Pubblicato il 23/03/2026

N. 00767/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00673/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 673 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Soc. Coop. Sociale L’Arca O.N.L.U.S., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandro Dagnino, Ambrogio Panzarella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Città Metropolitana di Palermo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Stella Porretto, Carmelo Pietro US, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Soc. Coop. Sociale “Nido D’Argento”, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

per l’annullamento,

previa sospensione cautelare,

quanto al ricorso introduttivo,

- della nota prot. n. 16055 del 25.2.2025 della Città Metropolitana di Palermo - Direzione per lo Sviluppo Economico ed i Servizi Sociali, Turistici e Culturali - Servizio Politiche Sociali ed Integrazione Scolastica, avente ad oggetto “Prosecuzione Servizio di trasporto in favore degli studenti con disabilità, frequentanti gli Istituti Superiori di 2° grado di competenza della Città metropolitana di Palermo per l’A.S. 2024/2025 - Periodo dal 01/03/2025 al 31/03/2025” , nonché della determina dirigenziale n. 850 del 25.2.2025 e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (artt. 1, 3 e 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare;

- della nota prot. n. 18106 del 4.3.2025, avente ad oggetto “Prosecuzione Servizio di trasporto in favore degli studenti con disabilità, frequentanti gli Istituti Superiori di 2° grado di competenza della Città metropolitana di Palermo per l’A.S. 2024/2025 - Periodo dal 01/03/2025 al 31/03/2025 - SOLLECITO FIRMA CONTRATTO” ;

- della nota prot. n. 23724 del 20.3.2025 della Città Metropolitana di Palermo - Direzione per lo Sviluppo Economico ed i Servizi Sociali, Turistici e Culturali - Servizio Politiche Sociali ed Integrazione Scolastica, avente ad oggetto “Modalità operative di Rendicontazione del servizio di trasporto disabili Anno Scolastico 2024/2025” ;

- della nota prot. n. 25845 del 27.3.2025 della Città Metropolitana di Palermo - Direzione per lo Sviluppo Economico ed i Servizi Sociali, Turistici e Culturali - Servizio Politiche Sociali ed Integrazione Scolastica, avente ad oggetto “Prosecuzione Servizio di trasporto in favore degli studenti con disabilità, frequentanti gli Istituti Superiori di 2° grado di competenza della Città metropolitana di Palermo per l’A.S. 2024/2025 - Periodo dal 01/04/2025 al 30/04/2025” , nonché della determina dirigenziale n. 1399 del 26.3.2025 e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (artt. 1, 3 e 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare;

- di ogni altro atto connesso, presupposto e/o consequenziale agli atti e provvedimenti sopra impugnati, ancorché non conosciuti e/o notificati all’odierna ricorrente;

nonché per la condanna

dell’Amministrazione resistente: a) al pagamento, in favore di parte ricorrente, dei corrispettivi dovuti per il servizio di trasporto già reso per l’a.s. 2024/2025 (sino a gennaio 2025), in conformità alle rendicontazioni del servizio già trasmesse dalla società, oltre interessi di mora ai sensi del d.lgs. 231/2002; b) in ogni caso, all’adozione di misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio dall’odierna ricorrente, sia per il servizio di trasporto già reso e rendicontato, sia per il servizio di trasporto già reso ed ancora non rendicontato, sia per quello ancora da rendere sino a giugno 2025;

quanto ai motivi aggiunti depositati il 2 luglio 2025,

- della nota prot. n. 35272 del 30.4.2025, avente ad oggetto “Prosecuzione Servizio di trasporto in favore degli studenti con disabilità, frequentanti gli Istituti Superiori di 2° grado di competenza della Città metropolitana di Palermo per l’A.S. 2024/2025 - Periodo 02/31 Maggio 2025 - CIG: BB66AA5E2B9B” , nonché della determina dirigenziale n. 2045 del 30.4.2025 e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (artt. 1, 3 e 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare;

- della nota prot. n. 43244 del 30.5.2025 e della nota prot. n. 45465 del 10.6.2025 aventi ad oggetto “Prosecuzione Servizio di trasporto in favore degli studenti con disabilità, frequentanti gli Istituti Superiori di 2° grado di competenza della Città metropolitana di Palermo per l’A.S. 2024/2025 - Periodo dal 03 al 07 Giugno (compresi Esami di Stato)” , nonché della determina dirigenziale n. 2648 del 30.5.2025 e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (artt. 1, 3 e 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare;

nonché per la condanna

dell’Amministrazione resistente: a) al pagamento, in favore di parte ricorrente, dei corrispettivi dovuti per il servizio di trasporto già reso per l’a.s. 2024/2025 (sino a marzo 2025), in conformità alle rendicontazioni del servizio già trasmesse dalla società, oltre interessi di mora ai sensi del d.lgs. 231/2002; b) in ogni caso, all’adozione di misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio dall’odierna ricorrente, sia per il servizio di trasporto già reso e rendicontato, sia per il servizio di trasporto già reso ed ancora non rendicontato, sia per quello ancora da rendere sino a giugno 2025;

quanto ai motivi aggiunti depositati il 24 settembre 2025,

- della nota prot. n. 53695 del 10.7.2025 avente ad oggetto “Trasmissione contratto Servizio di Trasporto Scolastico A.S. 2024/2025 - periodo dal 12 al 30 Settembre” , nonché della determina dirigenziale ivi indicata e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare;

