Pubblicato il 09/06/2025

N. 00951/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01299/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1299 del 2021, proposto da
-OMISSIS-., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Simona Mellano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli - Agenzia delle Dogane - Direzione Interregionale per la Liguria e Ministero dell’Economia e delle Finanze, ciascuno in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Torino, domiciliataria ex lege in Torino, via dell’Arsenale, n. 21;

per l’annullamento

del provvedimento di rigetto dell’istanza presentata via PEC in data -OMISSIS- per l’approvazione di un luogo diverso dall’ufficio doganale competente per la presentazione delle merci, prot. n. -OMISSIS- notificato in data 21/10/2021, nonché di ogni altro atto antecedente, conseguente e comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli - Agenzia delle Dogane - Direzione Interregionale per la Liguria e del Ministero dell’Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 giugno 2025 il dott. Alessandro Cappadonia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il ricorrente CAD -OMISSIS- è un Centro di Assistenza Doganale (CAD) operante dall’anno 2014, con sede legale a Cuneo, che svolge operazioni di dogana, ossia l’emissione di bollette doganali d’importazione ed esportazione per conto dei propri clienti; la società in questione è soggetto riconosciuto AEO, ovvero Operatore Economico Autorizzato dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli.

Con il proprio ricorso, il CAD -OMISSIS- deduce di aver concluso nell’esercizio della propria attività d’impresa con la società tedesca -OMISSIS- un accordo per l’emissione di bollette doganali d’importazione ed esportazione da/verso il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord; la società -OMISSIS-, infatti, acquista da fornitori italiani prodotti alimentari da destinare alla catena Lidl nel Regno Unito.

Al fine di ottenere il titolo abilitativo da parte dell’Amministrazione finanziaria, in data 19/08/2021 tra le società -OMISSIS-. e CAD -OMISSIS- veniva stipulato un contratto di servizi per l’effettuazione delle operazioni doganali presso il luogo approvando per un periodo di tempo indeterminato.

All’uopo, il CAD -OMISSIS-, prima della presentazione della domanda di luogo approvato, in data 14/09/2021 apriva un’unità locale per “ espletamento pratiche per servizi doganali ” a Vicenza, in Via Zamenhos n. 81.

In data -OMISSIS-, posta la necessità di operare presso il magazzino del cliente di Lidl, “-OMISSIS-.”, corrente a Posina (Vicenza), il CAD -OMISSIS- presentava via P.E.C., alla sede di Torino della Direzione Territoriale II per la Liguria, il Piemonte e la Valle d’Aosta della resistente Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, domanda di autorizzazione per l’approvazione di un luogo diverso dall’Ufficio doganale, ai fini della presentazione delle merci in entrata presso il magazzino in questione, sito in provincia di Vicenza (dunque al di fuori della circoscrizione territoriale della Direzione Interregionale per la Liguria, il Piemonte e la Valle d’Aosta).

In data 01/10/2021, ai sensi dell’art. 10-bis, L. n. 241/1990, la Direzione Territoriale II per la Liguria, il Piemonte e la Valle d’Aosta dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli emetteva preavviso di rigetto, prot. n. 36908/RU, avverso l’istanza presentata dal CAD il -OMISSIS-.

Tale preavviso motivava l’eventuale mancato accoglimento della domanda dell’operatore, sulla base di quanto previsto dall’art. 3, comma 3, del decreto ministeriale 11 dicembre 1992 n. 549 (in prosieguo D.M. n. 549/1992), a mente del quale i Centri di Assistenza Doganale possono svolgere la loro attività nell’ambito del cosiddetto “ compartimento doganale in cui hanno la sede ” (oggi sostituito dalla Direzione regionale); compartimento che, nell’assetto organizzativo dell’Agenzia, è da individuarsi nella Direzione Regionale / Interregionale / Interprovinciale di riferimento (Liguria, Piemonte e Valle d’Aosta).

Il CAD non presentava memorie, scritti o documenti nel termine di dieci giorni dalla notifica del preavviso di rigetto.

In data 20/10/2021, la Direzione Territoriale II per la Liguria, il Piemonte e la Valle d’Aosta dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli emetteva il provvedimento definitivo di rigetto, prot. n. 39556/RU, richiamando a fondamento del diniego il già evocato art. 3, comma 3, D.M. n. 549/1992. Nell’atto era inoltre specificato che la preclusione legale all’approvazione di luogo situato al fuori del circondario territoriale della Direzione Territoriale II non potesse ritenersi superata dall’art. 47, comma 3, del D.P.R. n. 43/1973, nel testo novellato dall’art. 82, comma 1, lett. b), D.lgs. n. 59/2010, secondo cui “ la nomina a spedizioniere doganale abilita alla presentazione di dichiarazioni doganali sull’intero territorio nazionale ”, in base all’assunto per cui tale ampliamento della sfera territoriale di attività non trova diretta applicazione nelle disposizioni regolatrici delle attività dello spedizioniere doganale, laddove quest’ultimo agisca quale socio di CAD, non potendo in tal caso mantenere le stesse prerogative previste quando il medesimo opera in forma non associata.

