Pubblicato il 09/12/2025

N. 03543/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01584/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di CA (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1584 del 2024, proposto da
SE RA, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Scuderi e Giuseppe Sciuto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Assemblea Territoriale ID CA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Cesare Santuccio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la dichiarazione di nullità e\o per l’annullamento

del provvedimento del Direttore Generale del Consorzio d’Ambito Territoriale Ottimale CA UE n. 2 dell’11.01.2012 con cui sono state annullate “... le determinazioni dirigenziali n. 53 del 20/5/2004, n. 68 del 10/5/05, n. 13 del 5/3/2007, n. 40 del 3/8/2007, n. 54 del 4/12/2007, n. 33 del 10/06/2008, n. 59 dell’11/11/2008, n. 30 del 26/10/2009, con le quali è stata liquidata, in favore di RA SE, l’indennità di funzione quale componente del CDA del Consorzio, per il periodo dal 14/12/2002 al 30/06/2006, nella misura del 100%, per un importo complessivo netto di Euro 123.889,41;” e si è contestualmente disposto “...il recupero delle somme indebitamente percepite da RA SE... ”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Assemblea Territoriale ID CA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2025 il dott. AN CH e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il sig. SE RA, odierno ricorrente, sindaco del Comune di Fiumefreddo di Sicilia (CT) per due mandati elettorali consecutivi dal 2002 al 2012, quale componente dell’Assemblea del Consorzio d’Ambito Territoriale Ottimale CA UE (da ora anche “A.T.O.”) è stato nominato dalla stessa Assemblea dell’Autorità d’Ambito quale componente del consiglio di amministrazione a partire da dicembre del 2002.

Con nota prot. 1190 del 7.07.2010 l’A.T.O. ha chiesto al sig. RA di rendere una dichiarazione sulla volontà di optare per la percezione dell’indennità di consigliere di amministrazione dell’Ente o, in alternativa, per quella di Sindaco, al fine di procedere al pagamento di alcune indennità pregresse.

Con dichiarazione del 28.09.2010 il sig. RA ha rappresentato all’A.T.O. che “... per il periodo con decorrenza 1 gennaio 2009, in applicazione dell’espressa disposizione contenuta all’art. 19 bis, comma 4 della legge regionale 30/2000 introdotta dall’articolo 6 della legge regionale 16 dicembre 2008 numero 22, opta per la percezione dell’indennità di Sindaco e di non essere lavoratore dipendente. Per quanto attiene al periodo pregresso al 1 gennaio 2009, dichiara di non essere lavoratore dipendente e di non dover presentare alcuna opzione per la percezione dell’indennità di Consigliere di Amministrazione del consorzio in quanto solo a seguito dell’innovazione introdotta con l’art. 6 della legge regionale del 16 dicembre 2008 numero 22 è stato introdotto per il Sindaco il divieto di cumulare alla propria indennità altre indennità relative a cariche ricoperte per la funzione ”.

Con nota prot. 1672 del 5.10.2010 l’Ente ha chiesto al ricorrente di esercitare l’opzione con riguardo al periodo 01.04.2006-31.12.2008; con successiva nota prot. 1940 del 17.11.2010 quest’ultimo ha confermato di non dover esercitare alcuna opzione con riguardo al periodo antecedente al 2009, in quanto soggetto avente diritto ad entrambe le indennità.

Con nota prot. 1396 del 6.12.2011 l’A.T.O. ha comunicato al ricorrente l’“ avvio del procedimento, ai sensi dell’art. 7 della legge n 241/90 e ss.mm.ii, per l’annullamento, parziale, d’ufficio in autotutela delle determinazioni dirigenziali n. 53 del 20/5/2004, n. 68 del 10/5/05, n. 13 del 5/3/2007, n. 40 del 3/8/2007, n. 54 del 4/12/2007, n. 33 del 10/06/2008, n. 59 dell’11/11/2008, n. 30 del 26/10/2009, aventi ad oggetto liquidazione indennità di funzioni al componete del CDA del consorzio ...”, con le quali era stata riconosciuta al sig. RA l’indennità di funzione quale componente del consiglio di amministrazione per il periodo dal 14.12.2002 al 30.06.2006.

Successivamente, con Determinazione del Direttore Generale n. 2 dell’11.01.2012 l’Ente ha annullato parzialmente in autotutela le suddette determinazioni dirigenziali, disponendo contestualmente il recupero delle somme indebitamente percepite dal sig. RA a titolo di indennità di funzione per l’importo complessivo netto di € 123.889,41, oltre interessi legali sino all’effettivo soddisfo.

Tale provvedimento di annullamento in autotutela è stato impugnato con ricorso proposto innanzi a questo Tribunale Amministrativo Regionale e iscritto al numero di R.G. 653/2012.

Nelle more, l’A.T.O. ha avviato le azioni per il recupero delle somme indicate nel predetto provvedimento di annullamento in autotutela, presentando ricorso per decreto ingiuntivo, seguito dal decreto con il quale il Tribunale civile di CA ha ingiunto all’odierno ricorrente, in data 8.10.2013, il pagamento di € 123.889,41, oltre interessi e spese.

Il sig. RA ha proposto opposizione a tale decreto ingiuntivo, la quale è stata rigettata dallo stesso Tribunale di CA con sentenza n. 2113 del 7.05.2021.

