Pubblicato il 30/12/2025

N. 08543/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05007/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5007 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Lorenzo Bruno NI Molinaro, con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Barano d’Ischia, Piazza San Rocco, n. 26, e con domicilio digitale eletto presso l’indirizzo P.E.C. avv.molinaro@pec.it;

contro

Comune di Massa di Somma, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato NI Messina, con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Napoli, Viale A. Gramsci n. 19;

per l'annullamento

A) per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- dell’ordinanza n. 16 del 29 giugno 2022, con la quale il dirigente del II Settore del Comune di Massa di Somma ha ingiunto la demolizione, ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/01, delle opere abusivamente eseguite in Massa di Somma alla via -OMISSIS- n. 21, in una all’integrale ripristino dello stato dei luoghi;

- di tutti gli altri atti preordinati, connessi e consequenziali, comunque lesivi della posizione giuridica del ricorrente;

B) per quanto riguarda il ricorso per motivi aggiunti depositato in data 30 dicembre 2022:

- del verbale prot. 19/2021 notificato il 4 ottobre 2022, la P.L. del Comune di Massa di Somma ha accertato la inottemperanza, da parte del ricorrente, alla ordinanza di demolizione n. 16 del 29 giugno 2022;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Massa di Somma;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm.;

Relatore nell’udienza straordinaria dedicata allo smaltimento dell’arretrato del giorno 25 novembre 2025, svoltasi con le modalità di cui all’art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm. (novellato dall’art. 17, comma 7, lett. a), n. 6, del decreto legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113), il dott. VA PP NI TO e uditi per le parti i difensori presenti come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso notificato in data 28 settembre 2022 e depositato in data 27 ottobre 2022 il deducente ha rappresentato quanto segue.

Il ricorrente è proprietario - in Massa di Somma, via -OMISSIS- n. 21 - di un fabbricato, distinto in catasto al foglio 6, p.lla 1508, sub. 2 e 3, legittimamente in sito poiché realizzato in epoca antecedente al 1° settembre 1967 (giorno di entrata in vigore della legge n. 765/1967) al di fuori del centro abitato e, dunque, in una zona in cui non vi era obbligo di licenza.

In relazione a taluni interventi edilizi “minori” eseguiti oltre tre lustri or sono, comunque riconducibili alla nozione della straordinaria manutenzione, l’Ufficio Tecnico del Comune resistente, in data 2 maggio 2007, ha adottato un provvedimento applicativo di sanzione pecuniaria (prot. n. 3559/2007), così dando prova di essere a conoscenza del preesistente stato legittimo dell’immobile e di aver valutato le nuove opere, di scarsa rilevanza sotto il profilo urbanistico-edilizio, come opere non suscettibili di demolizione, bensì di fiscalizzazione: stato legittimo dell’immobile confermato, peraltro, anche dal fatto che, come documentalmente dimostrato, la civica amministrazione ha regolarmente incamerato nel corso degli anni tutte le imposte comunali dovute.

Tuttavia, in data 3 maggio 2022, il responsabile del II Settore, richiamata la relazione tecnica prot. n. 4815 del 3 maggio 2022, ha avviato, in relazione all’intero immobile, un procedimento finalizzato alla adozione di un provvedimento demolitorio.

In data 16 maggio 2022, prot. n. 5848, il ricorrente ha replicato all’iniziativa, eccependo, innanzitutto, che l’immobile sanzionato insisteva in loco da numerosi lustri e, comunque, da epoca antecedente al 1967, allorquando, per la sua realizzazione, non occorreva alcun titolo abilitativo, nonché la propria estraneità agli addebiti contestatigli.

Tuttavia, con l’impugnato provvedimento, il dirigente del II Settore del Comune di Massa di Somma, omettendo ogni approfondito esame degli scritti difensivi prodotti dal ricorrente, ha ingiunto allo stesso la demolizione, ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, dell’immobile nella sua interezza.

Con l’atto introduttivo del giudizio, dunque, la parte ricorrente ha avanzato le domande in epigrafe.

2. Con ricorso per motivi aggiunti, notificato in data 5 dicembre 2022 e depositato in data 30 dicembre 2022, l’esponente ha avversato il verbale prot. 19/2021 notificato il 4 ottobre 2022, con il quale la Polizia Municipale del Comune di Massa di Somma ha accertato l’inottemperanza, da parte dello stesso ricorrente, alla ordinanza di demolizione n. 16 del 29 giugno 2022.

3. Si è costituito in giudizio il Comune di Massa di Somma chiedendo il rigetto del ricorso.

4. In vista della celebrazione dell’udienza di discussione il resistente Comune di Massa di Somma ha depositato documenti e memoria.