- della nota prot. n. 53782 del 10.7.2025 avente ad oggetto “Trasmissione contratto Servizio di Trasporto Scolastico A.S. 2024/2025 - periodo dal 01 al 07 Ottobre” , nonché della determina dirigenziale ivi indicata e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare;

- della nota prot. n. 53795 del 10.7.2025 avente ad oggetto “Trasmissione contratto Servizio di Trasporto Scolastico A.S. 2024/2025 - periodo dal 05 al 07 Ottobre” , nonché della determina dirigenziale ivi indicata e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare);

- della nota prot. n. 53820 del 10.7.2025 avente ad oggetto “Trasmissione contratto Servizio di Trasporto Scolastico A.S. 2024/2025 - periodo dal 08 al 19 Ottobre” , nonché della determina dirigenziale ivi indicata e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare);

- della nota prot. n. 53834 del 10.7.2025 avente ad oggetto “Trasmissione contratto Servizio di Trasporto Scolastico A.S. 2024/2025 - periodo dal 21 al 31 Ottobre” , nonché della determina dirigenziale ivi indicata e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare;

- della nota prot. n. 53872 del 10.7.2025 avente ad oggetto “Trasmissione contratto Servizio di Trasporto Scolastico A.S. 2024/2025 - periodo dal 04 al 30 Novembre” , nonché della determina dirigenziale ivi indicata e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare;

- della nota prot. n. 53899 del 10.7.2025 avente ad oggetto “Trasmissione contratto Servizio di Trasporto Scolastico A.S. 2024/2025 - periodo dal 02 al 21 Dicembre” , nonché della determina dirigenziale ivi indicata e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare;

- della nota prot. n. 53932 del 10.7.2025 avente ad oggetto “Trasmissione contratto Servizio di Trasporto Scolastico A.S. 2024/2025 - periodo dal 02 al 21 Dicembre integrazione” , nonché della determina dirigenziale ivi indicata e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare;

- della nota prot. n. 53952 del 10.7.2025 avente ad oggetto “Trasmissione contratto Servizio di Trasporto Scolastico A.S. 2024/2025 - periodo dal 07 al 31 Gennaio” , nonché della determina dirigenziale ivi indicata e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare;

- della nota prot. n. 53973 del 10.7.2025 avente ad oggetto “Trasmissione contratto Servizio di Trasporto Scolastico A.S. 2024/2025 - periodo dal 03 al 28 Febbraio” , nonché della determina dirigenziale ivi indicata e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare);

- della nota prot. n. 55854 del 18.7.2025 avente ad oggetto “Servizio Trasporto a.s. 2024/2025 - Rendicontazione 16/30 settembre 2024. Comunicazione esito istruttoria - CIG B751F51599” ;

- della nota prot. n. 55856 del 18.7.2025 avente ad oggetto “Servizio Trasporto a.s. 2024/2025 - Rendicontazione Ottobre 2024. Comunicazione esito istruttoria - CIG B7520D127D (01/07 ottobre); CIG B752238ABC (05/07 ottobre); CIG B7524C8816 (08/19 ottobre); CIG B7527660FF (21/31 ottobre)” ;

- della nota prot. n. 56038 del 21.7.2025 avente ad oggetto “Servizio Trasporto a.s. 2024/2025 - Rendicontazione 04/30 Novembre 2024. Comunicazione esito istruttoria - CIG B752982E9A” ;

nonché per la condanna

dell’Amministrazione resistente: a) al pagamento, in favore di parte ricorrente, dei corrispettivi dovuti per il servizio di trasporto già reso per l’a.s. 2024/2025 (sino a marzo 2025), in conformità alle rendicontazioni del servizio già trasmesse dalla società, oltre interessi di mora ai sensi del d.lgs. 231/2002; b) in ogni caso, all’adozione di misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio dall’odierna ricorrente, sia per il servizio di trasporto già reso e rendicontato, sia per il servizio di trasporto già reso ed ancora non rendicontato sino a giugno 2025 compresi esami di stato.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Città Metropolitana di Palermo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025 la dott.ssa AE SA US e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato il 28 aprile 2025 e depositato il giorno successivo, la società l’Arca O.N.L.U.S. ha chiesto l’annullamento degli atti in epigrafe indicati, premettendo le seguenti circostanze.

