Pubblicato il 02/12/2025

N. 21710/2025 REG.PROV.COLL.

N. 11767/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11767 del 2023, proposto da
Fondazione Artigiani della Pace, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Gianluca Barneschi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Panama n. 77;

contro

Comune di Rocca di Papa, non costituito in giudizio;
Regione Lazio, non costituita in giudizio.

per l'annullamento

dell’ordinanza n. 6/2023 del Comune di Rocca di Papa, comminante sanzione pecuniaria di € 20.000 per asserita inottemperanza a ordinanza di demolizione

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 novembre 2025 la dott.ssa SC OR CA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente ricorso, tempestivamente notificato e depositato (rispettivamente nelle date 7 luglio 2023 e 3 settembre 2023), è stato incardinato avverso l’ordinanza n. 6 dell’8 maggio 2023, con la quale il Comune di Rocca di Papa irrogava la sanzione di euro 20.000,00 per l’inottemperanza all’ordinanza di demolizione n. 79 del 16 agosto 2019, ai sensi degli artt. 31, co. 4- bis d.P.R. n. 380/2001 e 15 L.R. n. 15/2008, ponendola in solido a carico di diversi soggetti destinatari dell’ingiunzione da ultimo citata, tra cui anche la Fondazione Artigiani della Pace, odierna ricorrente.

2. La prefata Fondazione, lamentando in premessa di non aver ricevuto rituale notifica né della gravata ordinanza sanzionatoria (“ mai notificata e solo successivamente conosciuta ”), né della prodromica ordinanza di demolizione, trattandosi di emittente che “ esercita attività di fornitore di servizi media audiovisivi esclusivamente limitata alla regione Veneto, in ossequio ai titoli amministrativi assentiti e non è proprietaria di alcun bene nel territorio del comune controparte e mai ha ricevuto precedenti comunicazioni e notifiche procedimentali e provvedimentali dall’ente stesso ”, ha dedotto le seguenti censure:

I . “ CARENZA DI LEGITTIMAZIONE PASSIVA – CARENZA DI PRESUPPOSTI - TRAVISAMENTO DEI FATTI - ISTRUTTORIA APPARENTE, OVVERO CARENTE ”.

Non sarebbe chiaro in virtù di “ quali accertamenti specifici la ricorrente sia stata inclusa tra i destinatari della sanzione ”: la medesima, infatti, asserisce di essere del tutto estranea agli abusi e conseguentemente priva di legittimazione passiva, non esercitando alcuna attività trasmissiva nella Regione Lazio né essendo titolare nel relativo territorio di alcuna struttura trasmissiva, precisando che, benché nessun danno le potrebbe derivare dall’eventuale esecuzione dell’ordinanza di demolizione presupposta, la proposizione del gravame si è resa necessaria al fine di conseguire “ l’annullamento della sanzione, con dichiarazione e affermazione della totale estraneità e carenza di legittimazione passiva della ricorrente in merito a quanto oggetto dell’ordinanza del Comune di Rocca di Papa ”;

II . “ VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 1, 3, 6, 7 E 8, L. 241/1990. CARENZA DI ADEGUATA MOTIVAZIONE, CONTRADDITTORIETÀ – ISTRUTTORIA APPARENTE ”.

Il provvedimento impugnato sarebbe stato adottato in violazione dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza, buon andamento, in assenza di un doveroso contraddittorio con l’interessata e di adeguata istruttoria (che avrebbero “ evitato l’inclusione della ricorrente tra i destinatari della sanzione ”) e deficit di motivazione (“ nell'ordinanza non si rinvengono specificazioni e argomentazioni che motivino l’inclusione della ricorrente tra i suoi destinatari ”), ribadendo la propria totale estraneità ai fatti;

III . “ SVIAMENTO DI POTERE – INESISTENZA - FALSITÀ, OVVERO INSUSSISTENZA DEI PRESUPPOSTI - ERRONEA VALUTAZIONE E-O TRAVISAMENTO DEI FATTI – CARENZA D’ISTRUTTORIA – ABNORMITA’ – CONTRADDITTORIETÀ – ILLOGICITÀ E IRRAZIONALITÀ - VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI LEALE COLLABORAZIONE E BUONA FEDE NELL’AZIONE AMMINISTRATIVA ”.

L’operato dell’amministrazione sarebbe inficiato da sviamento di potere, falsità dei presupposti e travisamento dei fatti, nonché deviazione dai fini di natura pubblica e violazione dei principi di buona fede oggettiva e di leale collaborazione, deducendo che “ l'atto impugnato, ove preceduto da congruo e legittimo procedimento, non avrebbe avuto lo specifico contenuto concretizzatosi e, con ogni probabilità, non sarebbe proprio venuto in esistenza ”.

