, della direttiva 2006/123/CE e del D. Lgs. n. 59/2010, poiché le nuove prescrizioni regolamentari, aumentando le distanze minime delle stazioni di servizio a 150 m da edifici sensibili e 100 m da edifici residenziali, introdurrebbero vincoli alle finalità commerciali espressamente vietati dalla normativa statale, non essendo supportate da specifiche e documentate ragioni di interesse pubblico locale, determinando inoltre una discriminazione tra operatori esistenti e nuovi entranti, così da configurare una forma di protezione contraria ai principi europei di libera concorrenza e libertà di stabilimento, e ledendo anche la libertà di iniziativa economica ex art. 41 Cost.

La censura è infondata.

Le previsioni richiamate dalla ricorrente di matrice eurounitaria sono invero funzionali a garantire la liberalizzazione del mercato dei carburanti.

Nello specifico, l’art. 83- bis D.L. n. 112/2008 commi 16, 17, prescrive che “ al fine di garantire il pieno rispetto delle disposizioni dell'ordinamento comunitario in materia di tutela della concorrenza e di assicurare il corretto e uniforme funzionamento del mercato, l'installazione e l'esercizio di un impianto di distribuzione di carburanti non possono essere subordinati alla chiusura di impianti esistenti né al rispetto di vincoli, con finalità commerciali, relativi a contingentamenti numerici, distanze minime tra impianti e tra impianti ed esercizi o superfici minime commerciali o che pongono restrizioni od obblighi circa la possibilità di offrire, nel medesimo impianto o nella stessa area, attività e servizi integrativi o che prevedano obbligatoriamente la presenza contestuale di più tipologie di carburanti… Le disposizioni di cui al comma 17 costituiscono principi generali in materia di tutela della concorrenza… ”.

Dal dato letterale delle disposizioni emerge come il regime giuridico violato dal Comune, secondo le prospettazioni dell’esponente, involga in realtà la disciplina concorrenziale inerente all’installazione e all’esercizio degli impianti di carburante, i quali non possono essere limitati da distanze minime tra gli stessi né dagli ulteriori vincoli individuati nella norma.

L’avversato regolamento comunale, di contro, nel disciplinare l’installazione e l’esercizio degli impianti di carburanti è finalizzato a presidiare la sicurezza pubblica, la salute e l’ambiente, prescrivendo, entro limiti predeterminati, divieti di installazione di impianti da strutture sensibili come ospedali, scuole, luoghi di culto o centri sportivi.

A supporto dell’assunto delle distinte finalità perseguite dalle previsioni regolamentari, l’art. 15 del medesimo regolamento, rubricato “ Distanze tra impianti ”, si conforma alle indicate previsioni legislative in materia concorrenziale di cui all’art. 83- bis D.L. n. 112/2008, stabilendo che “ l’installazione e l’esercizio di un impianto di distribuzione carburanti non è subordinata al rispetto di vincoli, con finalità commerciali, relativi a distanze minime tra impianti e tra impianti ed esercizi ”.

La stessa giurisprudenza indicata dalla ricorrente, inoltre, è incentrata su profili di concorrenzialità, che involgono le distanze dell’installazione di impianti di carburanti tra gli stessi, conseguendo a ciò anche l’inconfigurabilità della lamentata introduzione di requisiti discriminatori e la disparità di trattamento, attesa la diversa ratio sottesa alla disciplina regolamentare comunale, secondo quanto chiarito.

5.3. Del pari infondata è la terza censura, con cui è denunciato il vizio di incompetenza, sull’assunto che le norme tecniche e le distanze di sicurezza relative agli impianti di distribuzione carburanti siano materia di stretta competenza statale e non del Comune.

Invero, per come dedotto dalla difesa comunale, il D. Lgs. n. 32/1998, relativo alla “ Razionalizzazione del sistema di distribuzione dei carburanti ”, all’art. 2, rubricato “ Competenze comunali e regionali ”, rimette ai Comuni, con riferimento alla rete di distribuzione e alla semplificazione del procedimento di autorizzazione di nuovi impianti su aree private, l’individuazione dei criteri, requisiti e caratteristiche delle aree sulle quali possono essere installati tali impianti.

Al Comune è stato pertanto conferito dal legislatore il “ compito di definire i criteri, i requisiti e le caratteristiche delle aree su cui possono essere istallati gli impianti, con un apposito atto di raccordo con la disciplina urbanistica, in modo da consentire la razionalizzazione della rete di distribuzione e la semplificazione del procedimento di autorizzazione di nuovi impianti su aree private ”, cosicché le prescrizioni regolamentari sono aderenti al riparto di competenze (Consiglio di Stato, Sez. IV, 17 maggio 2024; Sez. V, 5 ottobre 2015, n. 4624).

Peraltro, sul piano delle ragioni sottese alla scelta operata dal Comune, l’intenzione è di aumentare le garanzie nella individuazione di una fascia di rispetto entro cui non sarebbe possibile la localizzazione di impianti, che, in ragione della merce commercializzata, sono potenzialmente forieri di rischi per obiettivi sensibili ed edifici residenziali.

6. Il ricorso è quindi respinto.

7. La peculiarità della questione trattata consente di compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima) definitivamente pronunciando definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

ER ND, Presidente

TU EV, Primo Referendario, Estensore

Valeria Palmisano, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TU EV	ER ND

IL SEGRETARIO