La Città Metropolitana di Palermo - Direzione Sviluppo Economico, Servizi Sociali, Turistici e Culturali, in data 28 settembre 2022, ha pubblicato l’ «Avviso pubblico - bando di accreditamento per l’erogazione del “servizio di trasporto scolastico a favore di alunni disabili frequentanti le scuole secondarie di 2° grado del territorio della Città metropolitana di Palermo”».

Il disciplinare stabiliva che gli utenti, ai fini della fruizione del servizio, avrebbero scelto l’operatore di cui servirsi tra i soggetti accreditati, nel rispetto del principio di prossimità alla propria residenza (art. 7); la Città metropolitana avrebbe poi trasmesso all’operatore, per via telematica, la richiesta di attivazione del servizio (art. 8); l’operatore accreditato, quindi, avrebbe registrato ogni trasporto effettuato su apposite schede riepilogative, fornendo a cadenza mensile alla Direzione Politiche Sociali una rendicontazione dei trasporti effettuati, con indicazione dell’utente, del giorno, ora e luogo di destinazione, del mezzo impiegato e del numero dei chilometri complessivamente percorsi (art. 9).

Quanto al pagamento del corrispettivo, l’art. 10 stabiliva: “Il c o s t o complessivo di ogni tratta determinato in base al LUOGO DI RESIDENZA DELL’UTENTE riferito alla percorrenza del viaggio è pari ad € 200,00 giornaliere per le autovettura ed € 250,00 giornaliere compresa IVA, per pulmino comprensive dei costi di funzionamento e del personale (autista ed accompagnatore) in A/R” .

L’art.18 ( “Sottoscrizione del contratto di servizio” ) prevedeva: “Il rapporto tra la Città Metropolitana di Palermo ed il singolo soggetto fornitore si perfeziona a seguito della procedura di

validazione con l’iscrizione alla LISTA DEI SOGGETTI ACCREDITATI e con la sottoscrizione del CONTRATTO DI SERVIZIO” .

La società ricorrente, in data 15 aprile 2024, ha presentato istanza di accreditamento e, con nota prot. n. 47759 del 14 giugno 2024, la Città Metropolitana di Palermo ha comunicato che, con determinazione dirigenziale n. 2664 del 14 giugno 2024, era stato disposto l’accreditamento della detta società.

La Città metropolitana, con pec del 12 settembre 2024, ha trasmesso alla società ricorrente l’elenco degli alunni che avrebbero usufruito del servizio di trasporto che la stessa società avrebbe apprestato; quest’ultima, a seguito di una richiesta di chiarimenti da parte dell’amministrazione, con nota del 18 ottobre 2024, ha reso noto il piano di organizzazione del servizio (n. 28 tratte auto, n. 4 tratte pulmino, n. 69 alunni trasportati), precisando di avere ottimizzato al massimo l’utilizzo dei mezzi in rapporto al numero degli alunni, anche tenendo conto di tutte le variabili, quali la residenza dell’alunno, la sede della scuola frequentata, gli orari di entrata ed uscita ed eventuali esigenze familiari o sanitarie.

La società ricorrente ha, quindi, proseguito con l’esecuzione del servizio, avviato sin dall’inizio dell’anno scolastico pur in assenza di un contratto tra amministrazione ed operatore.

Solo con nota prot. n. 86858 del 30 ottobre 2024, la Città metropolitana, ritenuto di aver “oggi chiaro il quadro completo e definitivo del numero degli utenti da trasportare” , ha comunicato alla società ricorrente che i mezzi da utilizzare per l’espletamento del servizio avrebbero dovuto essere n. 5 pulmini e n. 12 autovetture, invitando Arca soc. coop. soc. a fornire opportuna e specifica motivazione circa l’eventuale non praticabilità di tale soluzione.

A tale nota la società ricorrente ha replicato, ribadendo l’esigenza di utilizzare un maggior numero di mezzi; il confronto tra le parti è così proseguito, senza che le stesse pervenissero ad un punto di incontro, nei mesi successivi, durante i quali il servizio è stato comunque reso dalla società ricorrente.

Con nota prot. n. 16055 del 25 febbraio 2025, la Città metropolitana ha trasmesso alla ricorrente per la sottoscrizione uno schema di contratto, nel quale era inserita la clausola per la quale i mezzi dovevano operare sempre a pieno carico; la società ricorrente si è rifiutata di sottoscriverlo, sostenendo che tale condizione non era prevista dal disciplinare.

Con successive note (del 4, del 20 e del 27 marzo 2025), l’amministrazione ha continuato ad invitare la ricorrente ad utilizzare il c.d. criterio del pieno carico quale modalità di rendicontazione dei servizi resi, trasmettendo schemi di contratto conformi a tale criterio, affinchè venissero sottoscritti; tali note sono state puntualmente contestate dalla società ricorrente.

Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, quindi, la ricorrente ha chiesto l’annullamento, previa sospensione cautelare, di tutte le menzionate note della Città metropolitana tese a dare applicazione al menzionato criterio esecutivo e la condanna dell’amministrazione al pagamento delle somme dovute per il servizio di trasporto reso.

La ricorrente ha sostenuto l’illegittimità di tali atti per violazione degli artt. 6 e 10 del disciplinare, che non prevedevano l’obbligo di utilizzare sempre i mezzi a carico pieno.

Ha osservato, inoltre, che le modalità di erogazione del servizio indicate dall’amministrazione non avrebbero consentito il rispetto degli standard di qualità previsti dall’art. 6 del disciplinare, che impone l’utilizzo di mezzi attrezzati per il trasporto di carrozzelle, l’accompagnamento degli alunni dall’abitazione dell’utente sino all’interno del luogo di destinazione, la garanzia all’utente dei prescritti obblighi di “precisione, puntualità, sicurezza e riservatezza” , previsti dal disciplinare, il rispetto delle norme del Codice della Strada e, al contempo, il rispetto degli orari di espletamento del servizio previsti dall’art. 5 del disciplinare.

L’osservanza di tali previsioni, tenuto conto dei tempi necessari al prelievo dell’alunno dalla propria abitazione sino all’alloggiamento nel veicolo (con tempi maggiori nel caso di utilizzo di mezzo attrezzato per le carrozzelle) e delle diverse aree di residenza degli alunni e di ubicazione delle relative scuole, avrebbe imposto, nel caso di mezzi a pieno carico, l’espletamento del servizio in una fascia oraria ben più ampia di quella indicata dal disciplinare (ossia dalle 7 del mattino sino all’orario di ingresso a scuola, per quanto riguarda l’accompagnamento), così imponendo un avvio delle attività intorno alle 5.30 del mattino.

Sotto altro profilo, l’imposizione, con atti autoritativi, di criteri innovativi avrebbe comportato la violazione, da parte dell’amministrazione, dei principi di correttezza e buona fede di cui agli artt. 1175 e 1375 c.c.

Infine, con l’ultimo profilo di doglianza, è stata dedotta la violazione:

- dell’art. 3 della direttiva UE 2014/23, che prevede, in capo alle amministrazioni aggiudicatrici, l’obbligo di agire con trasparenza e proporzionalità;

- dell’articolo 43 della medesima direttiva, per il quale le concessioni possono essere modificate senza una nuova procedura di aggiudicazione solo in pochi casi tassativamente predeterminati;

- dell’art. 106 del d.lgs. 50/2016, che, in linea con la normativa europea, stabilisce che i contratti di appalto nei settori ordinari e nei settori speciali possono essere modificati senza una nuova procedura di affidamento solo in casi limitati.

Si è costituita in giudizio al ricorso la Città metropolitana di Palermo, che ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione: non troverebbe applicazione al caso in esame la disposizione che riserva alla giurisdizione esclusiva del g.a. le controversie in materia di concessione di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi (art. 133, co. 1, lett. c) c.p.a.), giacché l’amministrazione, nella presente fattispecie, ha fatto ricorso al sistema dell’accreditamento, previsto dalla l. 328/2000, sistema nel quale il rapporto tra P.A. ed ente accreditato, definito il procedimento di verifica dei requisiti richiesti per l’accreditamento, si svolge su un piano paritetico, nel quale le reciproche posizioni sono di diritto soggettivo; in ogni caso, anche qualora si ravvisasse la sussistenza di un rapporto di concessione di servizio, dovrebbe comunque disconoscersi la sussistenza della giurisdizione del g.a., sul rilievo che oggetto sostanziale della domanda è il diritto di credito vantato dalla ricorrente.

L’amministrazione ha altresì eccepito l’inammissibilità ( recte , irricevibilità) del ricorso per tardività, essendo intervenuta la notifica del medesimo oltre il termine di cui all’art. 120 c.p.a., oltre che la non integrità del contraddittorio, per non essere stata evocata in giudizio la Regione Siciliana.

Nel merito, l’amministrazione ha contestato la fondatezza del ricorso, sostenendo che l’interpretazione delle disposizioni del disciplinare sostenuta negli atti impugnati risponde al principio dell’accomodamento ragionevole, di cui all’art. 2, co. 4 della Convenzione ONU del 13 dicembre 2006, che impone modifiche e adattamenti necessari ed appropriati per garantire alle persone con disabilità il godimento e l’esercizio, su base di uguaglianza con gli altri, di tutti i diritti umani e delle libertà fondamentali, che non impongano un onere sproporzionato o eccessivo per chi li attua.

