Pubblicato il 23/04/2026

N. 00762/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01205/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la IA Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1205 del 2025, proposto da
Finale IA Sud S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Filippo Brunetti, Pina Lombardi, Alessandro Salzano e Alessandro Alfieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Unione dei Comuni Modenesi dell’Area Nord, non costituita in giudizio;
Regione IA Romagna, in persona del Presidente r pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Alessandro Lolli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Finale IA, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Annamaria Grasso e Alessia Trenti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Società Agricola San Giuseppe S.r.l., non costituita in giudizio;

per l’annullamento, previa sospensione cautelare,

- del provvedimento prot. n. 14909 del 22 maggio 2025 emesso dallo Sportello Unico per le Attività Produttive dell’Unione Comuni Modenesi Area Nord avente ad oggetto la “CHIUSURA DEL PROCEDIMENTO, AI SENSI DELL'ART. 7 E SGUENTI DELLA L.N. 241/1990, PER L'ANNULLAMENTO D'UFFICIO IN VIA DI AUTOTUTELA DEGLI EFFETTI DEL CONSOLIDAMENTO PER DECORSO DEI TERMINI DI P.A.S. PER LA REALIZZAZIONE DI IMPIANTO FOTOVOLTAICO “S. ANTONIO” AI SENSI DEL D.L. 28 DEL 3/03/2011 E S.M.I., DELLA POTENZA NOMINALE DI 9999,44 KWP E OPERE ED INFRASTRUTTURE CONNESSE”;

- della nota prot. n. 2025/0012565 del 22 maggio 2025 emessa dal Comune di Finale IA - Area Pianificazione Urbanistica Edilizia Privata e Ambiente, avente ad oggetto “prat. edil. PROCED. ABILIT. SEMPLIFICATA n. 2024/1 - tipo pratica: P.A.S. (art.6 Dlgs 28/2011) REALIZZAZIONE DELL'IMPIANTO FOTOVOLTAICO A TERRA DENOMINATO "S. ANTONIO" DA 9999,44 KWP E RELATIVE OPERE ED INFRASTRUTTURE DI CONNESSIONE. Ubicazione - Via Redene Cremonine, - Via di Sotto. Proponente - M2R Rinnovabili srl. Risposta a Osservazioni Prot. n. 10583 del 05.05.2025”;

- della nota prot. n. 11567 del 23 aprile 2025 emessa dallo Sportello Unico per le Attività Produttive dell’Unione Comuni Modenesi Area Nord, avente ad oggetto la “COMUNICAZIONE DI AVVIO DEL PROCEDIMENTO, AI SENSI DELL'ART. 7 E SEGUENTI DELLA L. N. 241/1990, PER L'ANNULLAMENTO D'UFFICIO IN VIA DI AUTOTUTELA DEGLI EFFETTI DEL CONSOLIDAMENTO PER DECORSO DEI TERMINI DI P.A.S. PER LA REALIZZAZIONE DI IMPIANTO FOTOVOLTAICO “S. ANTONIO” AI SENSI DEL D.L. 28 DEL 3/03/2011 E S.M.I., DELLA POTENZA NOMINALE DI 9999,44 KWP E OPERE ED INFRASTRUTTURE CONNESSE”;

- del parere prot. n. 2025/0009227 del 10 aprile 2025 emesso dal Comune di Finale IA avente ad oggetto “prat. edil. PROCED. ABILIT. SEMPLIFICATA n. 2024/1 - tipo pratica: P.A.S. (art.6 Dlgs 28/2011) REALIZZAZIONE DELL'IMPIANTO FOTOVOLTAICO A TERRA DENOMINATO "S. ANTONIO" DA 9999,44 KWP E RELATIVE OPERE ED INFRASTRUTTURE DI CONNESSIONE. CONTRIBUTO ISTRUTTORIO. Ubicazione - Via Redene Cremonine, - Via di Sotto. Proponente - M2R Rinnovabili srl”;

- della nota prot. n. PG2024/536325 del 24 maggio 2024 emessa dalla Regione IA Romagna - Settore Governo e Qualità del Territorio avente ad oggetto “chiarimenti in merito alla possibilità di installare impianti fotovoltaici in aree classificate agricole racchiuse in un perimetro i cui punti distino non più di 500 metri da un impianto industriale o stabilimento, quest’ultimo come definito dall'articolo 268, comma 1, lettera h), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152”;

- nonché di tutti gli atti presupposti, conseguenti o comunque connessi, ancorché non conosciuti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione IA Romagna e del Comune di Finale IA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 marzo 2026 la dott.ssa LE LI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

AT

(A) In data 8.05.2024 la società M2R Rinnovabili S.r.l. presentava al Comune di Finale IA una PAS, ai sensi dell’allora vigente articolo 6 D.Lgs. n. 28/2011, per realizzare un impianto fotovoltaico in un’area ricadente in parte nel territorio del Comune di Finale IA e in parte in quello del Comune di Camposanto.