Per tali ragioni, era rigettata l’istanza presentata via P.E.C. in data -OMISSIS- con la quale la società odierna ricorrente aveva chiesto l’approvazione, ai sensi dell’articolo 139 del Regolamento (UE) n. 952/2013 e dell’articolo 115 del Regolamento Delegato (UE) n. 2446/2015, di un luogo diverso dall’ufficio doganale competente per la presentazione delle merci, situato presso la società -OMISSIS-., -OMISSIS-(Vicenza).

La società ricorrente censurava l’anzidetto provvedimento, lamentandone l’illegittimità per i seguenti motivi, così testualmente rubricati:

I. Violazione e falsa applicazione di legge – Violazione Regolamento UE n. 952/2013 del 09/10/2013 – Art. 18 e Considerando n. 21 e Direttiva 123/2016/CE; in particolare, la ricorrente deduce che l’interpretazione dell’art. 3, comma 3, del D.M. n. 549/1992 resa dall’Agenzia delle Dogane, anche alla luce della circolare n. 8/D del 19/04/2016, sarebbe contraria alla disciplina comunitaria, che si pone quale obiettivo quello di consentire la libera prestazione di servizi e, pertanto, di offrire a chiunque i propri servizi doganali attraverso la presentazione delle merci in dogana o in altro luogo, al di là della propria sede legale, senza costringere gli operatori a utilizzare strumenti costosi, sicché tale disposizione dovrebbe essere disapplicata dal Tribunale con conseguente annullamento del provvedimento impugnato;

II. Eccesso di potere e irragionevolezza del provvedimento impugnato; segnatamente, la ricorrente deduce che il provvedimento gravato contrasta con il principio di ragionevolezza e configura eccesso di potere, in quanto pone una irragionevole disparità di trattamento tra i Centri di Assistenza Doganale e gli spedizionieri doganali i quali possono presentare le dichiarazioni doganali sull’intero territorio nazionale ai sensi dell’art. 47, comma 3, del D.P.R. n. 43/1973, sicché anche per tale ragione l’art. 3, comma 3, del D.M. n. 549/1992 dovrebbe essere disapplicato dal Tribunale con conseguente annullamento del provvedimento impugnato;

III. Istanza di remissione di questione pregiudiziale alla Corte di Giustizia ex art. 267 TFUE, attesi i dubbi circa la compatibilità dell’art. 3, comma 3, del D.M. n. 549/1992 con l’art. 18 del Regolamento UE n. 852/2013 e con la Direttiva n. 123/2006.

Si costituivano in giudizio l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli - Agenzia delle Dogane - Direzione Interregionale per la Liguria, Piemonte e Valle d’Aosta e il Ministero dell’economia e delle finanze per resistere al ricorso.

Con ordinanza collegiale n. 722 del 26 luglio 2023 il Collegio ha sospeso il giudizio e ha sottoposto alla Corte di Giustizia dell’Unione europea le seguenti questioni pregiudiziali:

1. “ Dica la Corte di Giustizia UE se l’art. 18 Reg. UE 952/2013, unitamente al considerando 21, debba essere interpretato nel senso che osti ad una norma (l’art. 3, comma 3, D.M. n. 549/1992) e prassi nazionale che dispongono la limitazione dell’operatività dei CAD – Centri di assistenza doganale presso un “luogo approvato” all’interno della Direzione Regionale / Interregionale / Interprovinciale in cui hanno sede legale, escludendone l’estensione all’intero territorio nazionale ”;

2. “ Dica la Corte di Giustizia UE se gli artt. 10 e 15 della Direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio debbano essere interpretati nel senso che ostino ad una norma (l’art. 3, comma 3, D.M. n. 549/1992) e prassi nazionale che dispongono la limitazione dell’operatività dei CAD – Centri di assistenza doganale presso un “luogo approvato” all’interno della Direzione Regionale / Interregionale / Interprovinciale in cui hanno sede legale, escludendone l’estensione all’intero territorio nazionale e riservando al contempo tale operatività su tutto il territorio nazionale soltanto agli spedizionieri doganali ”;

3. “ Dica la Corte di Giustizia UE se gli artt. 56-62 T.F.U.E. debbano essere interpretati nel senso che ostino ad una norma (l’art. 3, comma 3, D.M. n. 549/1992) e prassi nazionale che dispongono la limitazione dell’operatività dei CAD – Centri di assistenza doganale presso un “luogo approvato” all’interno della Direzione Regionale / Interregionale / Interprovinciale in cui hanno sede legale, escludendone l’estensione all’intero territorio nazionale e riservando al contempo tale operatività su tutto il territorio nazionale soltanto agli spedizionieri doganali ”.