Con ordinanza n. 269 del 22 maggio 2025, ai sensi dell’art. 55, co. 10 c.p.a., è stata fissata l’udienza pubblica per la trattazione nel merito della controversia.

Con atto notificato il 30 giugno 2025 e depositato il successivo 2 luglio, parte ricorrente ha proposto motivi aggiunti avverso le ulteriori note, in epigrafe meglio indicate, con cui la Città metropolitana di Palermo ha trasmesso per la sottoscrizione i contratti di servizio relativi ai mesi di maggio e giugno (incluso il periodo degli esami di Stato), nei quali era previsto il c.d. criterio del pieno carico; al contempo, ha comunicato di aver impegnato la somma necessaria per la prosecuzione del

servizio in applicazione di tale criterio.

Anche tali note sono state contestate dalla società ricorrente, che ha tuttavia portato avanti l’esecuzione del servizio, secondo le modalità organizzative precedentemente comunicate.

Con successivi motivi aggiunti, notificati il 23 settembre 2025 e depositati il giorno successivo, L’Arca soc. coop. soc. ha impugnato le ulteriori note della Città metropolitana, datate 10, 18 e 21 luglio 2025 e meglio indicate in epigrafe, nonché gli allegati schemi di contratto (relativi al periodo settembre 2024/febbraio 2025) e determine dirigenziali, nelle parti in cui, con tali atti, sono stati previsti una quantificazione del costo del servizio e delle modalità operative di rendicontazione dei servizi resi non conformi (nella tesi di parte ricorrente) alle previsioni del disciplinare; la società ricorrente ha altresì ribadito la domanda volta ad ottenere la condanna dell’Amministrazione resistente al pagamento dei corrispettivi dovuti per il servizio di trasporto già reso già reso per l’a.s. 2024/2025 (sino a marzo 2025), in conformità alle rendicontazioni del servizio già trasmesse dalla società, oltre interessi di mora ai sensi del d.lgs. 231/2002 ed in ogni caso all’adozione di misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio dalla ricorrente, sia per il servizio di trasporto già reso e rendicontato, sia per il servizio di trasporto già reso ed ancora non rendicontato sino a giugno 2025, compresi esami di stato.

Con memorie ex art. 73 c.p.a., le parti hanno insistito nelle rispettive difese.

Alla pubblica udienza del 16 dicembre 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

Preliminarmente, deve vagliarsi la fondatezza delle eccezioni sollevate dall’amministrazione resistente; in ossequio ai principi enunciati dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (n. 5/2015), prima delle eccezioni relative alla inammissibilità ( recte , irricevibilità) del ricorso per tardiva notifica ed al difetto di contraddittorio, deve prendersi in esame la questione relativa alla sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo.

Ritiene il collegio che nella presente fattispecie non si versi in alcuna delle ipotesi di giurisdizione esclusiva contemplate dall’art. 133, comma 1, lett. c) c.p.a. – invocato in ricorso – per il quale sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo “le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo, ovvero ancora relative all’affidamento di un pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei confronti del gestore, nonché afferenti alla vigilanza sul credito, sulle assicurazioni e sul mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alle telecomunicazioni e ai servizi di pubblica utilità”.

Nel caso in esame, come risulta chiaro dalla stessa esposizione dei fatti di causa, oltre che dagli atti del giudizio, non si è in presenza di una concessione di un pubblico servizio, quanto, piuttosto, dell’affidamento di un servizio sociale con il sistema dell’accreditamento, ai sensi della legge n. 328/2000.

A tale riguardo, solo incidentalmente, sembra opportuno sollevare dei dubbi sulla legittimità della procedura seguita dalla Città metropolitana, pur trattandosi di questione che esula dall’ambito del presente giudizio.

Il Consiglio di Stato (parere della Commissione speciale del 26 luglio 2018 – n. affare 1382/2018), chiamato a rendere un parere all’Autorità Autorità Nazionale Anticorruzione – ANAC su profili di possibile disarmonia fra il Codice dei contratti pubblici ed il Codice del terzo settore, proprio in ordine alla disciplina dell’affidamento di servizi sociali, ha osservato:

- che l’affidamento dei servizi alla persona, quali che ne siano le forme, è comunque soggetto alle “norme nazionali e comunitarie che disciplinano le procedure di affidamento dei servizi da parte della pubblica amministrazione” (così l’art. 6 D.P.C.M. 30 marzo 2001, recante decreto attuativo della l. 328/00 e richiamato, insieme a quest’ultima, negli atti della procedura in questione);

- che “di regola…l’affidamento dei servizi sociali, comunque sia disciplinato dal legislatore nazionale, deve rispettare la normativa pro-concorrenziale di origine europea, in quanto rappresenta una modalità di affidamento di un servizio (in termini euro-unitari, un “appalto”) che rientra nel perimetro applicativo dell’attuale diritto euro-unitario” ;

- che solo al ricorrere di alcune condizioni la procedura di affidamento di servizi sociali disciplinata dal diritto interno non è soggetta alla regolazione di origine euro-unitaria, ovvero quando “la procedura disciplinata dal diritto interno non abbia carattere selettivo” oppure “non tenda, neppure prospetticamente, all’affidamento di un servizio sociale” oppure ancora, quando, benché miri all’affidamento ad un ente di diritto privato di un servizio sociale, questo sarà svolto “a titolo integralmente gratuito” .