Tale sentenza è stata appellata innanzi alla Corte di Appello di CA, la quale, ritenendo sussistente la pregiudizialità (dedotta dal ricorrente) rispetto a tale giudizio civile del giudizio amministrativo avente ad oggetto l’impugnazione della determinazione dirigenziale posta a fondamento del credito vantato dall’A.T.O., ha disposto la sospensione del procedimento civile di appello in attesa della definizione della vicenda processuale pendente innanzi al Giudice amministrativo.

Con avviso del 21.08.2018 questo Tribunale ha comunicato al ricorrente la pendenza ultraquinquennale del ricorso iscritto al R.G. 653/2012, seguito dalla dichiarazione di interesse alla decisione del ricorso del 21.12.2018.

Con successiva ordinanza n. 1057 del 28.09.2022 il Tribunale ha disposto taluni incombenti istruttori, chiedendo nuovamente al ricorrente di dichiarare, entro il termine di giorni trenta dalla comunicazione dell’ordinanza, di avere ancora interesse alla decisione del ricorso.

Decorso tale termine in assenza di comunicazioni del ricorrente, con decreto presidenziale n. 1469 del 16.11.2022 è stata dichiarata la perenzione del ricorso.

Il ricorrente ha presentato opposizione avverso tale decreto in data 13.12.2022, seguita dall’ordinanza n. 281 del 30.01.2023, con la quale il Tribunale, riscontrata la sussistenza dell’interesse alla decisione manifestata nell’atto di opposizione alla perenzione, ha revocato il decreto di perenzione, fissando per la sua trattazione l’udienza di merito del 18.01.2024.

Con successiva sentenza n. 236 del 19.01.2024 il ricorso è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione.

Tale pronuncia è stata impugnata innanzi al Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, il quale, con sentenza n. 487 del 5.07.2024, in accoglimento dell’appello, ha annullato la sentenza di primo grado affermando la sussistenza della giurisdizione del Giudice amministrativo inizialmente adito, con conseguente rimessione della causa al primo giudice ai sensi dell’art. 105, primo comma, c.p.a.

2. Con ricorso in riassunzione notificato il 6.09.2024 e nello stesso giorno depositato il sig. RA ha agito per la dichiarazione di nullità e\o per l’annullamento del provvedimento del Dirigente Generale dell’Autorità d’Ambito del Servizio Idrico Integrato, Consorzio d’Ambito Territoriale Ottimale CA UE n. 2 dell’11.01.2012 con cui sono state annullate “... le determinazioni dirigenziali n. 53 del 20/5/2004, n. 68 del 10/5/05, n. 13 del 5/3/2007, n. 40 del 3/8/2007, n. 54 del 4/12/2007, n. 33 del 10/06/2008, n. 59 dell’11/11/2008, n. 30 del 26/10/2009, con le quali è stata liquidata, in favore di RA SE, l’indennità di funzione quale componente del CDA del Consorzio, per il periodo dal 14/12/2002 al 30/06/2006, nella misura del 100%, per un importo complessivo netto di Euro 123.889,41; (...)” disponendosi “ ...contestualmente il recupero delle somme indebitamente percepite da RA SE... ”.

Il ricorso è stato presentato per i seguenti motivi di diritto: 1) Prescrizione ; 2) Violazione dell’articolo 49 della Legge Regionale 12 maggio 2010 numero 11 e dell’articolo 21-septies della Legge 241/1990 ; 3) In via subordinata, violazione degli articoli 19 e 19-bis della Legge Regionale 23 dicembre 2000 numero 30; violazione dell’articolo 11 delle Preleggi; eccesso di potere per difetto di istruttoria ; 4) Violazione dell’articolo 21-nonies della Legge 241/1990; eccesso di potere per difetto di presupposti e di motivazione ; 5) Incompetenza ; 6) Violazione del principio di irripetibilità delle somme percepite in buona fede .

2.1. Con il primo motivo di ricorso il ricorrente deduce che la pretesa restitutoria fatta valere dall’A.T.O. con il provvedimento impugnato sia stata azionata oltre il termine di prescrizione di tre anni di cui all’art. 2956 c.c. o, comunque, di cinque anni, ai sensi dell’art. 2948 c.c.

2.2. Con la seconda doglianza si lamenta che il provvedimento avversato sia viziato da nullità per difetto assoluto di attribuzione, tenuto conto di quanto previsto dall’articolo 2, comma 186- bis , della Legge 191/2009, inserito dall’articolo 1, comma 1- quinquies del D.L. 2/2010, convertito con modificazioni dalla Legge 42/2010, secondo cui “... decorso un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono soppresse le Autorità d’ambito territoriali di cui agli articoli 148 e 201 del decreto legislativo 3 aprile 2006 n. 152, e successive modificazioni. Decorso lo stesso termine, ogni atto compiuto dalle Autorità d’ambito territoriale è da considerarsi nullo ”, e di quanto previsto dall’art. 49 della L.R. 11/2010, il quale dispone che “... ai sensi dell’articolo 2, comma 186-bis, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, decorso il termine ivi previsto, cessano le autorità d’ambito territoriali istituite nella Regione in applicazione dell’articolo 148 del decreto legislativo 3 aprile 2006 n. 152 e successive modifiche ed integrazioni ”.

