Pubblicato il 06/02/2026

N. 02396/2026 REG.PROV.COLL.

N. 09217/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9217 del 2025, proposto da
Eroi S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Ippoliti, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, largo Generale Gonzaga del Vodice 4;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Emmolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

-della determinazione dirigenziale prot. CA/151134/2025 del 29/07/2025 notificata in data 01/08/2025 avente ad oggetto la cessazione della cd. “ attività di friggitoria ” della ricorrente, entro 15 giorni dalla notificazione del provvedimento;

-del rapporto informativo prot. 23482/2025;

-della nota prot.CA/72410/2025 di comunicazione di avvio del procedimento;

-delle note prot. CA/87031 del 19.05.2025, prot.CA/105467/2025, menzionate ma non comunicate;

-della nota prot.CA/116640/2025 di preavviso di sospensione dell'attività limitatamente all'attività di cucina con cottura;

-ove occorrer possa, per l'annullamento e/o disapplicazione dell'art. 64 bis del cd. “ Regolamento d'Igiene ”, introdotto con Deliberazione di Assemblea Capitolina n. 12/2019 e modificato con Deliberazione di Assemblea Capitolina n. 140/2025;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 gennaio 2026 la dott.ssa ES FE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Questi i fatti per cui è causa.

La EROI s.r.l. è titolare di una attività di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande, sita in Piazzale degli Eroi n.5-6, esercitata in virtù di CI di apertura prot.CA/146024 del 29.08.2024, in seno alla quale, tra l’altro, ha dichiarato il rispetto dell'art.64-bis, commi 1 e 2, del Regolamento di Igiene di Roma Capitale.

In data 17.04.2025 la U.O. I Gruppo Prati di Polizia Roma Capitale, con rapporto informativo prot. 23482, a seguito di sopralluogo effettuato in data 14.02.2025, ha accertato che, presso l’attività di somministrazione di alimenti e bevande denominata “Eroi della Pizza” sita in Roma-P.le degli Eroi 5/6 che effettua cottura di alimenti, si “procedeva allo smaltimento delle relative emissioni provenienti da attività di friggitoria facendo uso di apparati tecnologici (cappe e carboni attivi) diversi dai condotti di espulsione per la captazione e convogliamento delle relative emissioni (canna fumaria). Si rilevava cottura supplì tramite friggitrice professionale”.

In data 23.04.2025 con prot.CA/72410, il SUAP Ambito Prati ha provveduto ad emettere un “Avvio procedimento di sospensione attività di somministrazione di alimenti e bevande, limitatamente all’attività di cucina con cottura dei cibi, ai sensi degli articoli 7 e 8 della Legge n. 241/90”.

In pari data, la Eroi S.R.L.S. ha presentato Osservazioni alla predetta comunicazione, contestando l’errata interpretazione-applicazione dell’art.64 bis del Regolamento di Igiene di Roma Capitale, il quale non violerebbe a priori l’attività di cottura mediante friggitrice ma solo qualora fosse attività principale.

In data 16.06.2025, il SUAP Ambito Prati ha recepito dalla Polizia di Roma Capitale le Controdeduzioni alla nota dell’esercente, evidenziando nel menù proposto dalla Società Eroi SRLS la presenza costante e non occasionale di prodotti fritti e confermando la legittimità dell’accertamento eseguito in data 17.04.2025 e delle relative violazioni amministrative riscontrate.

Il successivo 3 luglio 2025, il SUAP Ambito Prati ha emanato il Preavviso di sospensione attività di somministrazione di alimenti e bevande, limitatamente all’attività di cucina con cottura. La EROI S.R.L.S. ha presentato Controdeduzioni.

Con determinazione dirigenziale prot. CA/151134/2025 del 29.07.2025 notificata in data 01.08.2025, Roma Capitale ha disposto la cessazione dell’attività di friggitoria in esame.

Con il ricorso in esame, Eroi s.r.l. ha chiesto l’annullamento, previa adozione di misure cautelari anche inaudita altera parte, degli atti indicati in epigrafe ed in particolare della predetta determinazione del 29 luglio 2025 e dell’art. 64 bis del cd. “ Regolamento d’Igiene ”, introdotto con Deliberazione di Assemblea Capitolina n. 12/2019 e modificato con Deliberazione di Assemblea Capitolina n. 140/2025.