Secondo la società istante l’area di intervento individuata risultava idonea ex lege a ospitare il progettato impianto di produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile, in quanto, benché agricola, il suo perimetro dista in ciascun suo punto meno di 500 m. da un impianto industriale esistente.

L’Unione dei Comuni Modenesi dell’Area Nord, a cui il Comune di Finale IA ha delegato le competenze in materia, ritenendo, invece, che l’area individuata dall’istante non potesse essere ritenuta idonea ex lege, non potendosi qualificare come impianto industriale esistente l’impianto fotovoltaico realizzato a meno di 500 m. di distanza, annullava in autotutela gli effetti del consolidamento per decorso dei termini della PAS.

(B) Con il ricorso introduttivo del presente giudizio la società Finale IA Sud S.r.l., subentrata medio tempore alla società M2R Rinnovabili S.r.l. in forza di acquisto di ramo d’azienda, ha impugnato il provvedimento di autotutela dell’Unione dei Comuni Modenesi dell’Area Nord, chiedendone l’annullamento, previa sospensione cautelare dell’efficacia, per i seguenti motivi di illegittimità:

- perché non sussisterebbero i presupposti di cui all’articolo 21 nonies L. n. 241/1990 per l’esercizio del potere di autotutela decisoria, ovverosia l’illegittimità della PAS, l’interesse pubblico, concreto e attuale, all’annullamento, diverso dal mero ripristino della legalità violata, la valutazione dell’interesse del privato (primo motivo, epigrafato “ Violazione e falsa applicazione di legge, con riferimento all’art. 21 nonies della Legge n. 241/1990 – Violazione e falsa applicazione dell’articolo 20, comma 8, del D.Lgs. n. 199/2021 – Eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei presupposti di fatto e diritto - Insussistenza dei presupposti per l’annullamento in autotutela – Violazione del principio di massima diffusione delle fonti rinnovabili – Violazione degli art. 3 e 97 della Costituzione ”);

- perché sarebbero stati violati i diritti partecipativi della società ricorrente e il provvedimento sarebbe immotivato (secondo motivo, rubricato “ Violazione di legge, con riferimento agli art. 7, 9 e 10 della L. 241/1990 - Violazione delle garanzie di partecipazione al procedimento amministrativo e dei principi fondamentali del giusto procedimento, di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa (artt. 24, 97, 111 e 113 Cost.) – Violazione e falsa applicazione di legge, con riferimento all’art. 3 della L. 241/1990 ed eccesso di potere per difetto di istruttoria e carenza di motivazione ”).

(C) Si è costituito in giudizio il Comune di Finale IA, che, dopo un’ampia ricostruzione dell’iter procedimentale, ha poi concluso per l’infondatezza del ricorso, anche alla luce della interpretazione della disciplina di settore operata dalla Regione IA Romagna.

Si è pure costituita in giudizio la Regione IA Romagna, sostenendo l’inidoneità dell’area scelta dalla società Finale IA Sud S.r.l. per l’insediamento di un impianto fotovoltaico, sia ai sensi del cd. “D.L. agricoltura” n. 63/2024, applicabile al caso di specie, sia ai sensi della disciplina previgente, non essendo qualificabile come impianto industriale un impianto fotovoltaico.

Non si sono, invece, costituiti in giudizio gli altri soggetti (tutti in epigrafe elencati), ai quali il ricorso era stato parimenti notificato.

(D) Dopo la rinuncia da parte della società ricorrente della domanda cautelare, è stata fissata la pubblica udienza del 12 marzo 2026 per la trattazione del merito.

In vista dell’udienza di merito le parti hanno depositato le memorie finali, controdeducendo alle tesi avversarie e insistendo sulle relative posizioni.

Alla pubblica udienza del 12 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

IR

1. Il presente giudizio ha a oggetto l’impianto fotovoltaico che la società Finale IA Sud S.r.l. intende realizzare tramite PAS (Procedura Abilitativa Semplificata) ex articolo 6 D.Lgs. n. 28/2011 (vigente alla data dell’ 8.05.2024 di presentazione della comunicazione) in zona agricola a cavallo tra il Comune di Finale IA e il Comune di Camposanto.