L’atto impugnato, in quanto adottato in data 11.01.2012, ossia dopo che l’A.T.O. era già cessata, secondo la prospettazione di parte sarebbe quindi affetto da nullità ai sensi dell’art. 21- septies della L. 241/1990.

2.3. Con la terza censura, sollevata in via subordinata, viene evidenziato, per un primo profilo, che l’A.T.O. abbia omesso di considerare che il divieto per il sindaco di cumulo di indennità relative a cariche per la funzione sia stato introdotto solo a seguito dell’entrata in vigore dell’articolo 6 della L.R. 22/2008, il quale ha aggiunto l’art. 19- bis della L.R. 30/2000. Ne discende, continua la parte, che l’applicazione retroattiva di tale disposizione sia avvenuta in contrasto con quanto previsto dall’art. 11 delle Preleggi, con riguardo al periodo tra il 14.12.2002 e il 30.06.2006.

L’art. 19 della L.R. n. 30/2000, inoltre, non troverebbe in ogni caso applicazione alla fattispecie controversa in quanto non operante per le indennità percepite quale componente del consiglio di amministrazione di un A.T.O.

2.4. Con il quarto motivo di ricorso si deduce che l’atto avversato, in violazione della disciplina all’uopo sancita dall’art. 21- novies della L. 241/1990, non contenga alcuna motivazione sulla sussistenza di ragioni di interesse pubblico sottese all’annullamento in autotutela e non risulterebbe adottato entro il termine ivi previsto.

2.5. Con la quinta doglianza il ricorrente lamenta che il provvedimento oggetto di gravame sia viziato da incompetenza, atteso che l’articolo 8, punto n), dello statuto dell’A.T.O. attribuisce all’assemblea - e non al Direttore Generale - il potere di deliberare in ordine agli atti relativi alle indennità dei componenti del consiglio di amministrazione.

2.6. Con la sesta e ultima censura viene dedotto che il pagamento delle indennità corrisposte dall’A.T.O. abbia dato luogo a un legittimo affidamento e che, pertanto, l’annullamento degli atti di liquidazione sia avvenuto in violazione del principio generale sulla irripetibilità delle somme percepite in buona fede, atteso che il loro recupero è suscettibile di inficiare il soddisfacimento delle ordinarie esigenze familiari del soggetto percettore.

3. Con memoria di costituzione del 3.02.2025 l’Assemblea Territoriale ID CA, subentrata al Consorzio d’Ambito Territoriale Ottimale - CA UE, in liquidazione, ha controdedotto rispetto alle singole doglianze sollevate dal ricorrente.

3.1. Con specifico riguardo al primo motivo viene rilevato che gli artt. 2948 e 2956 c.c. non troverebbero applicazione al caso di specie.

Quanto all’articolo 2948 c.c., viene evidenziato che tale norma trovi applicazione per la diversa ipotesi di un credito economico derivante da un diritto e non soddisfatto e non, invece, in presenza di un indebito oggettivo.

La prescrizione quinquennale prevista dalla disposizione civilistica, in ogni caso, comincerebbe a decorrere dalla data dell’effettiva liquidazione e, nel caso di specie, le liquidazioni delle indennità di cui è stata chiesta la restituzione sarebbero avvenute entro il quinquennio antecedente all’adozione della delibera di recupero e dal conseguente atto di avvio del procedimento notificato al ricorrente.

Vertendosi in materia di indebito oggettivo, secondo la prospettazione dell’Amministrazione resistente la prescrizione sarebbe, comunque, decennale, ai sensi di quanto previsto dall’art. 2946 c.c.

Parimenti inapplicabile sarebbe la prescrizione di cui all’art. 2956 c.c., la quale, inerendo alle prescrizioni presuntive, non troverebbe attuazione al caso di specie.

3.2. Rispetto alla seconda doglianza si osserva che l’ultimo comma dell’art. 49 della L.R. 10/2010 abbia disposto che “ restano fermi gli ambiti territoriali ottimali, istituiti ai sensi dell’articolo 147 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, quali individuati con D. P. Reg. 16 maggio 2000, n. 114, e successive modifiche ed integrazioni, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana del 2 giugno 2000, n. 26, parte prima ”. Ne discende, continua la parte, che l’atto impugnato non sia censurabile per difetto assoluto di attribuzione.

3.3. In ordine alla terza censura viene evidenziato che l’indennità di funzione per cui è causa, alla luce del quadro normativo di riferimento, riguardi tutti i soggetti individuati a norma dell’art. 15, secondo comma, della L.R. 30/2000, tra i quali debbano farsi rientrare anche i sindaci e gli organi dei consorzi tra enti locali.

Viene altresì rilevato che l’art. 19- bis , quarto comma, della medesima L.R. 30/2000, aggiunto con l’art. 6 della L.R. 22/2008, ribadirebbe che il sindaco non possa cumulare alla propria indennità altre indennità di qualsivoglia genere relative a cariche ricoperte per la funzione.

3.4. Per quanto concerne il quarto motivo di ricorso l’Amministrazione resistente asserisce che l’atto avversato discenda dall’applicazione di una legge che imponga il recupero dell’indebito oggettivo, dovendosi prescindere, pertanto, dalla possibile buona fede dell’interessato, trattandosi di un’attività di natura vincolata.