A sostegno della propria domanda ha articolato i motivi di diritto sintetizzati come segue:

- “ 1) Violazione dell'art. 2, comma 8 bis della l. 241/1990 e dell'art. 19 della l. 241/1990 ”: la determinazione de qua sarebbe stata adottata decorso oltre un anno dalla presentazione della CI (avvenuta in data 29 agosto 2024), in violazione degli art. 2 comma 8 bis e 19 della legge 241/1990. Inoltre non avrebbe “nomen nè contenuto di annullamento in autotutela”. Pertanto sarebbe inefficace;

- “ 2) violazione e falsa applicazione dell’art. 64 bis della D.A.C. 12/2019 e ss.mm.ii. di cui alla d.a.c. 140/2025; eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto di motivazione, travisamento dei presupposti in fatto e diritto, illogicità ed arbitrarietà ”: il provvedimento sarebbe comunque illegittimo in quanto l’attività della ricorrente non sarebbe inquadrabile come “ friggitoria ”. Invero l’attività di friggitoria consisterebbe in una attività imprenditoriale e commerciale esclusivamente a ciò dedicata, mentre l’attività svolta dalla ricorrente sarebbe ampia e variegata e la frittura di alimenti costituirebbe solo una parte del ciclo produttivo culinario. Il Regolamento d’Igiene inibirebbe esclusivamente l’“ attività di friggitoria ” e non anche l’“ attività di frittura di alimenti ”;

- “ 3) Illegittimità in via propria e derivata per illegittimità dell’art. 64 bis della D.A.C. 12/2019 come modificato dalla D.A.C. 140/2025; violazione dell’art. 272 del d.lgs. 152/2006; eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto di motivazione, travisamento dei presupposti in fatto e diritto, illogicità ed arbitrarietà ”: l’art. 64 bis sarebbe illegittimo nell’ipotesi in cui dovesse ritenersi che l’“ attività di friggitoria ” contempli anche casistiche come quella della ricorrente. Ciò in quanto la giurisprudenza consolidata riterrebbe che gli impianti a carboni attivi, anche quando di non elevata efficienza, sarebbero sempre migliori delle canne fumarie ed alle stesse preferibili, senza in alcun modo distinguere tra attività di friggitoria e non. Inoltre, le attività di friggitoria non potrebbero essere ricondotte alla categoria delle “ attività ricadenti tra quelle classificate come industrie insalubri di seconda classe ”.

Con decreto presidenziale n. 4406 del 12 agosto 2025 è stata respinta l’istanza di adozione di misure cautelari ex art. 56 c.p.a. in quanto il pregiudizio dedotto da parte ricorrente non possiede i requisiti dell’estrema gravità ed urgenza.

Si è costituita Roma Capitale contestando tutto quanto ex adverso dedotto.

In sintesi, in relazione al primo motivo, ha sostenuto “ come l'art. 19, comma 4, della l. n. 241 del 1990 consenta, all'Ente pubblico, di intervenire, dopo 60 giorni dalla presentazione della S.C.I.A., a fronte di pericolo per l’igiene pubblica, e previo accertamento dell'impossibilità di tutelare tali interessi mediante conformazione dell'attività dei privati alla normativa vigente ”.

In relazione al secondo motivo, ha affermato che, ai sensi dell‘art. 64 bis, è ammissibile con esclusione dell’attività di friggitoria, attività che sarebbe stata accertata in concreto e ammessa dalla stessa ricorrente.

In relazione al terzo motivo, ha sostenuto che il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 4050/2023, avrebbe affermato l’importanza dell’art. 64 bis in termini di tutela ambientale e salute pubblica, “ riconoscendo all’Amministrazione il compito di verificare la conformità dell’impianto, secondo le prescrizioni regolamentari, valorizzando, non già la possibilità di installare tout court impianti a carboni attivi in luogo della canna fumaria, ma le condizioni di verificabilità della equipollenza degli smaltimenti da parte degli impianti, a che la p.a. sia messa, dagli operatori, nelle condizioni di verificarle ”.

Con ordinanza n. 4751 del 5 settembre 2025 è stata fissata l’udienza di merito ai sensi dell’art. 55 comma 10 c.p.a.

In occasione dell’udienza di merito, tutte le parti hanno ulteriormente precisato le rispettive posizioni.

All’udienza del 9 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Il ricorso è fondato nei limiti e per le ragioni che si vengono ad illustrare.

3. Va, innanzitutto, rilevata la tempestività dell’impugnazione dell’art. 64-bis Regolamento di igiene di Roma capitale, come modificato dalla DAC n. 140 del 2025.

