Pubblicato il 23/03/2026

N. 00522/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00526/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 526 del 2020, proposto da
Società Enologica Commerciale ed Industriale S.r.l. (SEICI), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Giuditta Carullo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Unione dei Comuni della Bassa Romagna, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Giacomo Graziosi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Lugo, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

- della nota prot. n. 15376 del 6.0.2020 dell’Unione dei Comuni della Bassa Romagna recante comunicazione di avvio del procedimento, per l’annullamento in via di autotutela del silenzio maturato sulla valutazione preventiva presentata dalla ricorrente in data 27.09.2019 (e assunta al prot. n. 57232);

- del provvedimento prot. 28809 del 9.06.2020 dell’Unione dei Comuni della Bassa Romagna, con il quale si dispone l’annullamento d’ufficio ed in via di autotutela, ai sensi dell’articolo 21 nonies L. n. 241/1990, del silenzio maturato sulla istanza di valutazione preventiva presentata dalla ricorrente in data 27.09.2019 (e assunta al prot. n. 57232), a norma dell’articolo 21 L.R. Emilia Romagna n. 15/2013;

- nonché, per quanto occorrer possa, di ogni altro atto presupposto, connesso, consequenziale, anche allo stato ignoto;

e per la condanna

dell’Unione dei Comuni della Bassa Romagna al risarcimento dei danni.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Unione dei Comuni della Bassa Romagna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 marzo 2026 la dott.ssa SA AS e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

FATTO

La Società Enologica Commerciale ed Industriale – SEICI S.r.l. (nel prosieguo anche solo SEICI S.r.l.) è proprietaria di un fabbricato sito nel Comune di Lugo, Viale Tullio Masi 19, destinato a cantina ecologica e a vendita.

In data 26.09.2019 la società SEICI S.r.l. ha presentato all’Unione dei Comuni della Bassa Romagna richiesta di valutazione preventiva circa l’ammissibilità dell’intervento di ristrutturazione edilizia con cambio di destinazione d’uso del predetto immobile da cantina enologica a pubblico esercizio di ristorazione ed esercizio di commercio di vicinato.

Sulla domanda si formava il silenzio-assenso, tanto è vero che, decorso il termine di 45 giorni fissato dall’articolo 21 L.R. Emilia Romagna n. 15/2013, la società SEICI S.r.l. ha presentato istanza di attestazione di avvenuta formazione del silenzio-assenso: attestazione che veniva rilasciata dall’Unione dei Comuni in data 19.12.2019.

Sennonché, con provvedimento prot. 28809 del 9.06.2020 l’Unione dei Comuni ha annullato d’ufficio ed in via di autotutela, ai sensi dell’articolo 21 nonies L. n. 241/1990, il silenzio-assenso maturatosi sulla suvvista istanza di valutazione preventiva, ritenendo l’intervento oggetto dell’istanza non conforme alla disciplina urbanistica.

L’atto dell’Unione dei Comuni è stato impugnato dalla società SEICI S.r.l., che con il ricorso introduttivo del presente giudizio ha chiesto di annullarlo e di condannare l’Amministrazione al risarcimento del danno, sia da perdita di una proposta di acquisto già ricevuta, sia da perdita di chance di collocare l’immobile sul mercato.

Si è costituita in giudizio l’Unione dei Comuni della Bassa Romagna, controdeducendo alle tesi avversarie e concludendo per la reiezione per infondatezza tanto della domanda caducatoria, quanto della domanda di risarcimento del danno.

Non si è, invece, costituito in giudizio il Comune di Lugo, al quale pure il ricorso era stato regolarmente notificato.

Alla pubblica udienza del 23 ottobre 2025 la causa è stata rinviata per consentire l’acquisizione al fascicolo d’ufficio di documentazione tardivamente prodotta dall’Amministrazione, essenziale ai fini della decisione del ricorso (ordinanza n. 1222/2025), e consentire su di essa l’esercizio del diritto di difesa.

Alla successiva pubblica udienza del 12 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Viene in decisione la causa promossa dalla Società Enologica Commerciale ed Industriale – SIECI S.r.l. avverso l’atto in epigrafe indicato, con il quale l’Unione dei Comuni della Bassa Romagna, dopo essersi espressa con silenzio-assenso sull’istanza di valutazione preventiva di ammissibilità di un intervento edilizio presentata dalla ricorrente, ha annullato in autotutela il provvedimento favorevole al privato.