3.5. Rispetto alla quinta doglianza l’Ente rileva che l’atto contestato non rientri nel perimetro degli atti di cui all’art. 8, punto n), dello statuto del Consorzio, trattandosi di atto di gestione di competenza del Direttore Generale.

3.6. Con riferimento all’ultima censura viene osservato che il principio di irripetibilità delle somme percepite in buona fede non possa operare a fronte di un’attività vincolata.

4. Con memoria del 6.10.2025 L’Amministrazione resistente ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, atteso che la vicenda controversa ha ad oggetto l’impugnazione di un atto scaturente dall'obbligo di restituzione di quanto indebitamente percepito in ragione dell’applicazione del divieto di cumulo di indennità posto dalla legge.

La parte ha altresì insistito per il rigetto, nel merito, del ricorso, evidenziando, in particolare, che: i) con L.R. 19/2015 sono state istituite le Assemblee Territoriali Idriche disponendo, con l’art. 3, il solo passaggio di funzioni rispetto alle vecchie Autorità d’Ambito messe in liquidazione nel 2013; ii) secondo quanto previsto dall’art. 82 della L.R. 3/2024, “ l’assemblea territoriale idrica, già titolare delle funzioni di regolazione e controllo del servizio ai sensi dell’articolo 3 della Legge regionale 11 agosto 2015, n.19, subentra in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi già in capo al consorzio d’ambito territoriale ottimale in liquidazione ”; iii) in virtù della sopra citata disposizione normativa, l’Assemblea Territoriale ID CA (con propria deliberazione n. 5 del 15.07.2024) e il Consorzio d’Ambito Territoriale Ottimale CA UE in liquidazione (giusta deliberazione del Commissario Straordinario e Liquidatore n. 10 del 16.07.2024), hanno deliberato “ il subentro dell’Assemblea Territoriale ID CA in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi già in capo al Consorzio D’Ambito Territoriale Ottimale CA UE in liquidazione ”.

5. Con memoria del 17.10.2025 la parte ricorrente ha ulteriormente declinato le censure dedotte in sede di ricorso.

6. All’udienza pubblica del 19.11.2025, presenti i difensori delle parti come da verbale, la causa è stata posta in decisione.

7. Deve preliminarmente esaminarsi l’eccezione di difetto di giurisdizione proposta dall’Amministrazione resistente con memoria del 6.10.2025, la quale, tenuto conto di quanto deciso dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana con la sentenza n. 487 del 5.07.2024, passata in giudicato, non può essere favorevolmente apprezzata dal Collegio.

7.1. Con tale pronuncia, in particolare, il Giudice amministrativo di secondo grado ha annullato con rinvio la sentenza di questo TAR, affermando la sussistenza della giurisdizione amministrativa.

Si rammenta che, secondo quanto previsto dall’art. 111, comma 8, della Costituzione e, in particolare, dall’art. 110 c.p.a., le sentenze del Giudice amministrativo di secondo grado possono essere oggetto di ricorso per SA “... per i soli motivi inerenti alla giurisdizione ”. Ebbene, in difetto dell’azionamento di tale strumento di impugnazione, la statuizione assunta dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana con la sentenza n. 487 del 5.07.2024 assume valore di giudicato e vincola la Sezione – sotto lo specifico profilo dell’individuazione del giudice fornito di potestas iudicandi – nell’esame della presente controversia.

8. Nel merito, il ricorso è da ritenersi infondato per quanto di seguito esposto e considerato.

9. Il primo motivo di ricorso è infondato.

9.1. Si osserva, preliminarmente, che l’atto oggetto di impugnazione nel presente giudizio non ha ad oggetto, concretamente, il recupero delle somme corrisposte al ricorrente, la cui relativa attività viene intrapresa dall’Amministrazione procedente mediante la successiva proposizione del ricorso per decreto ingiuntivo.

Si evidenzia, in ogni caso, che l'atto di recupero, da parte della P.A., nei confronti dei propri dipendenti, di somme erogate in eccedenza rispetto al dovuto, trattandosi di pagamenti eseguiti dal datore di lavoro in mancanza della causa solvendi , costituisce ripetizione di indebito oggettivo, come tale sottoposto a prescrizione decennale ex art. 2946 c.c. e non già a prescrizione quinquennale di cui all’art. 2948 c.c. o a quella triennale di cui all’art. 2956 c.c., riguardante, invece, i crediti vantati dal personale verso l'Amministrazione (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. III, 30 dicembre 2010, n. 2320; SA civile, sez. I, 23 aprile 2021, n. 10840).

Con riguardo alla decorrenza del termine la giurisprudenza precisa che “... occorre distinguere i casi...di mancanza originaria della causa solvendi, in cui il dies a quo comincia a decorrere dal giorno dell'intervenuta esecuzione della prestazione, dai casi in cui il difetto della causa solvendi sopravvenga al pagamento, in cui il suddetto termine decorre dal giorno in cui l'accertamento dell'indebito è divenuto definitivo ” (Cass. civile, sez. lav., 23 luglio 204, n. 20427; Cass. civile, 3 dicembre 2015, n. 24628; Cass. civile, 2 dicembre 2016 n. 24653; Cass. civile, 9 ottobre 2017, n. 23603).