Nelle conclusioni del ricorso la Fondazione chiede l’annullamento del gravato provvedimento “ accertata e dichiarata l’invalidità e non applicabilità della sanzione oggetto di ricorso e la carenza di legittimazione passiva della ricorrente ”.

3. Il Comune di Rocca di Papa non si è costituito in giudizio.

3.1. Il ricorso è stato incardinato anche nei confronti della Regione Lazio, evocata in qualità di “amministrazione controinteressata”, parimenti non costituitasi.

4. Con memoria del 13 febbraio 2025 la parte ha insistito per l’accoglimento del gravame, anche sulla scorta della documentazione versata in atti (cfr. deposito del 5 febbraio 2025), precisando che la sua attività editoriale si svolge e si è sempre svolta “ in Veneto, Lombardia, Emilia Romagna e Trentino Alto Adige ” e che “ l’indirizzo di p.e.c. della ricorrente non sia tra quelli utilizzati dall’avverso ente per procedere alle notificazioni ”, così ribadendo la propria totale estraneità agli illeciti e la propria “ oggettiva ed irrefutabile ” carenza di legittimazione passiva, “ rivestendo anche natura di fatto notorio, con le conseguenze ex art. 115, comma II, c.p.c., dato che la stessa, essendo mero soggetto fornitore di servizi di telecomunicazione in altre regioni non ha mai realizzato (meglio: non avrebbe mai potuto realizzare e-o utilizzare) alcuna delle strutture in questione, delle quali dunque non ha mai avuto proprietà, ovvero disponibilità materiale ”.

5. Con ordinanza n. 5976/2025 del 24 marzo 2025 (notificata al Comune di Rocca di Papa a cura della ricorrente con pec del successivo 29 marzo), la Sezione, rilevato che “ la Fondazione odierna ricorrente rappresenta di esercitare la propria attività (di fornitore di servizi media audiovisivi) esclusivamente nella regione Veneto, non essendo attiva nel Lazio né proprietaria di alcun bene nel territorio del Comune di Rocca di Papa, e di non aver ricevuto la notifica della gravata ordinanza né «mai (…) ricevuto precedenti comunicazioni e notifiche procedimentali e provvedimentali» da parte del medesimo Comune, conseguentemente deducendo (con il primo mezzo di ricorso) «la sua totale estraneità a quanto presupposto dall’amministrazione controparte» ”, ha disposto incombenti istruttori a carico del suddetto Comune, ordinando di produrre in giudizio “ la prova dell’avvenuto perfezionamento, nei confronti della ricorrente, della notifica della presupposta ordinanza di demolizione (i.e., ordinanza n. 79 del 16 agosto 2019) ”.

6. A fronte dell’inerzia serbata dall’Ente intimato, la Sezione ha reiterato l’ordine istruttorio con la successiva ordinanza n. 13718/2025 dell’11 luglio 2025 (anch’essa notificata al Comune di Rocca di Papa con pec del successivo 18 luglio).

7. In data 29 agosto 2025 il Comune, in ottemperanza al prefato incombente, ha depositato in giudizio l’ordinanza n. 79/2019, unitamente alla relativa notifica e documentazione a corredo (planimetria generale, visure catastali, documentazione fotografica, elaborato planimetrico manufatti, elaborato planimetrico aree).

8. La ricorrente ha prodotto documentazione (dep. del 29 settembre 2025), e segnatamente “ Attestazione della s.p.a. Aruba di attivazione della casella di posta elettronica certificata a favore della Fondazione Artigiani della Pace in data 1 marzo 2012 ”, e memoria illustrativa (dep. del 10 ottobre 2025), insistendo per l’accoglimento del ricorso, la cui fondatezza sarebbe comprovata dalla documentazione versata in atti dalla controparte, da cui si evince come “ l’ente (…) abbia notificato (anche) l’ordinanza di demolizione, a soggetto diverso, utilizzando la p.e.c. telepace@pec.telepace.it, anziché quella corretta (telepace@pec.it) ”.

9. All’udienza pubblica dell’11 novembre 2025 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

10. In via preliminare va disposta l’estromissione dal giudizio della Regione Lazio per difetto di legittimazione passiva, essendo tale amministrazione totalmente estranea alla fattispecie per cui oggi è causa, né qualificabile tecnicamente come soggetto “controinteressato” ai sensi della disciplina processuale dettata dal Codice del processo amministrativo.

11. Nel merito, il ricorso è meritevole di accoglimento in ragione della fondatezza della censura dedotta con il primo mezzo, nei limiti e ai sensi di quanto si passa ora a precisare.

12. Dalla documentazione prodotta in giudizio dall’amministrazione comunale in ottemperanza all’ordine istruttorio impartito dal giudice emerge che l’ordinanza di demolizione n. 79 del 2019 (atto prodromico e presupposto rispetto al provvedimento sanzionatorio gravato nella presente sede) è stata spedita all’indirizzo di posta elettronica certificata telepace@pec.telepace.it , cui risulta indirizzata anche la successiva ordinanza di irrogazione sanzioni n. 6/2023.