L’intervento sottoposto a valutazione preventiva consisteva nella ristrutturazione edilizia con cambio di destinazione d’uso di un immobile adibito a cantina enologica, locali di vendita e uffici, per trasformarlo in ristorante e negozio di vicinato (v. doc. 3 fascicolo di parte ricorrente). Secondo il tecnico officiato dalla società SEICI S.r.l. l’intervento era ammissibile, benché l’area fosse classificata come Polo Funzionale n. 2 Stazione di Lugo, perché in base al PSC nelle more dell’approvazione dell’accordo territoriale erano sempre ammessi “interventi di cambio d’uso per usi coerenti o complementari con le funzioni previste in ciascun polo funzionale, ad esempio nella stazione di Lugo: pubblici esercizi e commercio di vicinato”.

L’Unione dei Comuni ha, invece, ritenuto che il cambio di destinazione d’uso ipotizzato dalla società SEICI S.r.l. contrastasse con la disciplina urbanistica allora vigente (nelle more – come documentato in atti – essa è mutata), che destinava l’area in questione a opere viabilistiche.

2.1. Come ammesso anche da parte ricorrente alla pubblica udienza del 12 marzo 2026 è medio termine venuto meno l’interesse caducatorio azionato in giudizio, perché a mente dell’articolo 21 L.R. Emilia Romagna n. 15/2013 la valutazione preventiva di ammissibilità dell’intervento edilizio conserva validità per cinque anni, a meno che non intervengano modifiche alla disciplina urbanistica. Il termine è decorso e – come già rappresentato - la disciplina urbanistica dell’area è stata modificata.

2.2. La domanda risarcitoria è già stata formulata nel ricorso e precisata nel corso del giudizio, con un doppio oggetto: il lucro cessante per mancato perfezionamento del preliminare di vendita in precedenza sottoscritto e comunque la perdita di chance di collocare il proprio immobile sul mercato.

2.3. In punto di risarcimento del danno va ricordato che, come definitivamente stabilito dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (v. sentenza n. 7/2021) «la responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi, sia da illegittimità provvedimentale sia da inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, ha natura di responsabilità da fatto illecito aquiliano e non già di responsabilità da inadempimento contrattuale».

Questo comporta che «incombe al ricorrente l’onere di dimostrare la sussistenza di tutti gli elementi tipici della fattispecie di responsabilità, ossia: a) il fatto illecito costituito da una condotta antigiuridica della P.A.; b) l’evento dannoso, vale a dire il danno ingiusto rappresentato dalla lesione della situazione sostanziale protetta di cui il privato è titolare; c) il nesso di causalità tra illegittimità e danno, anche sotto il profilo della quantificazione delle conseguenze dannose risarcibili, per la quale si applicano, in virtù del rinvio operato dall’art. 2056 c.c., i criteri limitativi della consequenzialità immediata e diretta e dell’evitabilità con l’ordinaria diligenza di cui agli artt. 1223 e 1227 c.c.; d) l’elemento soggettivo, nel senso che l’attività illegittima deve essere imputabile all’Amministrazione a titolo di dolo o colpa» (così, C.d.S., Sez. IV, sentenza n. 5478/2024; nello stesso senso, ex plurimis, C.d.S., Sez. VI, sentenza n. 5803/2025).

Se il danneggiato non assolve integralmente all’onere della prova su di esso incombente (operando in questo caso il principio dispositivo con pienezza, e non invece con il temperamento del metodo acquisitivo come avviene nell’azione di annullamento), la domanda risarcitoria non può trovare accoglimento (cfr., ex multis, T.A.R. Lazio – Roma, Sez. II, sentenza n. 167575/2025).

2.4. Ebbene, come si vedrà, la società SEICI S.r.l. non ha dimostrato né la sussistenza del danno (da lucro cessante e da perdita di chance) dal quale chiede di essere tenuta indenne, né l’illegittimità del provvedimento che si assume essere la causa del danno lamentato.

3.1.1. Quanto al profilo del danno, parte ricorrente chiede anzitutto di essere risarcita del mancato guadagno per non aver potuto perfezionare la vendita dell’immobile di cui si discute, in adempimento del preliminare del 28.02.2017.

Il citato preliminare stabiliva, infatti, un prezzo di vendita di €uro 250.000,00, che la promissaria acquirente si era impegnata a versare alla società SEICI S.r.l. al verificarsi della condizione dell’ottenimento «del permesso di costruire per la realizzazione degli immobili commerciali direzionali», entro la data del 30.04.2018.

3.1.2. Sennonché l’istanza di valutazione preventiva di ammissibilità di intervento edilizio è stata presentata dalla società SEICI S.r.l. in data 26.09.2019, quando cioè il termine di avveramento della condizione era inutilmente spirato.