Tenuto conto, pertanto, che le somme percepite dall’odierno ricorrente a titolo di indennità di funzione per il periodo dal 14.12.2002 al 30.06.2006 sono state liquidate a partire dal 2004 (ossia dopo la prima determinazione dirigenziale n. 53 del 20.05.2004, come si evince dalla documentazione versata in atti dall’Amministrazione resistente – cfr., in particolare, i mandati di pagamento depositati come all. 17 il 3.02.2025), e che il decreto ingiuntivo adottato dal Tribunale civile di CA, come riportato dal ricorrente in sede di ricorso, è datato 8.10.2013, vi è da ritenere che la proposizione del relativo ricorso per decreto ingiuntivo, con cui è stato attivato il recupero di tali somme, sia avvenuta entro il predetto termine di prescrizione decennale.

10. Il secondo motivo di ricorso è da ritenersi parimenti infondato.

10.1. L’art. 49 della L.R. 11/2010, pur stabilendo, al primo comma, che “ Ai sensi dell’articolo 2, comma 186-bis, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, decorso il termine ivi previsto, cessano le autorità d’ambito territoriale istituite nella Regione in applicazione dell’articolo 148 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 e successive modifiche ed integrazioni ”, prevede, al successivo quinto comma, che “ Restano fermi gli ambiti territoriali ottimali, istituiti ai sensi dell’articolo 147 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, quali individuati con D.P.Reg. 16 maggio 2000, n. 114, e successive modifiche ed integrazioni, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana del 2 giugno 2000, n. 26, parte prima ”.

L’art. 147 del D.lgs. 152/2006, a sua volta, prevede, al primo comma, che “ I servizi idrici sono organizzati sulla base degli ambiti territoriali ottimali definiti dalle regioni in attuazione della legge 5 gennaio 1994, n. 36. Le regioni che non hanno individuato gli enti di governo dell'ambito provvedono, con delibera, entro il termine perentorio del 31 dicembre 2014. Decorso inutilmente tale termine si applica l'articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131. Gli enti locali ricadenti nel medesimo ambito ottimale partecipano obbligatoriamente all'ente di governo dell'ambito, individuato dalla competente regione per ciascun ambito territoriale ottimale, al quale è trasferito l'esercizio delle competenze ad essi spettanti in materia di gestione delle risorse idriche, ivi compresa la programmazione delle infrastrutture idriche di cui all'articolo 143, comma 1 ”.

L’Ambito Territoriale Ottimale CA UE è stato individuato, in coerenza con il predetto art. 49, quinto comma, della L.R. 11/2010, con decreto del Presidente della Regione siciliana n. 114/Gr. IV/S.G. del 16.05.2000, come si evince dall’art. 1 dello statuto dell’Ente, ai sensi del quale “ il consorzio di ambito ” è stato costituito “ In applicazione dell'art. 9, comma 3, della legge 5 gennaio 1994, n. 36 e dell'art. 69 della legge regionale 27 aprile 1999, n. 10 e dei D.P.Reg. n. 114 del 16 maggio 2000 e D.P Reg del 7 Agosto 2001 (...)”.

Con successiva L.R. 2/2013 la Regione Siciliana ha posto in liquidazione, tra gli altri, il “Consorzio d’Ambito Territoriale Ottimale CA UE – ATO CA”, ed ha attribuito le funzioni di Commissario liquidatore al Presidente del consiglio di amministrazione dell’autorità disciolta.

Con circolare prot. 28045 del 9.07.2013 l’Assessorato regionale dell’Energia e dei Servizi di Pubblica Utilità ha prorogato le attività di liquidazione delle Autorità Territoriali Ottimali già soppresse con la L.R. 2/2013.

Con la L.R. 19/2015 sono state istituite le Assemblee Territoriali Idriche (c.d. A.T.I.), disponendosi, all’art. 3, che l’A.T.I. esercitasse le funzioni già attribuite alle Autorità d’Ambito territoriale ottimale di cui all’art. 148 del D.lgs. 152/2006.

La successiva L.R. 3/2024 ha stabilito, all’art. 82, che “ Al fine di accelerare la definizione dell'assetto organizzativo e gestionale del servizio idrico integrato negli ambiti territoriali ottimali di Agrigento, CA, Enna, Ragusa e Siracusa, ove non sia stato ancora definito il subentro dell'assemblea territoriale idrica al consorzio d'ambito territoriale ottimale, così assicurando l'efficace allocazione delle risorse e la realizzazione dei relativi interventi infra-strutturali, l'assemblea territoriale idrica, già titolare delle funzioni di regolazione e controllo del servizio ai sensi dell'articolo 3 della legge regionale 11 agosto 2015, n. 19, subentra in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi già in capo al consorzio d'ambito territoriale ottimale in liquidazione ”.

In virtù di tale sopra citata disposizione normativa, l’Assemblea Territoriale ID CA (con propria deliberazione n. 5 del 15.07.2024) e il Consorzio d’Ambito Territoriale Ottimale CA UE in liquidazione (giusta deliberazione del Commissario Straordinario e Liquidatore n. 10 del 16.07.2024) hanno deliberato “ il subentro dell’Assemblea Territoriale ID CA in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi già in capo al Consorzio D’Ambito Territoriale Ottimale CA UE in liquidazione ”.