Come esposto nella parte in fatto, l’Unione dei Comuni Modenesi dell’Area Nord ha annullato in autotutela gli effetti del consolidamento per decorso dei termini della PAS, avendo ritenuto inidonea l’area individuata dalla proponente.

2.1. Va premesso che la PAS, attivata dalla ricorrente nel caso di specie, è uno strumento di semplificazione, assimilabile alla SCIA in il campo edilizio (cfr., ex plurimis, T.A.R. Campania – Napoli, Sez. VII, sentenza n. 3703/2025).

Questo comporta che possono estendersi alla PAS le conclusioni cui è giunta la giurisprudenza in tema di SCIA, in particolare con riferimento alla necessità della completezza della comunicazione affinché possa ritenersi integrata la fattispecie legale e prodursi i conseguenti effetti autorizzatori dell’attività del privato (cfr., ex multis, T.A.R. Sicilia – Catania, Sez. IV, sentenza n. 21/2025; T.A.R. Lazio – Roma, Sez. II bis, sentenza n. 3116/2025).

2.2. Nel caso di specie è documentato che il Comune di Finale IA ha formulato una prima istanza di integrazione documentale in data 6.08.2024, riscontrata dalla società M2R Rinnovabili S.r.l. (dante causa della odierna ricorrente) in data 29.10.2024, e una seconda istanza di integrazione documentale (conseguente alla non satisfattività dell’integrazione del 28.10.2024) in data 23.01.2025, riscontrata dalla società Finale IA Sud S.r.l. in data 25.02.2025.

Dunque, può concludersi che solamente a quella data la PAS era completa.

3.1. Ciò premesso, occorre affrontare la questione della idoneità dell’area prescelta a ospitare l’impianto fotovoltaico per cui è causa.

Secondo parte ricorrente, infatti, l’area individuata, benché agricola, sarebbe idonea ex lege, secondo quanto previsto dall’articolo 20, comma 8, lettera c-ter, n. 2, D.Lgs. n. 199/2021 (nella versione applicabile ratione temporis).

Di contro, secondo la Regione IA Romagna e secondo il Comune di Finale IA (che ha aderito all’interpretazione propugnata dall’Ente regionale) l’area in questione non sarebbe idonea, sia perché troverebbe applicazione al caso di specie il cd. “D.L. agricoltura” ovverosia n. 63/2024, sia perché comunque essa non rientrerebbe nel campo di applicazione della norma invocata da controparte.

3.2.1. Ebbene, l’articolo 5 D.L. n. 63/2024 - per quanto qui di interesse - ha introdotto il comma 1 bis all’articolo 20 D.Lgs. n. 199/2021, il quale limita fortemente l’utilizzo di aree agricole per realizzarvi impianti fotovoltaici.

La norma (nella versione in vigore dal 14.07.2024 al 31.12.2025) dispone, infatti, che «L’installazione degli impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra, in zone classificate agricole dai piani urbanistici vigenti, è consentita esclusivamente nelle aree di cui alle lettere a), limitatamente agli interventi per modifica, rifacimento, potenziamento o integrale ricostruzione degli impianti già installati, a condizione che non comportino incremento dell’area occupata, c), incluse le cave già oggetto di ripristino ambientale e quelle con piano di coltivazione terminato ancora non ripristinate, nonché le discariche o i lotti di discarica chiusi ovvero ripristinati, c-bis), c-bis.1), e c-ter), numeri 2) e 3), del comma 8 del presente articolo».

Ora, poiché l’impianto che la ricorrente intende realizzare è un nuovo impianto, non invece la modifica, il rifacimento, il potenziamento o l’integrale ricostruzione di uno già esistente, e poiché comporterà sicuramente ulteriore consumo di suolo agricolo, deve concludersi che esso è vietato dal D.L. n. 63/2024.

3.2.2. Tuttavia, il medesimo articolo 5 del cd. “D.L. agricoltura” stabilisce anche che il precitato comma 1 bis «non si applica ai progetti per i quali, alla data di entrata in vigore del presente decreto, sia stata avviata almeno una delle procedure amministrative, comprese quelle di valutazione ambientale, necessarie all’ottenimento dei titoli per la costruzione e l’esercizio degli impianti e delle relative opere connesse ovvero sia stato rilasciato almeno uno dei titoli medesimi».

La norma parla di avvio e non di conclusione delle procedure autorizzative.

Sicché può ritenersi che la procedura in esame, avviata con la presentazione della PAS in data 8.05.2024, sia fuori dal campo di applicazione del comma 1 bis dell’articolo 20 del D.Lgs. n. 199/2021, entrato in vigore in data 14.07.2024 (o comunque, nella versione previgente, in data 16.05.2024).