5. All’udienza straordinaria dedicata allo smaltimento dell’arretrato del giorno 25 novembre 2025, presenti i difensori delle parti - ricorrente e resistente - come da verbale, uditi gli stessi difensori, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con il primo motivo del ricorso introduttivo del giudizio sono stati dedotti i vizi di Violazione dell’art. 10 della L. n. 241/90. Violazione del principio del giusto procedimento .

In sintesi, dopo aver richiamato l’art. 10 della legge n. 241/1990 la parte ricorrente ha evidenziato che il dirigente del II Settore del Comune resistente, con nota del 3 maggio 2022, prot. n. 4843, ha comunicato l’avvio del procedimento finalizzato alla adozione di una ordinanza di demolizione e che lo stesso esponente ha tempestivamente replicato a tale iniziativa, contestando i motivi posti a base della comunicazione.

Ciononostante, lamenta il deducente, con l’impugnato provvedimento non è stata fornita alcuna valida, chiara e puntuale motivazione a confutazione della tesi della risalenza del manufatto e soprattutto della sua tolleranza nel tempo, come dimostrato dall’applicazione, nell’anno 2007, di una sanzione pecuniaria ed altresì dal pagamento, accettato dal Comune, di tutte le imposte comunali.

Secondo il deducente, per costante giurisprudenza, l'obbligo previsto dall'art. 10 della legge n. 241/1990 di esaminare le memorie e i documenti prodotti dagli interessati nel corso del procedimento amministrativo anche se non impone all'Amministrazione una formale, specifica ed analitica confutazione delle argomentazioni esposte, nondimeno impone, anche in relazione all'obbligo previsto dall'art. 3 della stessa legge n. 241/1990, l'esame del materiale istruttorio introdotto nel procedimento da parte dei privati e la necessità di poter comprendere le ragioni poste a fondamento del giudizio di irrilevanza eventualmente formulato dall'amministrazione attraverso una motivazione tale da rendere percepibili le ragioni del mancato adeguamento dell'azione amministrativa alle deduzioni partecipative.

Inoltre, la parte ricorrente, a fronte dell’interlocuzione con l’Ente, ha evidenziato che la mancanza di un’adeguata replica, in violazione dell'art. 10- bis della legge n. 241/1990, invera l’autonoma violazione di una specifica previsione normativa che determina l'illegittimità del provvedimento adottato; infatti, è stato chiarito che la motivazione del provvedimento deve necessariamente arricchirsi rispetto a quella fornita in sede di preavviso, esternando, in aderenza ai fondamentali canoni della trasparenza e della partecipazione, la valutazione compiuta alla luce delle nuove informazioni acquisite.

1.1. Il motivo è infondato.

1.1.1. In primo luogo, va osservato che l’art. 10- bis della legge 7 agosto 1990, n. 241 trova applicazione ai procedimenti che prendono avvio a seguito di istanza di parte e non anche a quelli iniziati d’ufficio.

Nel caso concreto, il procedimento di cui è causa, essendo un procedimento sanzionatorio volto alla repressione di un abuso edilizio, ha avuto inizio d’ufficio, sicché rispetto ad esso non può trovare applicazione l’art. 10- bis della legge 7 agosto 1990, n. 241 (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 1 aprile 2025, n. 6478).

1.1.2. Quanto alla dedotta violazione degli artt. 3 e 10 della legge 7 agosto 1990, n. 241, la censura è priva di base già in fatto, posto che l’Autorità procedente ha dato espressamente atto delle ragioni in base alle quali la datazione di costruzione antecedente al 1967, come indicata dal deducente in sede procedimentale, non appariva fondata.

Ed ancora, a fronte di provvedimenti di natura vincolata, come quelli in materia edilizia, è escluso che essi debbano contenere una confutazione analitica delle controdeduzioni eventualmente presentate in sede procedimentale dall’interessato, essendo sufficiente che dalla motivazione finale siano chiaramente percepibili le ragioni per cui, in sostanza, l’Amministrazione abbia ritenuto di non poterle condividere e recepire nella determinazione conclusiva del procedimento (cfr., ex plurimis , T.A.R. Campania, Napoli, sez. VI, 5 ottobre 2023, n. 5427 ed ivi precedenti giurisprudenziali), come nel caso in esame.

Ed ancora, occorre evidenziare che, per giurisprudenza costante, quanto ai provvedimenti di repressione degli abusi edilizi, la motivazione è ritenuta adeguata allorquando sia stato reso esplicito che il manufatto è stato realizzato in contrasto con la vigente normativa edilizia senza che si renda necessario precisare ulteriori profili; al fine di disporre la demolizione è, infatti, sufficiente il richiamo dell'abusività dell'opera in rapporto alla strumentazione urbanistica e di tutela paesaggistica, senza che occorra, per la piana applicazione della normativa di settore, alcuna altra precisazione (tra le più recenti, T.A.R. Campania, Napoli, sez. III, 3 dicembre 2024, n. 6737).