La disposizione regolamentare, infatti, ha prodotto effetti pregiudizievoli della sfera giuridica della ricorrente solo a seguito dell’adozione della determinazione dirigenziali del 29 luglio 2025 con la quale le è stata inibita l’attività di friggitoria, tempestivamente impugnata nel presente giudizio.

4. Tanto premesso, è opportuna una disamina dell’art. 64-bis del Regolamento di igiene, per meglio comprenderne l’ambito applicativo.

Come noto, con la Delibera di Assemblea Capitolina n. 12/2019 è stata operata una integrazione al Regolamento di Igiene (approvato con deliberazione del Governatorato di Roma n. 7395 del 12 novembre 1932) con l'introduzione dell'art. 64 bis, relativo alla disciplina delle emissioni provenienti da attività non residenziali che effettuano cottura di alimenti.

Per quanto qui più rileva, a seguito di tale novella la disciplina dello smaltimento dei fumi derivanti dall’esercizio di tali attività nel territorio di Roma Capitale, nei suoi tratti salienti, è la seguente.

Il primo comma dell’art. 64 bis pone la regola generale, per cui: « 1. Le emissioni provenienti da attività, non residenziale, di cottura di alimenti in cui si usino attrezzature quali forni, cucine ed assimilabili, devono essere captate e convogliate in appositi condotti di espulsione (camini, canne fumarie ed assimilabili) esterni alle mura dell'edificio o in apposito cavedio, costruite secondo le norme di buona tecnica ».

La scelta operata dal Comune in sede regolamentare è stata, pertanto, quella di preferire lo smaltimento mediante convogliamento dei fumi in atmosfera.

Tuttavia, la assoluta peculiarità del tessuto urbanistico –unico al mondo per pregio e valore storico-artistico- della città di Roma ha indotto l’Assemblea Capitolina ad introdurre un’eccezione alla regola suddetta, quale si legge al comma 2 del medesimo art. 64-bis:

“ 2. È possibile installare apparati tecnologici diversi da quelli prescritti al comma 1, qualora sia stabilita, dagli enti competenti, l'incompatibilità del condotto della canna fumaria con la tutela o la salvaguardia degli edifici e dei contesti urbani di pregio artistico-architettonico, e subordinatamente alle seguenti condizioni: a) attività le cui emissioni siano definite scarsamente rilevanti agli effetti dell'inquinamento atmosferico ai sensi del TU Ambiente - D.Lgs. n. 152/2006 e s.m.i.; b) cottura degli alimenti con sole apparecchiature elettriche; c) esclusione delle attività di friggitoria, in quanto attività ricadenti tra quelle classificate come industrie insalubri di seconda classe ”.

E così, per il comma 2.1, « Laddove siano state verificate tutte le condizioni di cui al precedente comma, in alternativa al sistema di scarico a tetto dei fumi/vapori di cottura, potranno essere adottati apparati tecnologici di aspirazione e filtrazione ed abbattimento delle emissioni (sia della componente volatile che corpuscolata) contenute negli effluenti ».

Tuttavia, la previsione inserita nel medesimo comma 2 alla lettera c) non costituisce eccezione alla regola dello smaltimento dei fumi tramite condotti espulsivi, bensì eccezione all’eccezione: e dunque conferma della regola generale (sebbene inserita, sotto il profilo della tecnica normativa, in una sede impropria).

Occorre pertanto verificare quali siano i casi in cui l’eccezione allo smaltimento mediante condotti espulsivi non opera: ossia quando si sia in presenza delle “ attività di friggitoria, in quanto ricadenti tra quelle classificate come industrie insalubri di seconda classe ”.

A questo fine è opportuno innanzitutto illustrare il rinvio esterno a norme statali relative alle industrie insalubri operato dal regolamento locale, che riporta innanzitutto all’art. 216 del R.D. 27 luglio 1934, n. 1265 (“ Delle lavorazioni insalubri ”), per cui “ Le manifatture o fabbriche che producono vapori, gas o altre esalazioni insalubri o che possono riuscire in altro modo pericolose alla salute degli abitanti sono indicate in un elenco diviso in due classi. La prima classe comprende quelle che debbono essere isolate nelle campagne e tenute lontane dalle abitazioni; la seconda quelle che esigono speciali cautele per la incolumità del vicinato .”

Il riferimento operato da Roma Capitale, all’evidenza, riguarda la seconda classe delle industrie insalubri, ossia quelle che “ esigono speciali cautele per la incolumità del vicinato ”.