Su tali quesiti la Corte di Giustizia si è pronunciata con la sentenza 7 novembre 2024, C-503/23, comunicata alla Segreteria della Sezione in data 18/11/2024, dichiarando, tra l’altro, che “ L’articolo 15, paragrafi 2 e 3, della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno, deve essere interpretato nel senso che: esso osta a una normativa nazionale la quale, per garantire l’efficacia dei controlli doganali, al fine di prevenire le frodi doganali e di tutelare i destinatari dei servizi di assistenza doganale, limiti l’esercizio dell’attività dei rappresentanti doganali organizzati nella forma di una società di capitali avente come oggetto sociale esclusivo la prestazione di servizi di assistenza doganale all’ambito territoriale del compartimento doganale in cui tale società ha sede, nella misura in cui una siffatta limitazione territoriale non sia applicata in modo coerente e l’obiettivo di garantire l’efficacia di detti controlli possa essere conseguito mediante misure meno restrittive ”.

In seguito all’istanza di fissazione dell’udienza di discussione ai sensi dell’art. 80 c.p.a., depositata in data 12/02/2025, la causa torna oggi in decisione davanti a questo Collegio.

DIRITTO

In applicazione dei principi affermati dalla Corte di Giustizia, il Collegio ritiene che il ricorso di CAD -OMISSIS- debba essere accolto.

La Corte di Giustizia ha stabilito che, conformemente alla propria giurisprudenza (sentenza Hiebler, causa C-293/14, EU:C:2015:843, punto 49), una limitazione territoriale all’esercizio di un’attività di servizi, come quella nel caso di specie, costituisce una restrizione alla libertà di stabilimento dei prestatori di servizi vietata, ai sensi dell’articolo 15, paragrafi 2 e 3, della Direttiva n. 123/2006.

La Corte di Giustizia ha quindi chiarito che una limitazione territoriale dell’operatività dei CAD, quale quella derivante dall’art. 3, comma 3, D.M. n. 549/1992 – a mente del quale “ Le società autorizzate di cui all’art. 1, comma 1, svolgono le loro attività nell’ambito territoriale del compartimento doganale in cui hanno la sede e possono collegarsi con società omologhe con sede e competenza in altri territori di differenti direzioni compartimentali e costituire gruppi europei di interesse economico previsti dal regolamento CEE n. 2137/85 del 25 luglio 1985, disciplinati dal decreto legislativo 23 luglio 1991, n. 240 ” – può essere accettabile solo se è adeguata e necessaria per raggiungere un obiettivo legittimo di interesse pubblico e se non esistono misure alternative meno restrittive che possano garantire l’efficacia dei controlli doganali, al fine di prevenire le frodi doganali e di tutelare i destinatari dei servizi di assistenza doganale. Posto che la normativa nazionale non sembra garantire che l’ufficio doganale territorialmente competente a controllare un CAD sia l’ufficio più vicino al luogo approvato in cui tale CAD è autorizzato a esercitare la sua attività, la Corte di Giustizia ha quindi invitato questo Tribunale a valutare se vi siano altre soluzioni, come la cooperazione tra uffici doganali delle diverse Direzioni regionali doganali prevista dall’articolo 8, comma 3, del D.M. n. 549/1992, che possano assicurare un adeguato controllo senza imporre rigorose restrizioni territoriali ai CAD, i quali, per potere utilizzare i “luoghi approvati” situati nell’ambito territoriale di un compartimento doganale diverso da quello in cui essi hanno sede, sarebbero costretti a trasferire la loro sede in tale compartimento o a collegarsi a società omologhe aventi la propria sede in questo compartimento o a costituire gruppi europei di interesse economico.

Giova precisare che, ai sensi del citato art. 8, comma 3, del D.M. n. 549/1992, “ Fermo restando ogni diverso obbligo di legge ove dall’esercizio della vigilanza emergano irregolarità in materie di competenza di altro ufficio finanziario o di altra amministrazione, saranno effettuate formali comunicazioni agli uffici interessati ”.

Sul punto il Collegio rileva l’esistenza di misure alternative meno restrittive atte a garantire l’efficacia dei controlli doganali, individuate nel potere-dovere di segnalazione formale di eventuali irregolarità tra uffici dell’Agenzia delle Dogane. Del resto, l’Agenzia delle Dogane ha accolto tale soluzione con riferimento agli spedizionieri doganali, abilitati fin dal 2010 a operare sull’intero territorio nazionale, come emerge dalla circolare del 24 giugno 2011 n. 19/D (adottata a seguito delle modifiche apportate al D.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43 dall’art. 82 del D.lgs. n. 59/2010), laddove si afferma che “ l’eventuale illecito compiuto da uno spedizioniere doganale presso un Ufficio doganale situato al di fuori della Direzione regionale, interregionale o provinciale su cui insiste l’Ufficio delle dogane presso cui è accreditato va prontamente segnalato a tale ultima Direzione per l’adozione dei relativi previsti provvedimenti ”.