Inoltre, l'attività di repressione degli abusi edilizi ha natura vincolata, con la conseguenza che l'ordinanza di demolizione costituisce un atto dovuto e rigorosamente vincolato, dove la repressione dell'abuso corrisponde per definizione all'interesse pubblico al ripristino dello stato dei luoghi illecitamente alterato; per l'effetto, il provvedimento ripristinatorio è già dotato di un'adeguata e sufficiente motivazione, consistente nella descrizione delle opere abusive e nella constatazione della loro abusività, senza che il decorso del tempo possa implicare il radicarsi di alcun legittimo affidamento, la cui tutela presuppone provvedimenti amministrativi favorevoli che generino aspettative e non può pertanto operare in carenza di titolo (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. II, 6 ottobre 2025, n. 6558 ed ivi precedenti giurisprudenziali).

1.1.3. Infine, va osservato che la potestà di vigilanza e di repressione degli abusi edilizi commessi sul proprio territorio da parte dei Comuni è imprescrittibile e non soggetta a decadenza, in quanto relativa ad illeciti a carattere permanente e preordinata al corretto sviluppo ed assetto del territorio (cfr., ex multis , T.A.R. Basilicata, sez. I, 6 novembre 2023, n. 641).

2. Con il secondo motivo del ricorso introduttivo del giudizio sono stati dedotti i vizi di Eccesso di potere per carenza assoluta dei presupposti di fatto e di diritto. Travisamento. Omessa ponderazione della situazione contemplata .

Per il deducente, in sintesi, il provvedimento impugnato è illegittimo in quanto l’immobile de quo è legittimamente in sito poiché realizzato in epoca antecedente al 1^ settembre 1967 (giorno di entrata in vigore della legge n. 765/1967) al di fuori del centro abitato e, dunque, in una zona in cui non vi era obbligo di licenza.

Tale circostanza preclude in radice l’esercizio del potere sanzionatorio, il quale non è, comunque, attivabile sotto il profilo del pubblico interesse e della tutela dell’affidamento.

Per l’esponente, invero, la giurisprudenza amministrativa ha apportato significative precisazioni sul tema del rapporto tra ordine di demolizione e legittimo affidamento.

In particolare, nel caso in esame l’amministrazione ha avuto o poteva avere certamente contezza delle opere realizzate e della loro conformità, quantomeno “sostanziale”, alla normativa urbanistica, essendo pacifico che per talune, modeste opere manutentive eseguite presso l’immobile innanzi descritto era stata adottata una semplice sanzione pecuniaria, senza alcuna diversa e più grave contestazione. Per l’esponente, a fronte di siffatto contesto fattuale, nel quale rileva anche l’avvenuto pagamento nel corso degli anni di tutte le imposte comunali dovute, l’incolpevole affidamento dello stesso, ferma la originaria legittimità del fabbricato in sito, possa dirsi positivamente caratterizzato dalla piena conoscenza dello stato dei luoghi da parte della P.A. e dall’implicita attività di controllo da quest’ultima effettuata in merito alla regolarità dell’immobile che si pretende di sanzionare, discendendone sul piano giuridico due decisive considerazioni.

La prima è che ove sia decorso un notevole lasso di tempo dalla commissione dell'abuso edilizio, l'Amministrazione è tenuta a specificare la sussistenza dell'interesse pubblico all'eliminazione dell'opera realizzata o, addirittura, a indicare le ragioni della sua prolungata inerzia, atteso che si sarebbe ingenerato un affidamento in capo al privato, solo in caso di situazioni assolutamente eccezionali nelle quali risulti evidente la sproporzione tra il sacrificio imposto al privato e l'interesse pubblico al ripristino della legalità violata; la seconda è che il Comune avrebbe dovuto ricorrere ad una adeguata motivazione su quello che era il concreto ed attuale interesse pubblico all’attivazione del potere repressivo mediante ripristino dello stato dei luoghi, comparandolo con l’interesse oppositivo del privato a conservare l’integrità dell’assetto edilizio minacciato.

Del resto, aggiunge l’esponente, la giurisprudenza, intervenendo sulla compatibilità dell’ordine di demolizione con la CEDU, non ha mancato di sottolineare che il giudice nazionale deve sempre verificare se l’amministrazione abbia esercitato i propri poteri valutando “caso per caso” se l’esecuzione dell’ordine possa incidere, in violazione del principio di proporzionalità, sul diritto all’abitazione, richiedendo in tal caso un obbligo particolare di motivazione; in tale ottica, anche il tempo trascorso assume rilevanza per la valutazione della proporzionalità della sanzione demolitoria.