A questo fine, il decreto attuativo dell’art. 216 predetto (D.M. 5.9.1994), per quanto qui rileva, pone un “ Elenco delle industrie insalubri di cui all'art. 216 del testo unico delle leggi sanitarie ”, che, nella “ Parte II industrie di seconda classe ”, enumera: “ C) Attività industriali 1. Calderai 2. Candeggio 3. Cantine industriali 4. Decaffeinizzazione 5. Falegnamerie 6. Fonderie di seconda fusione 7. Friggitorie 8. Impianti e laboratori nucleari: laboratori a medio e basso livello di attività 9. Lavanderie a secco 10. Macinazione, altre lavorazioni della industria molitoria dei cereali 11. Officine per la lavorazione dei metalli: lavorazioni non considerate in altre voci ”.

A parere del Collegio tale rinvio esterno non può avere l’effetto di circoscrivere l’ambito applicativo dell’art. 64-bis comma 2 lettera c) ai soli esercizi di somministrazione che somministrano in via esclusiva cibi fritti, ma deve essere ritenuto comprensivo di tutti gli esercizi di somministrazione nei quali si pratica attività di frittura.

Ciò deriva, in primo luogo, dalla circostanza che la normativa statale appena richiamata non reca una autonoma definizione normativa della “ friggitoria ”, in forza di indici di qualificazione atti a separarla dalla generalità degli esercizi di somministrazione di alimenti. Piuttosto, essa si preoccupa di caratterizzare talune attività industriali suscettibili di produrre esalazioni potenzialmente nocive, individuandole in relazione alle specifiche attività che vi si svolgono (ad esempio, candeggio, decaffeinizzazione, e, appunto, frittura di alimenti).

Del resto, la legge regionale del Lazio 29 Novembre 2006, n. 21 (“ Disciplina dello svolgimento delle attività di somministrazione di alimenti e bevande. Modifiche alle leggi regionali 6 agosto 1999, n. 14 (Organizzazione delle funzioni a livello regionale e locale per la realizzazione del decentramento amministrativo) e 18 novembre 1999, n. 33 (Disciplina relativa al settore del commercio) e successive modifiche ”), all’art. 10, lungi dal porre tale definizione, dispone invece, in punto di “ Tipologia di esercizi ”: “ Lo svolgimento delle attività di somministrazione di alimenti e bevande, comprese quelle alcoliche di qualsiasi gradazione, rientra nell’unica tipologia di esercizio di somministrazione, come definita dall’articolo 3, comma 1, lettera c) ”, ossia, assai genericamente “ l’attività di somministrazione di alimenti e bevande, comprese quelle alcoliche di qualsiasi gradazione ”.

Degli esercizi così correntemente denominati si trova poi menzione nell’allegato IV al capo V al T.U. in materia ambientale n. 152\2006, nella parte in cui elenca, tra gli impianti e le attività non sottoposte all’autorizzazione unica per i nuovi impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti di cui all’art. 208 o all’autorizzazione integrata ambientale proprio quelli “ le cui emissioni sono scarsamente rilevanti agli effetti dell'inquinamento atmosferico ”.

In tale elencazione risultano ricompresi, cumulativamente e senza una specifica definizione delle caratteristiche di ciascuna attività, “ Cucine, esercizi di ristorazione collettiva, mense, rosticcerie e friggitorie ”.

Si tratta degli impianti espressamente indicati dall’art. 64-bis comma 2 lettera b) del Regolamento di Roma Capitale tra quelli che (con l’eccezione delle “ friggitorie ”) possono beneficiare della deroga alla regola di smaltimento dei fumi tramite convogliamento all’esterno.

Anche in tal caso manca una definizione normativa di “ friggitoria ” che si possa ritenere determinante, al fine di concludere che essa sola costituisca l’oggetto del divieto di derogare all’obbligo della canna fumaria.

In tale quadro, caratterizzato dalla assenza di una superiore qualificazione giuridica delle “ friggitorie ”, e tale da autorizzare la conclusione che esse si connotino per il solo fatto che vi vengano fritti i cibi, e non anche per la ulteriore condizione che ciò avvenga in modo esclusivo o assolutamente preponderante, si inserisce la norma regolamentare oggetto di causa.

Il punto controverso consiste nello stabilire se con essa l’amministrazione abbia voluto sottrarre a deroga, rispetto al regime obbligatorio delle canne fumarie, solo alcuni esercizi, che possano ritenersi “ friggitorie ”, o tutti gli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande, ove si svolga (anche) attività di frittura.