Ne discende che la determinazione n. 2 dell’11.01.2012 del Direttore Generale del Consorzio D’Ambito Territoriale Ottimale CA UE è stata adottata da un Ente mantenuto “fermo”, a tale data, secondo quanto previsto dall’art. 49, quinto comma, della L.R. 10/2011 e, quindi, non cessato ex lege , come invece asserisce la parte ricorrente.

11. Il terzo motivo, ad avviso del Collegio, è privo di pregio.

11.1. L’art. 15, secondo comma, inserito nel Capo II del Titolo II della L.R. 30/2000, così come modificato dall’art. 3 della L.R. 22/2008, che vi ha aggiunto, nel secondo capoverso, l’espressione “ ai soli fini del presente capo ”, stabilisce che “ Il presente capo disciplina il regime delle aspettative, dei permessi e delle indennità degli amministratori degli enti locali. Per amministratori, ai soli fini del presente capo, si intendono i sindaci, i presidenti delle province, i consiglieri dei comuni e delle province, i componenti delle giunte comunali e provinciali, i presidenti dei consigli comunali e provinciali, i componenti degli organi delle unioni di comuni, dei consorzi fra enti locali ed i componenti degli organi di decentramento ”.

L’art. 19, anch’esso inserito nel predetto Capo II e disciplinante le indennità di tutti gli amministratori locali indicati nel sopra riportato art. 15, prevede, all’ottavo comma, che “ Le indennità di funzione previste dal presente capo non sono tra loro cumulabili. L'interessato opta per la percezione di una delle due indennità ovvero per la percezione del cinquanta per cento di ciascuna ”.

Il successivo art. 19- bis , aggiunto dall’art. 6 della L.R. 22/2008, stabilisce, al quarto comma, che “ Il sindaco e il presidente della provincia non possono cumulare alla propria altre indennità relative a cariche ricoperte per la funzione ”.

Orbene, il Consorzio D’Ambito Territoriale Ottimale CA UE, come si evince dall’art. 1 del suo statuto, è un “... consorzio di funzioni ai sensi dell'art. 31 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, (...)”.

L’art. 31 del D.lgs. 267/2000, disciplinante propri i “consorzi”, stabilisce al primo comma che “ Gli enti locali per la gestione associata di uno o più servizi e l'esercizio associato di funzioni possono costituire un consorzio secondo le norme previste per le aziende speciali di cui all'articolo 114, in quanto compatibili. Al consorzio possono partecipare altri enti pubblici, quando siano a ciò autorizzati, secondo le leggi alle quali sono soggetti ”.

Il Consorzio D’Ambito Territoriale Ottimale CA UE rientra, pertanto, nel perimetro dei “ consorzi fra enti locali ” di cui all’art. 15, secondo comma, della L.R. 30/2000, risultando sottoposto, conseguentemente, alla disciplina prevista dal Capo II del Titolo II di tale legge regionale in materia di indennità degli amministratori degli enti locali.

Già a partire dall’entrata in vigore della L.R. 30/2000, conseguentemente, tutti gli amministratori ivi citati risultavano soggetti al divieto di cumulo delle indennità di funzione previsto dall’art. 19, ottavo comma.

A nulla rileva, quindi, ai fini dello scrutinio della presente controversia, che con il successivo art. 19- bis , introdotto solo nel 2008 (con L.R. 22/2008), si sia previsto espressamente che il sindaco non potesse cumulare “... alla propria altre indennità relative a cariche ricoperte per la funzione ”.

Dal combinato disposto degli artt. 15, secondo comma, e 19, ottavo comma, si evince, infatti, che:

(i) il Sindaco e i componenti degli organi dei consorzi fra enti locali non potessero cumulare, già alla data di entrata in vigore della L.R. 30/2000, le proprie indennità di funzione;

(ii) l'interessato, ossia l’amministratore ricoprente entrambe le cariche, dovesse optare “... per la percezione di una delle due indennità ovvero per la percezione del cinquanta per cento di ciascuna ”.

Ne è prova che la stessa determinazione dirigenziale qui impugnata, come si legge nel suo corpo, sia stata adottata proprio ai sensi dell’art. 19, ottavo comma, della L.R. 30/2020, la cui disciplina rappresenta, correttamente, il fondamento normativo dell’attività provvedimentale svolta dall’Ente, pienamente applicabile ratione temporis alla data della sua emanazione.

12. Il quarto motivo e il sesto motivo di ricorso, da trattarsi congiuntamente per ragioni di connessione, sono da ritenersi infondati.

12.1. Deve preliminarmente rammentarsi che “... spetta al giudice amministrativo qualificare gli atti amministrativi oggetto di giudizio (da ultimo, V, 4 ottobre 2021, n. 6606). Si tratta di un potere ufficioso, il cui esercizio non è vincolato né dell'intitolazione dell'atto, né tanto meno delle deduzioni delle parti in causa (V, 5 giugno 2018, n. 3387). L'esatta qualificazione di un provvedimento va infatti effettuata tenendo conto del suo effettivo contenuto e della sua causa reale, anche a prescindere dal nomen iuris formalmente attribuito dall'amministrazione, con la conseguenza che l'apparenza derivante da una terminologia eventualmente imprecisa o impropria, utilizzata nella formulazione testuale dell'atto stesso, non è vincolante né può prevalere sulla sostanza e neppure determina di per sé un vizio di legittimità dell'atto, purché ovviamente sussistano i presupposti formali e sostanziali corrispondenti al potere effettivamente esercitato (V, 28 agosto 2019, n. 5921; IV, 18 settembre 2012, n. 4942) ” (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. V, 2 novembre 2021, n. 7320; v. anche Cons. Stato, sez. VI, 20 giugno 2022, n. 5064).