In tema, la Corte EDU ha ripetutamente affermato che l’esecuzione di una sanzione non può essere impedita, inficiata o ritardata in maniera eccessiva, “ essendo lo Stato interno tenuto a garantire l’esecuzione delle decisioni pronunciate (...), all’uopo dotandosi di un arsenale giuridico adeguato e sufficiente ad assicurare il rispetto delle obbligazioni positive che su di lui incombono ”.

Evidenzia l’esponente che, astenendosi per un lungo periodo di tempo dal prendere le misure necessarie al fine di eseguire la propria decisione, l’autorità procedente finisce per “ privare di ogni effetto utile l’articolo 6 § 1 della Convenzione ”, per il quale “ ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata ... entro un termine ragionevole ”.

Per l’esponente, l’art. 6 non impone nemmeno a chi ricorre di cooperare attivamente con le autorità; in ogni caso, l’art. 6 § 1 non impone nemmeno al destinatario della sanzione di cooperare attivamente con esse. L'art. 6 § 1 impone, infine, agli Stati Contraenti l'onere di organizzare il proprio sistema giudiziario in maniera tale che le corti nazionali possano rispettare tutti i requisiti ivi previsti.

2.1. Il motivo è infondato.

2.1.1. In primo luogo, costituisce principio consolidato che l’onere di provare la data di realizzazione dell’immobile abusivo spetti a colui che ha commesso l’abuso e che solo la deduzione, da parte di quest’ultimo, di concreti elementi - i quali non possono limitarsi a sole allegazioni documentali a sostegno delle proprie affermazioni - trasferisce il suddetto onere di prova contraria in capo all’amministrazione. Solo l’interessato infatti può fornire inconfutabili atti, documenti ed elementi probatori che siano in grado di radicare la ragionevole certezza dell’epoca di realizzazione di un manufatto e, in difetto di tali prove, resta integro il dovere dell’Amministrazione di irrogare la sanzione demolitoria (cfr., ex plurimis , Cons. Stato, sez. V, 4 novembre 2025, n. 8543).

Orbene, nessun elemento è stato fornito dalla parte ricorrente al fine di comprovare la collocazione temporale dell’intervento ad epoca antecedente al 1^ settembre 1967.

Da ciò deriva l’infondatezza anche di ogni deduzione afferente alla evoluzione nel tempo della contestata edificazione risultando comunque realizzata - integralmente – sine titulo ; inoltre, va rilevato che:

- l’immobile in questione non può ritenersi «legittimato» sul piano urbanistico-edilizio per effetto del pagamento della sanzione (provvedimento del 2 maggio 2007) - sanzione pecuniaria, ai sensi dell'art. 37 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, nella misura minima di Euro 516,00 – venendo in evidenza, nel caso in esame, un “ fabbricato edificato in mancanza di titolo ” (cfr. Cons. Stato, sez. VII, 13 novembre 2025, n. 8904);

- non incide sulla legittimità del provvedimento impugnato l’avvenuto pagamento da parte del ricorrente (ed il conseguente incameramento da parte del Comune intimato) dei tributi afferenti all’immobile in questione. Peraltro, gli importi versati dalla parte ricorrente a titolo di ICI, tassa rifiuti ecc. sono strettamente connessi e trovano la propria causa giustificatrice nella realizzazione di una nuova unità immobiliare di cui parte ricorrente ha pienamente goduto, per cui la loro causa genetica resta ferma anche in caso di rigetto dell’istanza di condono e di ordine di demolizione (arg. ex T.A.R. Lazio, Roma, sez. II stralcio, 29 settembre 2022, n. 12366). Sul punto appare sufficiente il richiamo alla giurisprudenza di legittimità circa la debenza della TARSU indipendentemente dalla questione della abusività o meno della costruzione (cfr. Cass. civ., sez. trib., 28 gennaio 2010, n. 1850).

2.1.2. Va inoltre precisato che l’ingiunzione di demolizione ha natura di atto dovuto e rigorosamente vincolato e risulta sufficientemente motivato se contiene la descrizione delle opere abusive e le ragioni della loro abusività, non richiedendo alcuna ulteriore motivazione, basata su un interesse pubblico concreto e attuale al ripristino della legalità violata; il decorso del tempo non implica (infatti) un affidamento legittimo da parte dei proprietari dell'abuso, poiché la tutela del legittimo affidamento si riferisce a provvedimenti amministrativi che generano aspettative stabilite e rapporti giuridici certi (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 10 novembre 2025, n. 8731).