La Corte di Giustizia ha inoltre evidenziato il vantaggio competitivo di cui godono proprio gli spedizionieri doganali, i quali possono svolgere le operazioni doganali in rappresentanza diretta o indiretta degli operatori economici su tutto il territorio nazionale e doganale, senza alcuna limitazione territoriale, come si evince dall’art. 47, comma 3, del D.P.R. n. 43/1973, nel testo anteriore all’abrogazione disposta con l’art. 8, comma 1, lett. f), D.lgs. 26 settembre 2024, n. 141 (attualmente la norma di riferimento è costituita dall’art. 1, comma 1, Legge 25/07/2000, n. 213, come sostituito dall’art. 2, comma 1, lett. a), D.lgs. 26 settembre 2024, n. 141, ove si conferma che l’esercizio della professione di spedizioniere doganale sul territorio nazionale è subordinato al rilascio di apposita patente, con validità illimitata).

Infatti, occorre evidenziare che l’art. 82 del D.lgs. n. 59/2010 (decreto intitolato “ Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno ”), modificando l’art. 47 del D.P.R. n. 43/1973, ha eliminato le limitazioni territoriali prima vigenti per l’esercizio dell’attività di spedizioniere doganale, coerentemente con il principio della libera circolazione dei servizi sul territorio nazionale. Il Collegio precisa al riguardo che l’art. 47, comma 3, del D.P.R. n. 43/1973, nella formulazione vigente in data anteriore alle modifiche apportate con il D.lgs. n. 59/2010, disponeva che “ La nomina a spedizioniere doganale abilita alla presentazione di dichiarazioni esclusivamente presso le dogane di una determinata circoscrizione doganale, prescelta dall’interessato, che deve risultare indicata nella patente. In relazione alla presentazione delle dichiarazioni presso le dogane predette lo spedizioniere è tuttavia abilitato al compimento degli atti necessari presso altri uffici, anche fuori dal territorio della circoscrizione ”.

Tenuto conto di tale differenza di trattamento tra gli spedizionieri doganali e i CAD, in difetto di differenze sostanziali tra le rispettive attività che si concretano negli adempimenti connessi con gli scambi internazionali, ne discende, a parere del Collegio, che la limitazione territoriale risultante dall’articolo 3, comma 3, del D.M. n. 549/1992, applicabile solo ai CAD, non appare idonea a garantire la realizzazione degli obiettivi perseguiti, in quanto non risponde realmente all’intento di raggiungerli in modo coerente e sistematico; in altri termini, la restrizione imposta ai CAD dall’art. 3, comma 3, del D.M. n. 5491992 non risulta necessaria e proporzionata agli obiettivi che persegue.

Tale differenza di trattamento genera uno svantaggio competitivo per i CAD, i quali risultano meno flessibili nel fornire servizi e meno competitivi per i clienti che necessitano di assistenza rispetto agli spedizionieri che possono sottoporre le merci alle formalità doganali presso i locali dei loro clienti in tutto il territorio italiano.

Alla luce delle considerazioni che precedono, in ossequio al principio di primazia del diritto unionale, previa disapplicazione della norma di cui all’art. 3, comma 3, del D.M. n. 549/1992, deve essere annullato il provvedimento definitivo di rigetto dell’istanza con la quale la società odierna ricorrente aveva chiesto l’approvazione, ai sensi dell’articolo 139 del Regolamento (UE) n. 952/2013 e dell’articolo 115 del Regolamento Delegato (UE) n. 2446/2015, di un luogo diverso dall’ufficio doganale competente per la presentazione delle merci, situato presso la società -OMISSIS-., salvo il potere-dovere dell’Amministrazione di rieditare il potere in senso conforme alle statuizioni recate dalla presente sentenza.

La complessità e la novità delle questioni esaminate giustificano la compensazione delle spese di giudizio, ferma la refusione del contributo unificato versato, alle condizioni di legge.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo per il Piemonte (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato, nei termini di cui in motivazione.

Spese compensate, ferma la refusione del contributo unificato versato, alle condizioni di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Vista la richiesta dell’interessato e ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, comma 1, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le società -OMISSIS- e -OMISSIS-.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Rosa Perna, Presidente

Alessandro Cappadonia, Referendario, Estensore

Giovanni Francesco Perilongo, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alessandro Cappadonia	Rosa Perna

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.