Può dunque concludersi che la mancata stipula del definitivo di compravendita e il mancato conseguimento del prezzo pattuito per il trasferimento del bene non sono conseguenza diretta e immediata dell’atto di annullamento in autotutela della valutazione favorevole di ammissibilità: l’atto qui impugnato non è causa dell’evento dannoso verificatosi.

Il danno lamentato dalla società ricorrente non è in conclusione un danno ingiusto imputabile all’Unione dei Comuni e dunque non può essere da questa risarcito.

3.2.1. In seconda battuta, la società SEICI S.r.l. chiede di essere risarcita della perdita della chance di collocare sul mercato l’immobile per cui è causa.

Sul concetto di chance risarcibile vi sono due distinti orientamenti (cfr., C.d.S., Sez. IV, sentenza n. 1962/2025): quello secondo cui è risarcibile anche la mera possibilità del bene della vita, andando a incidere il grado di probabilità solamente sulla quantificazione del risarcimento, e quello, prevalente, secondo cui è risarcibile solamente una probabilità che, se non elevata, sia quanto meno una seria e concreta (cfr., C.d.S., Sez. V, sentenza n. 5444/2025).

In entrambi i casi, spetta comunque al ricorrente dimostrare il nesso causale tra l’atto che si assume illegittimo e la possibilità/probabilità del conseguimento del vantaggio alternativo perduto (cfr., C.d.S., Sez. III, sentenza n. 7227/2025). Al riguardo va precisato che « il nesso tra condotta ed evento si caratterizza, nel territorio della perdita di chance, per la sua sostanziale certezza eziologica (i. e., dovrà risultare causalmente certo che, alla condotta colpevole, sia conseguita la perdita di quella migliore possibilità), mentre l’incertezza si colloca esclusivamente sul piano eventistico (è incerto, in altri termini, che, anche in assenza della condotta colpevole, la migliore possibilità si sarebbe comunque realizzata)» (così, C.d.S., Sez. VII, sentenza n. 1009/2026).

3.2.2. Ebbene, la prova del nesso causale, come sopra inteso, difetta completamente.

Va precisato che la ristrutturazione edilizia dell’immobile era ed è sempre possibile, quel che non era consentito è il cambio di destinazione d’uso.

Senza il cambio di destinazione d’uso l’immobile non è inutilizzabile, ma mantiene la destinazione in essere, vale a dire quella produttiva (cantina enologica), quella commerciale (vendita dei prodotti) e quella direzionale (uffici).

Parte ricorrente non ha dimostrato, nemmeno facendo riferimento a elementi presuntivi, che questa triplice destinazione (non incisa all’evidenza dal provvedimento impugnato) rendesse invendibile l’immobile in questione. Non ha dimostrato cioè che solo la trasformazione a ristorante rendeva l’immobile di interesse per potenziali acquirenti.

Dunque, nemmeno la domanda di risarcimento della perdita da chance è suscettibile di accoglimento.

4.1. Per completezza, va peraltro rilevato che, oltre a non sussistere un danno risarcibile, non sussiste nemmeno l’illiceità della condotta ascritta all’Amministrazione: i profili di illegittimità dedotti in ricorso avverso l’atto gravato sono infatti destituiti di fondamento.

4.2. Nello specifico la società SEICI S.r.l. sostiene che l’annullamento in autotutela operato dall’Unione dei Comuni sia viziato da :

1) “ Illegittimità per violazione di legge violazione e falsa applicazione dell’art. 3 e 21- nonies L. n. 241/1990; Difetto di motivazione; Eccesso di potere per falso ed erroneo presupposto in fatto. Difetto di istruttoria ”, perché difetterebbero totalmente i presupposti di legge per l’esercizio del potere di annullamento in autotutela;

2) “ Illegittimità per violazione di legge violazione e falsa applicazione dell’art. 21 L.R. 15/2013; Violazione e falsa applicazione dell’art. 9 DPR n. 380/2001; Difetto di motivazione; Eccesso di potere per falso ed erroneo presupposto in fatto. Difetto di istruttoria ”, perché non vi sarebbe alcun contrasto tra l’intervento edilizio progettato e l’accordo territoriale;

3) “ Violazione di legge violazione e falsa applicazione dell’art. 3 e 21- nonies L. n. 241/1990; Difetto di motivazione; Eccesso di potere per falso ed erroneo presupposto in fatto. Difetto di istruttoria ”, perché non vi sarebbe alcun contrasto tra l’intervento edilizio progettato e l’interesse pubblico viabilistico.