Inoltre, la circostanza che l’intervento sine titulo sia stati sanzionato a distanza di tempo rispetto alla realizzazione non determina l’insorgere di un legittimo affidamento circa la legittimità dell’opera né un obbligo dell’amministrazione di motivare puntualmente in relazione alla valutazione delle ragioni di interesse pubblico alla rimozione delle opere abusive (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. VI, 28 marzo 2025, n. 2603).

Deve essere aggiunto, altresì, che l'ordine di demolizione è atto vincolato e non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di questo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione; né vi è un affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva che il mero decorso del tempo non sana, e l'interessato non può dolersi del fatto che l'amministrazione non abbia emanato in data antecedente i dovuti atti repressivi (cfr., ex plurimis , Cons. Stato, sez. IV, 19 novembre 2025, n. 9040).

2.1.3. In relazione al rapporto tra misura ripristinatoria e diritto all’abitazione di cui all’art. 8 della C.E.D.U. nonché con riguardo al principio di proporzionalità, va osservato che “ il diritto all'abitazione non ha portata assoluta, tale da rendere illegittimi gli ordini di demolizione degli abusi ogni qualvolta l’immobile sia adibito a casa familiare. L'ordine di demolizione, infatti, è espressione del diritto della collettività a ripristinare l'equilibrio urbanistico-edilizio violato dall’abuso, che ben può prevalere sul diritto all’abitazione dei singoli che hanno edificato in violazione degli strumenti urbanistici ed in assenza di un idoneo titolo abilitativo ”; ed invero, “ l’esigenza di tutelare i fondamentali diritti all’abitazione e al rispetto dei beni non può prevalere automaticamente sull’interesse pubblico al governo del territorio e alla repressione degli illeciti edilizi. Tale rilievo è sufficiente per escludere qualsiasi sospetto di contrasto della normativa regionale e statale con la normativa convenzionale richiamata dall’art. 117 della Costituzione ” e, in senso conforme, è stato affermato che “ l'esecuzione dell'ordine di demolizione di un immobile abusivo non contrasta neppure con il diritto al rispetto della vita privata e familiare e del domicilio di cui all'art. 8 CEDU, posto che, non essendo desumibile da tale norma la sussistenza di alcun diritto assoluto ad occupare un immobile, anche se abusivo, solo perché casa familiare, il predetto ordine non viola in astratto il diritto individuale a vivere nel proprio legittimo domicilio, ma afferma in concreto il diritto della collettività a rimuovere la lesione di un bene o interesse costituzionalmente tutelato e a ripristinare l'equilibrio urbanistico-edilizio ” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 3 maggio 2024, n. 4039).

Peraltro, le reali condizioni fisiche e materiali dei soggetti interessati, ove effettivamente compromesse, possono rilevare nella successiva e diversa fase dell'esecuzione del provvedimento recante l’ordine demolitorio, ma non possono incidere sulla legittimità del provvedimento repressivo sanzionatorio (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 9 giugno 2023, n. 5705).

Infine, va precisato che nel caso dell’adozione di provvedimenti sanzionatori edilizi previsti dal decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 non è mai configurabile la violazione del principio di proporzionalità, come delineato dalla Corte E.D.U., a causa della natura doverosa e vincolata degli stessi, così come prevista dal Legislatore; il principio di proporzionalità non è applicabile in questo caso, poiché l'azione dell'Amministrazione è vincolata dalla legislazione e dagli atti di programmazione urbanistica. Infatti, il principio di proporzionalità è invocabile laddove l'Amministrazione possa modulare la propria azione in base a scelte discrezionali, mentre nel caso di specie (attinente ad una ordinanza di demolizione di opere abusive) l'agire dell'Amministrazione è vincolato dalle scelte consacrate nella legislazione e negli atti di programmazione urbanistica - queste effettivamente ampiamente discrezionali - la cui attuazione costituisce atto dovuto (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 11 dicembre 2024, n. 10000 ed ivi precedenti giurisprudenziali).

3. Con il terzo motivo del ricorso introduttivo del giudizio sono stati dedotti i vizi di Violazione dei principi di legalità e colpevolezza, nonché degli artt. 6, 7 e 1, Prot. 1, CEDU .

Secondo la parte ricorrente, in sintesi, l’ordinanza di demolizione è illegittima anche perché rivolta all’attuale ricorrente, estraneo al presunto abuso, in violazione, oltre che degli artt. 6, 7 e 1, Prot. 1, CEDU, anche dei principi di legalità e colpevolezza, tenuto conto di quanto affermato, in materia, dalla Grande Camera della Corte EDU con la sentenza del 28 giugno 2018.