In linea generale, il Tribunale ritiene che quand’anche fosse enucleabile dal tessuto normativo statale una definizione rigorosa di “ friggitoria ”, in ogni caso non sarebbe precluso al Comune di estendere con il regolamento di igiene la previsione concernente l’obbligo della canna fumaria alle ulteriori attività di frittura, al fine di conseguire una più intensa tutela della salute pubblica (Cons. Stato, Sez. VII, 22/08/2024, n. 7213); il che collima con la potestà del Comune di modulare l’esercizio dei propri poteri –in consonanza con il principio di differenziazione- a seconda delle caratteristiche e del contesto territoriale.

Tuttavia, come si è già visto, tale definizione non vi è, e la stessa più recente nozione di friggitoria è enucleata da una normativa che non si sovrappone necessariamente all’adozione del regolamento di igiene (infatti, la normativa contenuta nell’allegato del d.lgs. n. 152\2006 cui rimanda l’art. 272 di tale Testo Unico disciplina una materia del tutto differente da quella legata alla modalità di smaltimento dei fumi, trattando, invece, dell’esenzione dalle autorizzazioni ambientali).

Ciò costituisce un primo elemento logico per ritenere che l’art. 64-bis del regolamento non abbia il significato oggettivo, quando si riferisce alle attività di friggitoria, di agganciarsi a una peculiare categoria di esercizi (non connotata normativamente nell’ordinamento), ma piuttosto quello di reagire alla attività della frittura di cibi, in quanto fonte di emissione di fumi.

Tale elemento si sposa con l’esame della ragione giustificatrice sottesa alla previsione regolamentare.

A questo riguardo, l’istruttoria e i lavori preparatori della delibera di Assemblea Capitolina n. 12/2019 non lasciano residuare dubbi circa la ratio legata ad esigenze di “ tutela dei cittadini che subiscono odori fastidiosi, provenienti dalle attività di cottura ”, sul presupposto (che si ricava poi dall’articolato su riportato) che la scelta preferenziale per lo smaltimento dei fumi all’esterno dei fabbricati tramite condotti espulsivi sia misura idonea ad attuare detta tutela più che lo smaltimento tramite apparecchiature che presuppongano la permanenza dei fumi per un certo tempo all’interno dei locali di produzione.

L’istruttoria, infatti, dà conto che l’introduzione dell’art. 64-bis nel regolamento è dovuta “ al fine di garantire una risposta esaustiva ai numerosi esposti dei cittadini, dovuti soprattutto allo smaltimento dei fumi di cottura nelle attività di somministrazione di alimenti e bevande sprovviste di canna fumaria e dotati di sistemi cosiddetti "alternativi". In tali situazioni, l'attività di cottura di alimenti si configura come fonte di emissioni di vapori e di odori e può costituire un elemento di molestia per il vicinato, così come emerge dalle numerose segnalazioni che pervengono all'Amministrazione da parte di cittadini residenti in prossimità delle attività in questione ”.

Ed ancora: “ L'approvazione da parte dell'Assemblea Capitolina dell’art. 64 bis comporterebbe pertanto una maggiore tutela dei cittadini che subiscono odori fastidiosi, provenienti dalle attività di cottura e inoltre, garantirebbe una maggior attenzione nell'utilizzo e nella manutenzione dei sistemi cosiddetti "alternativi", da parte degli esercenti delle attività. A tale riguardo si precisa che la strutturazione della proposta dell'art. 64 bis è stata predisposta tenendo in considerazione determinati principi volti a garantire prioritariamente la tutela dell'ambiente e della salute dei cittadini, ivi compresi i lavoratori di settore .”

5. In considerazione di quanto sopra esposto, occorre ritenere che quando l’art. 64-bis impone agli esercizi di friggitoria l’utilizzo della canna fumaria per lo smaltimento dei fumi, non individua una particolare categoria di esercizi commerciali tra quelli che, in generale, operano la cottura di alimenti; bensì si riferisce alla attività di cottura che ritiene –a prescindere dalla denominazione dell’esercizio che la pratica- come potenzialmente nociva per la salute pubblica o comunque causa di immissioni moleste.

Del resto, se così non fosse, persino i fast-food, che friggono in quantità esorbitante alcuni alimenti, ma non tutti, potrebbero sfuggire all’obbligo della canna fumaria.

Né il Tribunale ritiene che sarebbe adottabile un’interpretazione del regolamento, nel senso di esigere, di volta in volta, una verifica in ordine alla quantità di alimenti fritti, al fine di stabilire se un certo esercizio incorra, o no, in tale obbligo, non solo per le evidenti incertezze applicative che tale soluzione porrebbe (in assenza di alcun criterio normativo applicabile), ma anche perché la finalità di prevenire il ristagno dei fumi si pone ogni qual volta un certo cibo, offerto nel menu e ordinabile un tot di volte dalla clientela, viene fritto.