Ebbene, tale indirizzo è diverso da quello intestato alla ricorrente ( telepace@pec.it ), assegnatole in data 1° marzo 2012 dal gestore ARUBA in sede di attivazione della relativa casella PEC (cfr. attestazione depositata in data 29 settembre 2025). Peraltro, quest’ultimo è l’indirizzo cui è stato inoltrato anche il provvedimento del Ministero delle Imprese e del Made in Italy prot. n. 96593 del 15 maggio 2023, di rinnovo dell’autorizzazione alla fornitura di servizi di media audiovisivi (cfr. doc. 5, versato in atti in data 5 febbraio 2025).

Il materiale di causa, dunque, comprova l’assunto, precisato nella narrativa del ricorso, secondo cui la ricorrente “ non ha mai ha ricevuto precedenti comunicazioni e notifiche procedimentali e provvedimentali ” dal Comune di Rocca di Papa, e segnatamente (per quanto qui specificamente rileva) la sottesa ordinanza di demolizione n. 79/2019, non essendo stata questa trasmessa all’indirizzo pec riferibile alla stessa Fondazione.

Ne deriva che l’ingiunzione demolitorio-ripristinatoria ivi contenuta non ha mai acquistato efficacia nei confronti della ricorrente, trovando applicazione la regola generale sancita dall’art. 21- bis l. n. 241/1990 (“ Il provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati acquista efficacia nei confronti di ciascun destinatario con la comunicazione allo stesso effettuata anche nelle forme stabilite per la notifica agli irreperibili nei casi previsti dal codice di procedura civile (…) ”), di talché non vi sono i presupposti per l’irrogazione della conseguenziale sanzione pecuniaria, ossia della misura punitiva prevista ex lege per l’ipotesi di inottemperanza all’ordine di demolizione.

Risulta pertanto fondato il primo motivo di ricorso nella parte in cui si lamenta che “ Non è chiaro in virtù di quali accertamenti specifici la ricorrente sia stata inclusa tra i destinatari della sanzione ”, ossia nella misura in cui, in sostanza, si fa valere la mancata conoscenza dell’atto prodromico rispetto al provvedimento sanzionatorio oggi gravato.

13. Va opportunamente precisato che, nella presente sede processuale, non sussistono anche i presupposti per accertare e dichiarare la totale estraneità della ricorrente rispetto agli abusi in contestazione (come invece è stato espressamente chiesto nel ricorso e ribadito negli ulteriori scritti difensivi depositati in giudizio dalla parte), con conseguente declaratoria di carenza di legittimazione passiva della ricorrente, avendo la stessa rappresentato di esercitare la propria attività esclusivamente nel nord Italia e di non avere alcuna disponibilità dell’impianto contestato né di altre infrastrutture di trasmissione ubicate nella Regione Lazio: tali censure, infatti, andranno eventualmente e direttamente esperite avverso l’ingiunzione recata dalla sottesa ordinanza di demolizione n. 79/2019, semmai essa fosse nuovamente e correttamente notificata alla ricorrente, laddove l’odierna impugnativa verte specificamente sulla sola ordinanza n. 6/2023 (di irrogazione della sanzione pecuniaria).

14. In conclusione, il ricorso va accolto per quanto di ragione e sulla scorta delle argomentazioni sopra rassegnate, con assorbimento delle ulteriori doglianze, e, per l’effetto, va disposto l’annullamento dell’ordinanza n. 6/2023 in parte qua , ossia limitatamente alla parte in cui ha inserito il nominativo della ricorrente nel novero dei soggetti destinatari della sanzione pecuniaria di euro 20.000,00.

15. Le spese di lite, in applicazione del principio di soccombenza, sono poste a carico del Comune di Rocca di Papa nella misura liquidata in dispositivo, mentre possono essere compensate nei confronti della Regione Lazio, in ragione della sua estraneità rispetto all’odierna vicenda contenziosa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- estromette dal giudizio la Regione Lazio per carenza di legittimazione passiva;

- accoglie il ricorso ai sensi e nei limiti precisati in motivazione e, per l’effetto, annulla l’ordinanza n. 6/2023 in parte qua , ossia nella parte in cui include la ricorrente nel novero dei soggetti destinatari della sanzione pecuniaria.

Condanna il Comune di Rocca di Papa a rifondere alla ricorrente le spese di lite, che liquida in euro 2.500,00, oltre accessori di legge. Compensa le spese nei confronti della Regione Lazio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

TO IA, Presidente

SC OR CA, Primo Referendario, Estensore

Virginia Giorgini, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SC OR CA	TO IA

IL SEGRETARIO