4.3.1. Preliminarmente, val la pena rammentare che a mente dell’articolo 21 L.R. Emilia Romagna n. 15/2013 «Il proprietario dell’immobile o chi abbia titolo alla presentazione della SCIA o al rilascio del permesso può chiedere preliminarmente allo Sportello unico una valutazione sull’ammissibilità dell’intervento».

Il presupposto della valutazione favorevole è la conformità del progetto presentato alla disciplina dell’area sulla quale si intende intervenire: così come del resto, la conformità urbanistica costituisce il presupposto per il rilascio o la formazione del titolo edilizio.

4.3.2. A tal fine va considerato che è pacifico che l’immobile di cui si discute ricada nel Polo logistico “Stazione di Lugo”. E, come documentato in atti, ai sensi dell’articolo 4.3.2 del RUE gli interventi edilizi ivi ammessi sono stabiliti tramite accordo territoriale: nelle more della sottoscrizione dell’accordo territoriale sono ammessi – per quanto qui di interesse - i cambi di destinazione d’uso per usi coerenti e complementari, quali i pubblici esercizi e il commercio di vicinato.

Ora l’accordo territoriale per il Polo logistico “Stazione di Lugo” è stato sottoscritto prima della presentazione dell’istanza di valutazione preventiva da parte della società SEICI S.r.l.. Tuttavia, poiché non disciplina espressamente l’area per cui è causa, ma rinvia a un successivo atto integrativo, la tesi della ricorrente è che continui a trovare applicazione il regime transitorio.

4.3.3. Si tratta di una tesi non condivisibile.

In primo luogo, non può ammettersi che un comparo unitario, quale quello del Polo Logistico, sia assoggettato a un regime misto, in parte quello dettato dall’accordo territoriale, in parte quello dettato dalla disciplina transitoria.

In secondo luogo, il dato letterale è chiaro nello stabilire che la sottoscrizione dell’accordo territoriale determina la cessazione del regime transitorio, qualunque sia il contenuto dell’accordo territoriale. Il RUE, infatti, non stabilisce che se l’accordo territoriale non disciplina tutto l’ambito per le parti non disciplinate continua a trovare applicazione il regime transitorio.

In terzo luogo, contrariamente da quanto affermato da parte ricorrente, l’accordo territoriale contempla anche l’immobile per cui è causa, indicandolo come destinato a future opere viarie e rimandando a un atto successivo solo le previsioni di dettaglio. Ed è irrilevante che tale destinazione sia venuta meno con la disciplina urbanistica successivamente approvata dal Comune, perché ciò è connaturato al potere pianificatorio, per sua natura non limitato dalle precedenti scelte.

4.4. Alla luce di quanto sopra esposto, deve concludersi che il cambio di destinazione d’uso sottoposto a valutazione preventiva dalla società SEICI S.r.l. non era consentito dalla disciplina urbanistica allora vigente.

Il che comporta anzitutto che difettano gli stessi presupposti per poter ritenere che si sia formato il silenzio-assenso, che è uno strumento di semplificazione e non uno strumento per ottenere quel che non spetterebbe e in particolare l’autorizzazione a realizzare un intervento edilizio non consentito dalla disciplina urbanistica (cfr., T.A.R. Lombardia – Milano, Sez. IV, sentenza n. 1443/2025).

In secondo luogo ciò comporta che legittimamente l’Amministrazione ha attivato i poteri di autotutela decisoria.

Infatti, l’annullamento in autotutela è intervenuto a 7 mesi dalla formazione del silenzio-assenso (in un lasso di tempo cioè inferiore al termine ragionevole di 18 mesi fissato dalla normativa allora vigente), per eliminare un provvedimento illegittimo (stante la mancanza del requisito della conformità urbanistica dell’intervento tacitamente valutato come ammissibile), e per salvaguardare l’interesse pubblico al miglioramento della viabilità attraverso nuove opere da realizzarsi anche eventualmente nell’area della società ricorrente.

5. In conclusione, la domanda caducatoria è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, la domanda risarcitoria è infondata e dunque viene respinta.

Come da regola generale, le spese seguono la soccombenza e sono pertanto liquidata in favore dell’Unione dei Comuni della Bassa Romagna, unica tra le Amministrazioni intimate che si è costituita in giudizio, nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna – Sede di Bologna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara improcedibili, in parte lo respinge, come specificato in motivazione.

Condanna la Società Enologica Commerciale ed Industriale – SEICI S.r.l. a rifondere all’Unione dei Comuni della Bassa Romagna le spese di giudizio, che liquida in complessivi €uro 3.000,00 (tremila/00), oltre a spese generali e ad accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

GO Di EN, Presidente

Paolo Amovilli, Consigliere

SA AS, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SA AS	GO Di EN

IL SEGRETARIO