In conclusione, l’insieme di tali considerazioni induce il Tribunale a ritenere che l’attuale previsione regolamentare abbia inteso vietare sistemi alternativi alle canne fumarie ogni qual volta un esercizio commerciale frigga cibi, con la conseguenza che l’amministrazione, nel caso di specie, ha correttamente applicato tale norma con il provvedimento impugnato, inibendo a parte ricorrente l’attività del friggere.

Naturalmente, ciò non significa che l’esercizio non possa continuare a operare, cuocendo i cibi, anziché friggendoli.

6. E’ infondata la censura con la quale parte ricorrente, nel chiedere l’avallo a una non condivisibile interpretazione della nozione di “ friggitoria ” riportata nella norma regolamentare, deduce l’illegittimità del provvedimento inibitorio di Roma Capitale per errata applicazione dell’art. 64-bis alla propria attività ristorativa.

7. Una volta accertata la conformità del provvedimento impugnato al regolamento, occorre ora interrogarsi sulla coerenza della disposizione regolamentare applicata, come correttamente interpretata, con il disposto legislativo di cui all’art. 78, comma 1, lettera e), della legge della Regione Lazio n. 22 del 2019, recante il Testo unico del commercio.

E ciò indipendentemente dalla sussistenza di uno specifico motivo di impugnazione sul punto, in quanto il giudice amministrativo nell’esercizio della sua attività interpretativa è sempre tenuto a disapplicare, ai fini della decisione sulla legittimità del provvedimento amministrativo, la norma secondaria di regolamento, qualora essa contrasti con il disposto legislativo primario, cui dovrebbe dare esecuzione. Dunque, in applicazione del principio della gerarchia delle fonti, è sempre possibile valutare direttamente, attraverso lo strumento della disapplicazione del regolamento, il contrasto tra provvedimento e legge, eventualmente annullando il provvedimento a prescindere dell'impugnazione congiunta del regolamento (così, ex multis , Cons. Stato, sezione VI, 14 luglio 2014, n. 3623).

8. L’art. 78 del predetto Testo unico, che ha sostituito l’analoga previsione di cui all’art. 7 della Legge della Regione Lazio n. 21 del 2006, è collocato nella sezione relativa allo sviluppo dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande e attribuisce ai Comuni della Regione Lazio il compito di individuare « i criteri di sviluppo degli esercizi di somministrazione, definendo i requisiti, anche qualitativi, necessari all’apertura, all’ampliamento o alle modifiche strutturali dei locali da destinare alla somministrazione ».

La norma, alla lettera e), richiede ai Comuni di fissare tali criteri ponendo particolare attenzione «alle modalità attraverso le quali i locali in cui si svolge l’attività di somministrazione provvedono allo smaltimento dei fumi senza immissione in atmosfera nonché alla diminuzione dell’inquinamento acustico, con particolare riferimento ai centri storici, anche attraverso l’incentivazione all’utilizzo di strumenti e apparati tecnologici innovativi, ecologicamente all’avanguardia, che possano migliorare la salubrità degli ambienti, lo smaltimento dei fumi, dei rifiuti e l’impatto acustico delle attività».

Dunque, la legge regionale indirizza in maniera chiara la modalità con cui i Comuni possono esercitare il potere di imporre particolari requisiti ai locali che esercitano attività di somministrazione di alimenti e bevande, specie avuto riguardo alla condizione dei locali siti nei centri storici. In particolare, la disposizione della legge regionale impone ai Comuni di perseguire un obiettivo ben definito, quello di migliorare la salubrità degli ambienti, e di realizzarlo favorendo – anche in relazione all’esigenza di ridurre le forme di inquinamento olfattivo dipendenti dal non corretto smaltimento dei fumi - l’utilizzo di apparati tecnologici «innovativi, ecologicamente all’avanguardia».

È da osservare che l’art. 78 citato, letto unitamente all’art. 77 che lo precede, conferisce ai Comuni potestà regolamentare a tal fine, nell’esercizio della competenza legislativa residuale della Regione in materia di “ commercio ” e, quanto alla previsione concernente lo smaltimento dei fumi, anche a quella concorrente in materia di “ tutela della salute ”.