A tale ultimo proposito, il Consiglio di Stato ha precisato che “solo il rimborso spese a pie’ di lista che, in particolare, escluda la remunerazione, anche in maniera indiretta, di tutti i fattori produttivi e comprenda unicamente le documentate spese vive, correnti e non di investimento, incontrate dall’ente, consente di affermare la gratuità della prestazione del servizio e, dunque, di postulare la estraneità all’ambito del Codice dei contratti pubblici” , precisando che “le procedure di affidamento dei servizi sociali…sono, viceversa, soggette al Codice dei contratti pubblici…ove il servizio sia prospetticamente svolto dall’affidatario in forma onerosa, ricorrente in presenza anche di meri rimborsi spese forfettari e/o estesi a coprire in tutto od in parte il costo dei fattori di produzione” .

Nel caso in esame – in cui l’accreditamento era senz’altro propedeutico all’affidamento del servizio (come emerge dalla sopra offerta ricostruzione della procedura, come delineata dal disciplinare; cfr. artt. 7, 8, 9, 10 e 18) e il compenso stabilito in via forfettaria – può dubitarsi che all’amministrazione fosse concesso di non dare applicazione al Codice dei contratti.

Ciò premesso – e tornando a focalizzare l’attenzione sulla questione di giurisdizione – va osservato che la procedura in esame, che dunque potrebbe definirsi di accreditamento propedeutico all’affidamento del servizio – non rientra certamente nell’alveo della nozione di concessione di un pubblico servizio (art. 133 co. 1 lett. c) c.p.a.), la quale ricorre qualora l’operatore economico abbia rapporti negoziali diretti con l’utenza finale, si assuma in concreto i rischi economici della gestione del servizio, rifacendosi essenzialmente sull’utenza per mezzo della riscossione di un qualsiasi tipo di canone o tariffa (cfr., tra le più recenti, Cons. Stato sez. III, 17 aprile 2025, n. 3361): si tratta, all’evidenza, di elementi che non ricorrono nel caso di specie.

In ogni caso, tornano utili, ai fini dell’esame della questione inerente la giurisdizione sulla presente fattispecie, i principi recentemente elaborati in tema di riparto di giurisdizione nella materia della concessione di pubblici servizi.

I noti limiti posti dalla Corte Costituzionale all’ambito della giurisdizione esclusiva (sentt. n. 204/2004 e 191/2006) – la quale, secondo tali pronunciamenti, può riconoscersi solo in presenza dell’esercizio di un potere autoritativo - consentono, infatti, di trarre dagli approdi raggiunti nel dibattito sui confini tra le due giurisdizioni in materia di concessioni di servizi, argomenti validi anche nella generalità delle ipotesi di affidamenti di pubblici contratti (in questo senso cfr. Cass. civ., sez. un., 8 luglio 2019, ord. n. 18267: “La carica propulsiva del principio giurisprudenziale che vede nella stipulazione del contratto (o nell'aggiudicazione definitiva, cfr. Cass. S.U. 5 ottobre 2018, n. 24411) lo spartiacque delle giurisdizioni idoneo a proiettare i suoi effetti oltre la disciplina degli appalti di lavori, servizi e forniture e quindi alle concessioni di servizi - si spiega in ragione del suo diretto fondamento costituzionale (art. 103 Cost.): “la materia dei pubblici servizi può essere oggetto di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo se in essa la pubblica amministrazione agisce esercitando il suo potere autoritativo” (Corte Cost. n. 204 del 2004, p. 3.4.2)” ).

Si è osservato, ad esempio, con riferimento alle controversie relative alla fase esecutiva di una concessione di servizio, che queste “sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario, al quale spetta di giudicare sugli adempimenti (e sui relativi effetti) con indagine diretta alla determinazione dei diritti e degli obblighi dell’amministrazione e del concessionario, nonchè di valutare, in via incidentale, la legittimità degli atti amministrativi incidenti sulla determinazione del corrispettivo; resta ferma, invece, la giurisdizione del giudice amministrativo nei casi in cui l’amministrazione, successivamente all’aggiudicazione definitiva, intervenga con atti autoritativi incidenti direttamente sulla procedura di affidamento, mediante esercizio del potere di annullamento d’ufficio, o comunque adotti atti autoritativi in un procedimento amministrativo disciplinato dalla L. 7 agosto 1990, n. 241, oltre che nei casi previsti dalla legge (Cass. SU 18 dicembre 2018, n. 32728, anticipata da Cass. SU 13 settembre 2017, n. 21200 e 20 maggio 2014, n. 11022)…