3.3.1. Resta, pertanto, da verificare se l’area agricola individuata dalla società M2R Rinnovabili S.r.l. che aveva presento la PAS possa ritenersi idonea ex lege in base alla disciplina in vigore prima delle modifiche apportate dal già citato “D.L. agricoltura”. Ci si riferisce segnatamente all’articolo 20, comma 8, lettera c ter), numero 2), D.Lgs. n. 199/2021, nella versione vigente alla data di presentazione della PAS.

Orbene, detta disposizione prevede che le aree agricole non gravate da vincoli ai sensi della parte seconda del cd, “Codice dei beni culturali e del paesaggio” (D.Lgs. n. 42/20024) sono idonee a ospitare impianti fotovoltaici, ove racchiuse in un perimetro i cui punti distino non più di 500 metri da un impianto industriale e da uno stabilimento di cui all’articolo 268, comma 1, lettera h), D.Lgs. n. 152/2006.

3.3.2. Nel caso di specie l’impianto progettato si troverebbe nella fascia dei 500 m. da un preesistente impianto fotovoltaico.

Secondo la società ricorrente anche l’impianto fotovoltaico è un impianto industriale e dunque trova applicazione l’articolo 20, comma 8, lettera c ter), numero 2), D.Lgs. n. 199/2021; secondo le Amministrazioni resistenti, invece, la suvvista equiparazione è contraria alla ratio della norma, di talché l’area di cui si discute non sarebbe idonea.

3.3.3. Il Collegio ritiene che, avuto riguardo al criterio interpretativo letterale e a quello teleologico, sia convincente l’opzione ermeneutica propugnata dalla Regione e dal Comune.

Va, infatti, considerato che l’articolo 20, comma 8, lettera c ter), numero 2), D.Lgs. n. 199/2021 rinvia all’articolo 268, comma 1, lettera h), D.Lgs. n. 152/2006 per individuare gli impianti industriali e gli stabilimenti attorno ai quali per una fascia di 500 m. è consentito installare impianti fotovoltaici in zona agricola.

La surrichiamata disposizione definisce come stabilimento «il complesso unitario e stabile, che si configura come un complessivo ciclo produttivo, sottoposto al potere decisionale di un unico gestore, in cui sono presenti uno o più impianti o sono effettuate una o più attività che producono emissioni attraverso, per esempio, dispositivi mobili, operazioni manuali, deposizioni e movimentazioni», con la precisazione che si considera tale «anche il luogo adibito in modo stabile all’esercizio di una o più attività».

Benché la definizione richiamata sia relativa al solo stabilimento, nell’articolo 20, comma 8, lettera c ter), numero 2), D.Lgs. n. 199/2021 “impianto industriale” e “stabilimento” costituiscono un’endiadi, per intendere un complesso stabile di beni mobili e immobili approntati per lo svolgimento di un’attività economica produttiva di emissioni.

È, infatti, la vicinanza a un’attività potenzialmente inquinante che giustifica il consumo di suolo agricolo per la realizzazione di un impianto fotovoltaico.

3.3.4. La suvvista conclusione trova ulteriore conferma negli altri commi dell’articolo 20 D.Lgs. n. 199/2021, laddove vengono indicati i criteri che devono essere seguiti per individuare le aree idonee a ospitare gli impianti fotovoltaici, e precisamente: “aree industriali dismesse e altre aree compromesse, aree abbandonate e marginali” (comma 1); privilegiando “privilegiando l’utilizzo di superfici di strutture edificate, quali capannoni industriali e parcheggi, nonché di aree a destinazione industriale, artigianale, per servizi e logistica, e verificando l'idoneità di aree non utilizzabili per altri scopi, ivi incluse le superfici agricole non utilizzabili” (comma 3); minimizzando gli impatti “sull’ambiente, sul territorio, sul patrimonio culturale e sul paesaggio” (comma 5).

Le aree agricole in prossimità di impianti industriali e stabilimenti che producono emissioni possono essere sottratte all’attività agricola e destinate alla produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, in quanto ascrivibili alle “aree compromesse” o alle “aree non utilizzabili” per la coltivazione o per le altre attività agricole.

3.3.5. In questo quadro, un impianto fotovoltaico, il quale per sua natura non produce emissioni in atmosfera, non è un impianto industriale e uno stabilimento ai sensi dell’articolo 20, comma 8, lettera c ter), numero 2), D.Lgs. n. 199/2021, e dunque attorno ad esso non si genera la cintura di 500 m. che può essere utilizzata per l’installazione di nuovi impianti fotovoltaici.