In particolare, osserva l’esponente, nella citata pronuncia della Grande Camera del 28 giugno 2018, la Corte di Strasburgo, dopo aver confermato che la confisca c.d. urbanistica è da considerarsi come una sanzione penale, ha evidenziato che l’unico obbligo per lo Stato membro è quello di assicurare che in relazione a tale misura siano applicate le garanzie che la Convenzione riconosce alle sanzioni penali. Per la Corte EDU, dunque, in primo luogo, sussiste uno stretto legame tra il principio di legalità (prevedibilità della sanzione) e il principio di colpevolezza. Ne consegue che per l’applicazione di “ una pena ai sensi dell’art. 7 si richiede la sussistenza di un nesso di natura psicologica attraverso il quale sia possibile riscontrare un elemento di responsabilità nella condotta dell’autore materiale del reato ”, sebbene gli Stati membri abbiano la possibilità di prevedere forme di responsabilità oggettiva fondate su presunzioni di colpevolezza, nel rispetto però di certi limiti (a condizione che la presunzione non renda impossibile all’autore del fatto difendersi dalle accuse nei suoi confronti).

Nella specie, osserva il ricorrente l’interessato non è l’autore dell’intervento contestato, sicché l’impugnato provvedimento finisce per contravvenire anche al divieto di responsabilità per fatto altrui.

Inoltre, aggiunge il deducente, la Corte europea dei diritti dell’uomo, nelle sentenze pronunziate rispettivamente il 30 agosto 2007 ed il 20 gennaio 2009 (ricorso n. 75909/01 proposto contro l’Italia dalla s.r.l. “Sud Fondi” ed altri) – a fronte di una sentenza nazionale che aveva disposto la confisca pur ritenendo insussistente l’elemento soggettivo del reato di lottizzazione abusiva - ha precisato che la confisca già prevista dall’art. 19 della legge n. 47/1985 ed attualmente collocata tra le “sanzioni penali” dall’art. 44, comma, 2 del D.P.R. n. 380/2001 “non tende alla riparazione pecuniaria di un danno, ma mira nella sua essenza a punire per impedire la reiterazione di trasgressioni a prescrizioni stabilite dalla legge”. Essa è, quindi, una “pena” ai sensi dell’art. 7 della Convenzione e la irrogazione di tale “pena” senza che sia stata stabilita l’esistenza di dolo o colpa dei destinatari di essa costituisce infrazione dello stesso art. 7, una corretta interpretazione del quale “esige, per punire, un legame di natura intellettuale (coscienza e volontà) che permetta di rilevare un elemento responsabilità nella condotta dell’autore materiale del reato”.

Ad analoga conclusione, osserva l’esponente, può pervenirsi per la sanzione demolitoria, la quale può ritenersi una “pena” e non una mera sanzione con finalità ripristinatorie allorquando essa intervenga a distanza di un notevole lasso di tempo a far data dalla realizzazione dell’opera, violando in tal caso, anche per tale aspetto, il principio di necessaria proporzionalità che deve pur sempre sussistere tra l’illecito e l’esercizio del potere repressivo.

Lamenta l’esponente che l’iniziativa assunta, nel caso in esame, è intervenuta a distanza di numerosissimi anni dalla realizzazione dell’immobile, sicché l’ordine di demolizione adottato, soprattutto alla luce dei riferiti principi di matrice convenzionale, non può essere opposto.

3.1. Il motivo è infondato.

3.1.1. Per costante e condiviso orientamento giurisprudenziale, la previsione di cui all’art. 31 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, nell'individuare i soggetti colpiti dalle misure repressive nel proprietario e nel responsabile dell'abuso, considera evidentemente quale soggetto passivo dell’ordine di demolizione il soggetto che ha il potere di rimuovere concretamente l’abuso. Tale potere compete, indubbiamente, al proprietario, anche se non responsabile in via diretta, in quanto il presupposto per l'adozione di un'ordinanza di ripristino non coincide con l'accertamento di responsabilità storiche nella commissione dell'illecito, ma è correlato all'esistenza di una situazione dei luoghi contrastante con quella codificata nella normativa urbanistico-edilizia, e all'individuazione di un soggetto il quale abbia la titolarità a eseguire l'ordine ripristinatorio, ossia il proprietario, in virtù del suo diritto dominicale. Del resto, l’ordinanza di demolizione costituisce una misura di carattere reale volta a reprimere un illecito di natura permanente e ciò legittima l’individuazione del proprietario tra i soggetti che simile illecito è onerato a rimuovere. Da tale natura ripristinatoria consegue che la misura demolitoria può essere legittimamente irrogata nei confronti del proprietario del bene, anche se diverso dal responsabile dell'abuso e anche se estraneo alla commissione dell'abuso stesso e ciò in quanto l'abusività dell'opera è una connotazione di natura reale: segue l'immobile anche nei successivi trasferimenti del medesimo, con l'effetto che la demolizione è, di regola, atto dovuto e prescinde dall'attuale possesso del bene e dalla coincidenza del proprietario con il realizzatore dell'abuso medesimo (cfr., ex plurimis , Cons. Stato, sez. VI, 12 novembre 2024, n. 9044).