Ebbene, fermo il giudicato concernente la pronuncia del C.G.A.R.S. n. 487/2024 – suscettibile di vincolare questo Tribunale, come già evidenziato nel corso della trattazione, sotto lo specifico profilo della devoluzione della controversia alla giurisdizione del Giudice amministrativo – questo Collegio ritiene che, senza travalicare i confini segnati dal perimetro di tale giurisdizione, la determinazione dirigenziale qui censurata, prescindendosi dal nomen iuris adoperato nella sua rubrica dall’Ente procedente, non sia riconducibile all’esercizio tipico del potere di autotutela di cui all’art. 21- novies della L. 241/1990, ma costituisca, piuttosto, espressione del potere di verifica, accertamento e controllo, di natura doverosa e ad esito vincolato, di precedenti determinazioni amministrative assunte nell’ambito di una procedura di liquidazione di somme dovute a titolo di indennità di funzione ad un amministratore di un ente locale; tali determinazioni risultano prive, in concreto, di spessore provvedimentale, in quanto adottate in stretta esecuzione di quanto deliberato dall’assemblea del Consorzio D’Ambito Territoriale Ottimale CA UE nella ritenuta (ed errata) presenza dei presupposti di legge.

Rispetto a tale qualificazione lo stesso C.G.A.R.S. ha osservato, peraltro, nel corpo della propria sentenza n. 487/2024, richiamando, al riguardo, quanto già statuito dallo stesso Giudice amministrativo siciliano di appello con sentenze n. 81 del 18.01.2022 e n. 802 del 13.09.2021, che costituisce «... espressione di "supremazia" o di "funzione", con il corollario che dalla sua natura vincolata derivano conseguenze non sul piano della giurisdizione (...)», l’esercizio, da parte di una pubblica amministrazione, di un potere vincolato quale “... funzione di verifica, controllo, accertamento tecnico dei presupposti previsti dalla legge, quale soggetto incaricato della cura di interessi pubblici generali, esulanti dalla propria sfera patrimoniale (...)”.

Come, invero, si evince dal testo del provvedimento impugnato, le somme indebitamente corrisposte all’odierno ricorrente nella qualità di componente del consiglio di amministrazione del Consorzio D’Ambito Territoriale Ottimale CA UE a far data dal 14.12.2002 sono state liquidate (dal 2004 al 2009) nel convincimento che il ricorrente non avesse percepito, per il periodo di riferimento, alcuna ulteriore indennità di funzione prevista per le cariche di cui all’art. 15 della L.R. 30/2000, attesa l’operatività del divieto di cumulo sancita dall’art. 19, ottavo comma, della stessa legge regionale.

L’attivazione del procedimento di “verifica” è scaturita dalle dichiarazioni rese dal ricorrente con nota prot. 1940 del 12.11.2010, laddove quest’ultimo ha dichiarato di non dover esercitare alcuna opzione con riguardo al periodo pregresso all’1.01.2009, ritenendo di non essere sottoposto, rispetto a tale periodo, al divieto di cumulare la propria indennità con le altre indennità relative a cariche ricoperte per la propria funzione (asserendo, in tale circostanza, che tale divieto operasse solo a partire dall’entrata in vigore dell’art. 6 della L.R. 22/2008, che aveva introdotto l’art. 19- bis nella L.R. 30/2000).

A margine di tale dichiarazione, una volta attivati i controlli contabili del caso, è stato quindi accertato dal Consorzio che il ricorrente avesse percepito dal 2002 al 31.12.2008 “... l’indennità di Sindaco del Comune di Fiumefreddo di Sicilia, nella misura del 100%, giusta nota del 18/04/2011 del Comune di Fiumefreddo di Sicilia, introitata agli atti del Consorzio in pari data al prot. n. 663 ” (cfr. provvedimento impugnato).

L’avvio della procedura di “ annullamento d’ufficio in autotutela ” delle determinazioni dirigenziali concernenti le somme liquidate al ricorrente, finalizzata al successivo “... recupero di somme indebitamente percepite ” e “... in funzione dell’interesse pubblico al ripristino della legittimità ed alla tutela della finanza pubblica ”, è avvenuto con determinazione dirigenziale n. 15 del 6.12.2011 ed è stato comunicato con nota prot. n. 1396 del 6.12.2011.

È di tutta evidenza, ad avviso di questo organo giudicante, che la determinazione impugnata costituisca – quindi –, prescindendosi dal nomen iuris adoperato dall’Ente procedente, manifestazione di un potere di verifica e controllo contabile, di natura doverosa e ad esito vincolato, prodromico al successivo, e consequenziale, recupero di somme indebitamente corrisposte all’odierno ricorrente; l’esercizio di tale potere non soggiace a termini temporali di decadenza ed è giustificato dalle sopra esposte ragioni di “ ripristino della legalità ” e di “ tutela della finanza pubblica ”, esposte nell’atto, suscettibili, da sole, sul piano motivazionale, di rendere legittimo il ricorso ad esso.