D’altro canto, diversamente, come rilevato dalla Regione e dal Comune, si finirebbe per rimuovere qualunque ostacolo alla realizzazione di impianti fotovoltaici in area agricola, giacché ogni impianto consentirebbe di realizzarne uno nuovo entro i 500 m. di distanza, il nuovo impianto uno ulteriore e così via in una sorta di effetto domino senza fine, a discapito dell’interesse pubblico alla limitazione del consumo di suolo agricolo.

Né può sostenersi, a contrario, che è proprio per evitare questo effetto che è stato approvato il cd. “Decreto agricoltura”. Così, infatti, non è, giacché il predetto D.L. n. 63/2024, non fissa dei limiti a una attività sostanzialmente libera, ma piuttosto incrementa, rispetto a quelli già esistenti, i paletti all’installazione in area agricola di impianti fotovoltaici.

4.1. In conclusione, il sito individuato dalla società Finale IA Sud S.r.l. (rectius: dalla sua dante causa) non è idoneo a ospitare il progettato impianto fotovoltaico.

Questo comporta anzitutto che non possono nemmeno ritenersi verificati gli effetti favorevoli discendenti dal decorso del tempo successivamente alla presentazione della PAS: la PAS è infatti uno strumento di semplificazione e non uno strumento per ottenere quel che per legge non spetterebbe (si veda, tra le altre, della Sezione la sentenza n. 522/2026).

4.2. Alla luce di quanto osservato ai punti che precedono, risulta pertanto infondato il primo motivo di impugnazione.

Contrariamente a quanto sostenuto da parte ricorrente, la PAS è illegittima, perché non trova applicazione nel caso di specie l’articolo 20, comma 8, lettera c ter), D.Lgs. n. 199/2021 (nemmeno nella versione vigente al momento della presentazione della PAS).

L’interesse pubblico perseguito è, all’evidenza, quello alla conservazione di suolo agricolo, limitandone il consumo, e alla tutela dell’ambiente. Benché, la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili costituisca anch’essa un interesse pubblico, essa va comunque contemperata con altri interessi pubblici parimenti tutelati.

Infine, l’esercizio da parte dell’Amministrazione dei poteri assimilabili a quelli dell’autotutela decisoria è stato tempestivo: segnatamente, tre mesi dall’ultima integrazione documentale da parte della società Finale IA Sud S.r.l..

Né vi è un affidamento tutelato in capo alla ricorrente, posto che – come detto – il sito scelto non è idoneo all’intervento progettato.

4.3. È parimenti infondato il secondo motivo di impugnazione.

Risulta documentalmente che la ricorrente ha ricevuto la comunicazione di avvio del procedimento di annullamento in autotutela e che vi ha partecipato, depositando le proprie osservazioni, che sostanzialmente anticipavano gli argomenti dedotti nel primo motivo di ricorso.

Va poi ricordato che per giurisprudenza costante la motivazione finale di un provvedimento amministrativo non deve contenere un’analitica confutazione delle osservazioni procedimentali svolte dalla parte, essendo sufficiente che dalla motivazione si evinca che l’Amministrazione ne ha tenuto conto nel loro complesso (cfr., ex plurimis, T.R.G.A. Trento, sentenza n. 4/2026).

Ora, risulta per tabulas che le osservazioni dell’interessata sono state prese in considerazione dal Comune di Finale IA nel parere del 22.05.2025, allegato quale parte integrante e sostanziale del provvedimento finale. Il predetto parere conferma l’adesione all’interpretazione dell’articolo 20, comma 8, lettera c ter), D.Lgs. n. 199/2021 proposta dalla Regione, sottolineando le esigenze di tutela dell’ambiente che si intendono perseguire.

Sicché, può affermarsi che il procedimento ha rispettato le garanzie partecipative del privato interessato e che il provvedimento è adeguatamente motivato.

5. Per le ragioni sopra esposte, il ricorso è respinto in quanto infondato.

Le spese di giudizio possono nondimeno essere integralmente compensate tra le parti, stante la complessità e la novità delle questioni a esso sottese.

Resta definitivamente a carico di parte ricorrente, quale parte soccombente, il contributo unificato dovuto per la presente causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’IA Romagna – sede di Bologna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese di giudizio, fatto salvo il contributo unificato che rimane definitivamente a carico della società Finale IA Sud S.r.l..

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

GO Di NE, Presidente

Paolo Amovilli, Consigliere

LE LI, Consigliere, Estensore

L'OR	IL PRESIDENTE
LE LI	GO Di NE

IL SEGRETARIO