Deve aggiungersi che le sanzioni urbanistiche ed edilizie hanno natura reale, ossia attengono alla cosa e non hanno carattere personale; ne discende che le misure repressive per l'attività edilizia abusiva sono legittimamente irrogate nei confronti degli attuali proprietari degli immobili diversi dal soggetto che ha realizzato l'abuso stesso, salva la loro facoltà di agire nei confronti dei danti causa (cfr. Cons. Stato, sez. VII, 9 febbraio 2024, n. 1310).

Ed inoltre, la situazione di abusività non viene sanata semplicemente per il trascorrere del tempo, con la conseguenza che l'interessato non può lamentarsi del fatto che l'Amministrazione abbia emesso i necessari provvedimenti sanzionatori molto tempo dopo la conclusione dei lavori (cfr., ex multis , T.A.R. Campania, Napoli, sez. II, 11 marzo 2025, n. 1996).

In definitiva, il provvedimento con cui è ingiunta la demolizione di un immobile abusivo e giammai assistito da alcun titolo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata) che impongono la rimozione dell'abuso, neanche nell'ipotesi in cui l'ingiunzione di demolizione intervenga a distanza di tempo, il titolare attuale non sia responsabile dell'abuso e il trasferimento non denoti intenti elusivi dell'onere di ripristino (cfr., ex plurimis , Cons. Stato, sez. V, 4 novembre 2025, n. 8543).

3.1.2. Va aggiunto che la Corte dei diritti dell’uomo (sez. I, 12 settembre 2024, n. 35780), in relazione all’ordine di demolizione impartito dal giudice penale, ha espressamente differenziato l’ordine di demolizione dell’ordinamento italiano sia dall'ordine di demolizione previsto nell'ordinamento belga (che la sentenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ME c. Belgio del 27 novembre 2007, n. 21861/03, aveva qualificato come di natura penale), sia dalla confisca per il reato di lottizzazione abusiva (di cui alla sentenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, Grande Camera, 28 giugno 2018 n. 1828, GIEM s.r.l. c. Italia).

In particolare, la Corte ha ritenuto che dovesse escludersi la natura penale dell'ordine di demolizione, alla luce del suo carattere eminentemente ripristinatorio.

Inoltre, la Corte ha ritenuto insussistente la violazione dell'art. 6, par 1, CEDU e dell'art. 1 del Protocollo 1 CEDU; in relazione a quest'ultimo aspetto, in particolare, la Corte ha ritenuto insussistente un legittimo affidamento, in conseguenza del lungo lasso di tempo trascorso senza che la demolizione venisse eseguita.

Tali principi, affermati dalla Corte in materia di ordine di demolizione disposto da giudice penale, sono a maggior ragione applicabili all’ordine di demolizione impartito dall’amministrazione, come nel caso in esame (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. II, 11 marzo 2025, n. 1996).

4. La parte ricorrente ha affidato il ricorso per motivi ai seguenti motivi (in sintesi):

- con il primo motivo l’esponente ha dedotto il vizio di illegittimità derivata , argomentando che sul verbale di inottemperanza prot. n. 19/2021 si riverberano i medesimi vizi che impingono il provvedimento già impugnato con il ricorso introduttivo;

- con il secondo motivo sono stati dedotti i vizi di Eccesso di potere per contraddittorietà con precedenti manifestazioni. Difetto dei presupposti di fatto e di diritto. Violazione dell’art. 31 del D.P.R. n. 380/01.

Per la parte ricorrente, ferma la giurisprudenza formatasi in subiecta materia , se è vero che il responsabile tecnico del Comune resistente non ha sottoscritto il verbale redatto dalla Polizia Locale, è altrettanto vero che lo stesso ha avuto, comunque, formale conoscenza di tale verbale e - ciononostante - non ha adottato alcun provvedimento teso ad eliderne gli effetti, con ciò evidentemente facendone proprio il contenuto, avendo in precedenza anche sottoscritto l'ordinanza di demolizione rispetto alla quale è stata accertata l'ottemperanza.