La normativa statale, difatti, non reca sul punto specifico della canna fumaria e dei sistemi alternativi di smaltimento alcuna previsione cogente, sicché compete alla Regione sviluppare l’ordito normativo in punto di contenimento delle emissioni potenzialmente nocive, perseguendo, nel regolamentare il commercio, una finalità di maggior tutela della salubrità.

Certamente, Roma Capitale non ha ancora esercitato la propria potestà regolamentare in conformità all’art. 78 citato.

Ciò, tuttavia, non significa che la norma sia priva di un proprio contenuto precettivo, pur in presenza di tale inerzia.

Essa fin d’ora si offre infatti a parametro di legittimità con riferimento alle scelte di governo assunte dai Comuni, che ne tradiscano obbiettivi e finalità, atteso che questi ultimi sono già incorporati nell’ordinamento regionale, e permettono fin d’ora di trarre un giudizio di conformità o difformità rispetto alle linee di azione così prefigurate, e in termini vincolanti per le autonomie locali.

Se, in definitiva, l’art. 78 non ha capacità abrogativa rispetto a norme regolamentari comunali già vigenti, esso non può tuttavia essere ignorato, laddove il Comune ne adotti di ulteriori, nella vigenza del medesimo art. 78, e in senso contrario alle indicazioni da esso traibili.

Ora, nel caso di specie, il testo attuale dell’art. 64-bis del regolamento di igiene è il frutto di un intervento correttivo, al quale l’amministrazione capitolina si è decisa all’esito di un vivace contenzioso giurisdizionale, che ha visto inizialmente divaricate la posizione di questo Tribunale e del Consiglio di Stato.

Nella sua formulazione originaria, la norma non esprimeva alcuna preferenza sistematica a favore delle canne fumarie, e contro sistemi alternativi di smaltimento, atteso che questi ultimi erano ugualmente consentiti.

Il Tribunale ritenne tuttavia a quei tempo che l’installazione dei metodi alternativi non avrebbe potuto essere realizzata mediante CI, ma solo all’esito di una specifica verifica compiuta dall’amministrazione quanto alla effettiva capacità di essi di smaltire i fumi (cfr., tra le altre, Tar Lazio, sezione seconda ter, n. 4073 del 2017).

Il Consiglio di Stato, viceversa, giunse alla conclusione opposta, secondo la quale, ferme le successive verifiche eseguibili dall’amministrazione entro i termini di legge, fosse senza dubbio consentito l’impiego della soluzione innovativa, e, in particolare, degli impianti a carboni attivi, la cui equivalenza alla canna fumaria fu attestata in quelle cause dalle verificazioni o CTU a tal fine disposte (in questo senso, si veda Cons. Stato, sezione quinta, n. 524 del 2019).

È stato a questo punto che Roma Capitale ha deliberato la riforma dell’art. 64-bis, nel senso, già illustrato, di esprimere una preferenza sistematica per la canna fumaria, e di riservare l’adozione dei metodi alternativi a ipotesi meramente derogatorie.

Così disponendo, l’amministrazione ha tuttavia ignorato, e tradito, la indicazione esattamente opposta che proveniva dall’art. 7 della Legge della Regione Lazio n. 21 del 2006 ed è stata confermata dall’art. 78 della legge laziale n. 22 del 2019.

Ciò deve ritenersi illegittimo, nonostante la sede della materia fosse il regolamento di igiene, per le ragioni già esposte, vale a dire perché quella norma, nella sua componente finalistica, già esprimeva una scelta legislativa non estranea all’ambito competenziale della tutela della salute al quale inerisce il regolamento in questione, scelta con la quale l’amministrazione avrebbe dovuto confrontarsi. Al contrario, Roma Capitale ha seguito la via opposta di irrigidire persino l’obbligo di dotarsi di canna fumaria, rispetto alla normativa previgente.

Il disposto della legge regionale, viceversa, da un lato non consente ai Comuni di individuare aprioristicamente nella canna fumaria l’unico strumento idoneo a realizzare un adeguato smaltimento dei fumi e dall’altro li invita espressamente a favorire l’utilizzo di sistemi moderni di assorbimento, che siano in grado di realizzare in maniera più efficiente l’obiettivo di migliorare la qualità dell’aria delle città, tutelando così la salute di chi vi si trova.

L’impossibilità di stabilire in termini assoluti la preminenza della canna fumaria rispetto ad altri sistemi di filtraggio dei fumi si desume anche dalla lettura dell’art. 12, comma 2, del Regolamento regionale n. 1 del 2009, secondo il quale in alternativa alle canne fumarie è possibile utilizzare « altri strumenti o apparati tecnologici aspiranti e/o filtranti per lo smaltimento dei fumi, la cui idoneità è accertata secondo la normativa vigente in materia ».