…Come rilevato dalla Corte costituzionale, “è pertanto necessario distinguere la fase che precede la stipulazione del contratto da quella di conclusione ed esecuzione dello stesso”; “in relazione alla fase negoziale che ha inizio con la stipulazione del contratto, questa Corte ha più volte precisato (da ultimo citata sentenza n. 160 del 2009) come l’amministrazione si ponga in una posizione di tendenziale parità con la controparte ed agisca nell’esercizio non di poteri amministrativi, bensì della propria autonomia negoziale” (Corte Cost. n. 43 e 53 del 2011)” (così Cass. civ., sez. un., 8 luglio 2019, ord. n. 18267).

Le Sezioni unite hanno altresì osservato che l’esercizio di un potere autoritativo “non è ravvisabile in linea di principio quando, esaurita la fase pubblicistica della scelta del concessionario, sia sorto il “vincolo” contrattuale e siano in contestazione la delimitazione del contenuto del rapporto, gli adempimenti delle obbligazioni contrattuali e i relativi effetti sul piano del rapporto, salvo che l’amministrazione intervenga con atti autoritativi che incidono direttamente, seppure successivamente all’aggiudicazione, sulla procedura di affidamento mediante esercizio del potere di annullamento d’ufficio o comunque nella fase esecutiva mediante altri poteri riconosciuti dalla legge” (Cass. civ., sez. un., ibidem).

Orbene, non vi è dubbio che gli atti di cui si chiede l’annullamento (e le pretese creditorie vantate dalla società ricorrente) attengano alla fase esecutiva del rapporto e non costituiscano estrinsecazione di poteri autoritativi.

In particolare, non si ravvisa in alcun modo, negli atti impugnati, la volontà di modificare in autotutela le clausole del disciplinare inerenti la determinazione del corrispettivo (attività, questa, che potrebbe ritenersi di tipo autoritativo); piuttosto, ciò che emerge expressis verbis dalle note impugnate, è la volontà di dare una (innovativa) interpretazione delle dette clausole, al fine di ridurre gli importi dovuti all’operatore economico.

È indubbio che gli atti con cui la p.a., nella fase esecutiva di un rapporto obbligatorio, abbia tentato di imporre la propria interpretazione delle clausole degli atti della procedura non concretino l’esercizio di un potere autoritativo, essendo piuttosto ascrivibili ad un segmento del rapporto in cui, pariteticamente, si è svolta una dialettica tra le parti sulle concrete modalità esecutive delle obbligazioni (già disciplinate).

È forse superfluo ricordare, a tale proposito, che “La Corte costituzionale…ha individuato nella riconducibilità all’esercizio, pure se in via indiretta o mediata, del potere pubblico, il criterio che legittima la scelta legislativa di introdurre una ipotesi di giurisdizione esclusiva, escludendo, per converso, tale possibilità ove detto collegamento sia assente.

Ne deriva che il criterio della riconducibilità all’esercizio del potere opera all’interno della giurisdizione esclusiva, come condizione in assenza della quale la controversia avente ad oggetto diritti soggettivi, nonostante l’afferenza degli stessi alla materia oggetto della giurisdizione esclusiva, deve comunque essere devoluta al giudice ordinario” (Cons. Stato, Ad. Plen. n. 6/2014).

Peraltro – fermo restando che non si versa in ipotesi di concessione di un pubblico servizio (con riferimento alla quale l’art. 133 cit. comunque riserva al g.o. le controversie inerenti indennità, canoni ed altri corrispettivi) – va comunque osservato che è evidente che, nel caso in esame, oggetto di contestazione non è l’organizzazione del servizio, quanto, piuttosto, il corrispettivo dovuto.

Più che le modalità di organizzazione, sono infatti in discussione le modalità di rendicontazione del servizio svolto. È dirimente, a tal proposito, osservare che quasi tutti gli atti impugnati hanno ad oggetto, mese per mese, prestazioni ormai rese: se fossero effettivamente in contestazione le “modalità di esecuzione” di un servizio ormai reso, l’amministrazione si troverebbe a dare applicazione ad eventuali penali contrattuali; invece, la stessa sta contestando, più che le modalità esecutive, le modalità di quantificazione degli importi dovuti alla ricorrente; ciò che assume sostanziale rilievo, all’evidenza, non sono le modalità di esecuzione del servizio (con specifico riguardo al numero di mezzi utilizzati), bensì il quantum richiesto da L’Arca soc. coop. soc.

È altresì indubbio che la controversia investe la fase esecutiva del rapporto, successiva a quella pubblicistica di individuazione del contraente.