Di qui l’interesse al ricorso e l’ammissibilità dello stesso, potendo ragionevolmente ipotizzarsi un accertamento tecnico del funzionario comunale implicito e per relationem ;

- con il terzo motivo sono stati dedotti i vizi di Violazione e falsa applicazione dell’art. 31 del D.P.R. n. 380/01. Eccesso di potere per difetto assoluto dei presupposti di fatto e di diritto. Carente istruttoria. Omessa ponderazione della situazione contemplata .

Per la parte ricorrente, l'inottemperanza presuppone la volontarietà dell'inadempimento, con la conseguenza che, in presenza dell'impossibilità da parte dell'autore dell'abuso ad eseguire l'ingiunzione stessa o di causa di sospensione ex lege , non è consentita l'emanazione del provvedimento di acquisizione; così anche difficoltà oggettive o soggettive, nell'esecuzione nell'ordine di demolizione, giustificheranno eventuali richieste di proroga del termine.

Nel caso di specie, evidenzia il deducente, risulta dimostrato che lo stesso ricorrente è estraneo alla realizzazione delle opere contestate e che si è anche trovato nella oggettiva impossibilità di ottemperare all'ordine di demolizione per la indiscutibile presenza di cause ostative.

Ciononostante, lamenta l’esponente, l'Amministrazione ha ritenuto “accertata” l'inottemperanza per il solo infruttuoso decorso del tempo, omettendo ogni altra indagine.

4.1. Il ricorso per motivi aggiunti, come fondatamente eccepito dal Comune resistente (cfr. pagg. 14-15 della memoria depositata in data 24 ottobre 2025), è inammissibile.

Con il detto mezzo di gravame, invero, la parte ricorrente ha avversato il verbale prot. 19/2021 (verbale di sopralluogo e accertamento di inottemperanza) con il quale la Polizia Municipale del Comune di Massa di Somma ha accertato l’inottemperanza, da parte del ricorrente, all’ordinanza di demolizione n. 16 del 29 giugno 2022.

Invero, il verbale della Polizia municipale che accerta l’inottemperanza alla demolizione, è atto endoprocedimentale di mero accertamento, privo del carattere provvedimentale e come tale:

- inidoneo a ledere la sfera giuridica del destinatario, stante la sua natura meramente accertativa e non provvedimentale e costitutiva o innovativa del mondo giuridico;

- conseguentemente non impugnabile.

Rammenta, al riguardo, il Collegio che l’adito Tribunale già da tempo ha puntualizzato in argomento che, benché il modello legale dell’atto di accertamento dell’inottemperanza alla demolizione costituisca titolo per l’immissione in possesso e per la correlativa trascrizione nei registri immobiliari, connotandosi dunque per una sua intrinseca provvedimentale lesività, viceversa un mero verbale di constatazione dell’inadempienza alla demolizione redatto dalla Polizia municipale si presenta orfano dei delineati attributi per le carenze contenutistiche appena tratteggiate, poi riaffermando che il mero verbale di accertamento dell’inottemperanza alla demolizione non ha valore e contenuto provvedimentale e non si presentata dunque idoneo a ledere la sfera giuridica del destinatario, risolvendosi in un semplice accertamento di un fatto, ossia la mancata ottemperanza all’ordine di demolizione (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. IV, 29 novembre 2024, n. 6677 ed ivi precedenti giurisprudenziali).

Nel caso in esame, il verbale impugnato con il ricorso per motivi aggiunti è soggettivamente riconducibile al Comando di Polizia Municipale del Comune resistente e si limita, sul piano contenutistico, a declinare gli accertamenti ivi riportati, risultando dunque inidoneo a ledere la sfera giuridica del destinatario e, pertanto, non impugnabile.

5. In conclusione, per le ragioni precisate, il ricorso introduttivo del giudizio deve essere respinto stante l’infondatezza delle censure mentre il ricorso per motivi aggiunti deve essere dichiarato inammissibile.

6. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo del giudizio e sul ricorso per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, così provvede:

- respinge il ricorso introduttivo del giudizio;

- dichiara inammissibile il ricorso per motivi aggiunti.

Condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese di giudizio in favore del Comune resistente, che liquida in complessivi Euro 1.000,00 (€. mille/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte ricorrente e tutte le persone menzionate.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2025, svoltasi con le modalità di cui all’art. 87, comma 4 bis , cod. proc. amm. (novellato dall’art. 17, comma 7, lett. a), n. 6, del decreto legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113), con l'intervento dei magistrati:

OL RI, Presidente

VA PP NI TO, Primo Referendario, Estensore

NA AR, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
VA PP NI TO	OL RI

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.