Al verificarsi di tali presupposti, peraltro, secondo l’orientamento maggioritario della giurisprudenza la successiva azione di recupero è dovuta a prescindere dalla buona fede del dipendente accipiens (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. VII, 23 settembre 2024, n. 7712; Consiglio di Stato sez. III, 23 dicembre 2019, n. 8737; Corte di SA, sez. lavoro 20 febbraio 2017, n. 4323; Corte dei Conti sez. reg. controllo per il Lazio Delib. 15 giugno 2015, n. 125), rammentandosi, più specificatamente, che in presenza di una indebita erogazione di denaro pubblico “... l'affidamento del percettore delle somme e la stessa buona fede non sono d'ostacolo all'esercizio, da parte dell'amministrazione, del potere-dovere di recupero, in linea con il canone costituzionale di buon andamento, né l'amministrazione è tenuta a fornire un'ulteriore motivazione sull'elemento soggettivo riconducibile all'interessato o all'interesse pubblico al recupero che è rinvenibile in re ipsa ” (Cons. Stato, sez. VII, 23 settembre 2024, n. 7712; Cons. Stato, sez. III, 21 gennaio 2015, n. 201) e che, di conseguenza, “... il recupero è un atto dovuto che costituisce non rinunziabile espressione di una funzione pubblica vincolata, e, pertanto, in capo all'amministrazione che abbia effettuato un pagamento indebitamente dovuto ad un proprio dipendente si riconosce una posizione soggettiva che deve essere qualificata come diritto soggettivo alla restituzione ” (Cons. Stato, sez. VII, 23 settembre 2024, n. 7712; Cons. Stato, sez. IV, 19 luglio 2019, n. 5903).

L’atto impugnato, pertanto, assume una connotazione sostanziale che ne determina la sottrazione ai binari della disciplina approntata dal legislatore per i provvedimenti che abbiano la qualificazione – oltreché formale – sostanziale di “annullamento d’ufficio”, trattandosi di un provvedimento il quale, pur non perdendo la propria natura autoritativa, è stato emanato nell’esercizio di una “... funzione di verifica, controllo, accertamento tecnico dei presupposti previsti dalla legge, quale soggetto incaricato della cura di interessi pubblici generali ”, con la precisazione che “ La circostanza che il potere amministrativo sia vincolato [...] non trasforma il potere medesimo in una categoria civilistica, assimilabile ad un diritto potestativo ” (cfr. C.G.A.R.S., sez. giur., 18 gennaio 2022, n. 81, già citata).

Tale provvedimento, adottato in una posizione di “supremazia” dell’Ente e, quindi, espressione di potestà pubblicistiche, in quanto finalizzato ad assicurare il corretto ripristino della legalità violata costituisce manifestazione di un’attività indubbiamente vincolata, a fronte della quale deve escludersi che possa sussistere una posizione di legittimo affidamento a “conservare” una situazione contra legem in capo al privato inciso dall’esercizio di tale potere, la quale è da intendersi recessiva dinanzi a un interesse pubblico che, nel caso di specie, ha una indiscussa funzione di tutela della finanza pubblica, di cui viene fatta correttamente menzione nel corpo dell’atto.

13. Il quinto motivo di ricorso risulta fuori fuoco.

13.1. Ai sensi dell’art. 8, primo comma, lett. n), dello statuto del Consorzio D’Ambito Territoriale Ottimale CA UE, l’assemblea delibera, in particolare, sulla “... determinazione delle indennità e del rimborso spese ai componenti dell'assemblea, del consiglio di amministrazione e del collegio dei revisori ”, quale organo titolare della funzione d’indirizzo generale dell’attività del Consorzio.

L’atto avversato, ad avviso di questo Collegio, non può farsi rientrare nel perimetro delle attribuzioni dell’organo consortile assembleare, atteso che l’attività che qui si sottopone a censura, prodromica al successivo recupero delle indennità indebitamente percepite dal ricorrente, a rigore, non costituisce “ determinazione delle indennità ” (a monte) dei componenti del consiglio di amministrazione, suscettibile di tradurre l’indirizzo generale dell’Ente, ma rappresenta, piuttosto, come sopra evidenziato, una concreta manifestazione di un potere di verifica e controllo, le cui relative attribuzioni spettano al personale dell’Amministrazione all’uopo adibito e non ad uno dei suoi organi politici.

Trattasi, pertanto, di un provvedimento che segue un iter tipicamente amministrativo, in quanto espressione di un potere di controllo, di natura gestoria, per il quale è da ritenersi competente il personale amministrativo dell’Amministrazione, nella figura, in questo caso, del Direttore Generale.

14. Il ricorso, in definitiva, per tutto quanto sopra esposto e considerato è da ritenersi infondato e deve essere respinto.

15. Il Collegio ravvisa nelle peculiarità della fattispecie controversa e della presente vicenda processuale eccezionali ragioni per disporre la compensazione delle spese tra le parti ai sensi dell’art. 26, comma 1, c.p.a. e dell’art. 92, comma 2, c.p.c.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di CA (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in CA nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

OR NT, Presidente

Daniele Profili, Primo Referendario

AN CH, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN CH	OR NT

IL SEGRETARIO