Quest’ultima, invero, si è conclusa con l’iscrizione degli operatori del terzo settore nell’elenco degli enti accreditati; nel sistema delineato dal disciplinare, dopo tale fase, è sufficiente la semplice scelta delle famiglie degli utenti dell’operatore prescelto perché l’amministrazione si trovi tenuta alla stipula del contratto con quest’ultimo.

Le note adottate dall’amministrazione ed impugnate dalla società ricorrente sono intervenute nella fase esecutiva del rapporto; ed è noto, a tale proposito, il consolidato orientamento giurisprudenziale per il quale rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (soltanto) la potestà cognitiva delle condotte e dei provvedimenti assunti prima della definizione della procedura di affidamento dei contratti di appalto, mentre la cognizione di provvedimenti relativi all’esecuzione dell’accordo negoziale appartiene alla giurisdizione ordinaria, posto che in tali ultimi casi le posizioni delle parti, che sono regolate dal contratto, possiedono qualità di diritto soggettivo (cfr. ex plurimis Cons. Stato, sez. III, 18 marzo 2022, n. 1984).

È la stessa parte ricorrente, peraltro, che nei propri atti afferma che la Città Metropolitana, con la condotta contestata, “intende sottrarsi ad un preciso obbligo” .

Né a conclusioni diverse può condurre il rilievo che il rapporto che non ha mai trovato una disciplina contrattuale, non essendo le due parti addivenute ad un accordo sulla formulazione del testo da sottoscrivere.

Il rapporto in contestazione, invero, si colloca comunque nella fase esecutiva, successiva alla fase pubblicistica (conclusasi con l’accreditamento) e caratterizzata da un rapporto paritetico tra le parti, con la peculiarità che le pretese si riferiscono a prestazioni rese in assenza di un obbligo contrattualmente previsto.

Al riguardo, è utile richiamare la giurisprudenza del Consiglio di Stato, secondo la quale, “a prescindere dalla stipula del contratto di appalto, “deve essere riconosciuta la giurisdizione: del giudice ordinario, laddove la controversia abbia ad oggetto i fatti dell’inadempimento delle prestazioni convenute verificatisi a seguito dell’instaurazione del rapporto, anche in via d’urgenza (Cass. S.U. 21 maggio 2019, n. 13660 e Cons. Stato, V, 13 settembre 2016, n. 3865); del giudice amministrativo, laddove la controversia si sia determinata a seguito della verifica della correttezza dell’aggiudicazione da parte dell’amministrazione (cfr. Cons. Stato, V, 2 agosto 2019, n. 5498)" (Cons. Stato, V, n. 590 del 2022)” (così Cons. Stato, sez. V, 17 ottobre 2025, n. 8078).

Inoltre, la pretesa della parte di vedersi riconosciuti i pagamenti/corrispettivi secondo le previsioni del disciplinare, anche laddove venisse in rilievo la possibilità di riqualificazione della domanda come volta a contestare l’indebito arricchimento da parte dell’Amministrazione, non sfuggirebbe del pari all’eccezione sollevata dall’Amministrazione resistente anche alla stregua della recente giurisprudenza del Consiglio di Stato (Sez. V, 3 febbraio 2025, n. 498) che ha ribadito come a seguito della pronuncia della Corte Costituzionale 6 luglio 2024, n, 204, non rientra più nella giurisdizione del giudice amministrativo, ma in quella del giudice ordinario, la controversia avente ad oggetto l’azione di indebito arricchimento in materia di servizi pubblici.

Le domande proposte da parte ricorrente, dunque, hanno ad oggetto la condanna al pagamento degli importi relativi a prestazioni rese in esecuzione del disciplinare di gara e dei successivi atti con cui l’amministrazione ha invitato l’operatore ad avviare il servizio, pur in assenza di un accordo formale, su cui, all’evidenza, questo giudice non può ritenersi provvisto di giurisdizione.

Infine, per completezza, occorre rilevare che i precedenti citati da parte ricorrente, al fine di dimostrare la natura di diritto soggettivo delle pretese vantate (tra cui Cons. Stato n. 9323/2024) attengono a diverse ipotesi in cui si è affermata la natura di diritto soggettivo della pretesa del disabile al servizio di trasporto.

In conclusione, il ricorso deve dichiararsi inammissibile per difetto di giurisdizione, con indicazione del Tribunale civile quale giudice competente.

Attesa la novità e la complessità delle questioni dedotte, deve disporsi la compensazione tra le parti delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li dichiara inammissibili.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nelle camere di consiglio dei giorni 16 dicembre 2025, 3 marzo 2026, con l’intervento dei magistrati:

ER LE, Presidente

AE SA US, Primo Referendario, Estensore

Marco Maria Cellini, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AE SA US	ER LE

IL SEGRETARIO