Anche la giurisprudenza amministrativa ha avuto ripetutamente modo di sottolineare che un sistema di filtraggio a carboni attivi, ben funzionante e regolarmente manutenuto, costituisce « alternativa valida – se non, in taluni casi, preferibile – all’invio dei fumi in canna fumaria, in ragione della minore quantità di inquinanti immessi nell’aria dell’ambiente urbano e, quindi, con minori impatti sulla qualità dell’aria della città » (in termini, tra le più recenti, cfr. Cons. Stato, Sez. V, 27 dicembre 2023, n. 1189 e l’ampia giurisprudenza ivi richiamata).

È da osservare, comunque, che si tratta di conclusioni alle quali si è giunti per decidere casi concreti, attraverso consulenze tecniche relative agli impianti che in quei casi venivano in gioco, sicché, contrariamente a quanto dedotto da parte ricorrente, da esse non si può trarre alcuna conclusione di carattere generale.

Lo stesso art. 78 citato non esprimere un vincolo insuperabile per l’autonomia locale, nel senso di obbligare sempre e comunque i Comuni a porre sul medesimo piano canna fumaria e impianti alternativi, ma, piuttosto, un indirizzo da perseguire, se e nei limiti in cui l’evoluzione della tecnica lo consente.

Il vizio nel quale è incorsa l’amministrazione, pertanto, non consiste nell’aver favorito in sé l’impiego della canna fumaria che è soluzione in linea astratta ammissibile, laddove non siano disponibili “ apparati tecnologici innovativi ”, ma nell’essersi decisa in tal senso in difetto di alcuna istruttoria tecnico-scientifica da porre a base dell’opzione perseguita.

È da tempo acclarato che persino il legislatore, in certe materie, è tenuto a esercitare la propria discrezionalità in conformità a taluni presupposti di tale natura, che sono una sorta di precondizione dell’intervento normativo.

A maggior ragione ciò deve valere per l’attività amministrativa-regolamentare, quando sia la legge sovraordinata a imporlo, come accade nel caso di specie.

Pertanto, il comma 2 dell’art. 64-bis della DAC n. 12 del 19 marzo 2019, che pone delle condizioni e dei limiti all’utilizzabilità di strumenti alternativi alla canna fumaria, ivi compresi quelli tecnologicamente più evoluti, si rivela illegittimo per contrasto con la richiamata disciplina della legge regionale.

Tale illegittimità, fonte di disapplicazione, è rilevante nel presente giudizio.

Come si è visto, il divieto di ricorrere a impianti alternativi rispetto alla canna fumaria, espresso dalla norma applicata dal provvedimento qui impugnato, riflette la regola generale della preminenza della canna fumaria, sicché l’illegittimità di quest’ultima implica quella della sua specificazione per il caso degli esercizi che friggono cibo (anche sui quali, del resto, manca ogni approfondimento istruttorio).

Ne consegue che, allo stato e ove il Tribunale sia chiamato a decidere analoghe controversie, la disapplicazione dell’art. 64 bis del regolamento di igiene (se ribadita in quelle occasioni), nella parte in cui subordina a talune condizioni l’impiego di metodi alternativi alla canna fumaria, comporta di fatto la vigenza di un regime analogo a quello previgente alla novella di tale norma, per mezzo della tendenziale equiparazione, per tutto il territorio comunale, della canna fumaria ai metodi alternativi, tra i quali gli impianti a carboni attivi, fermo il potere dell’amministrazione di verificare se essi, nel caso concreto, siano adeguati, o si rivelino insoddisfacenti.

Naturalmente, resta fermo il potere di Roma Capitale, ove lo ritenga opportuno, di emendare la norma in questione, anche nel senso di rafforzare l’obbligo di canna fumaria, purché all’esito di un’istruttoria tecnica che accerti l’insussistenza di metodi alternativi di pari o superiore efficacia.

9. Conclusivamente, per le ragioni suesposte, il ricorso introduttivo è fondato e deve essere accolto.

Per l’effetto, va annullata la determina dirigenziale del 29 luglio 2025.

10. La novità delle questioni sottoposte giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla la determinazione dirigenziale di Roma Capitale del 29 luglio 2025.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Marco Bignami, Presidente

Achille Sinatra, Consigliere

ES FE, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ES FE	Marco Bignami

IL SEGRETARIO