Pubblicato il 22/12/2025

N. 01615/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00241/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 241 del 2025, proposto da
Spaim S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Ernesto Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

Comune di Gallipoli, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Daniele Montinaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Brindisi e Lecce, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale Lecce, domiciliataria ex lege in Lecce, piazza S. Oronzo;

per l'accertamento e la declaratoria

dell’illegittimità dell’inerzia serbata dal Comune di Gallipoli a fronte dell’istanza di autorizzazione paesaggistica ex art. 146 del d.lgs. n. 42/2004 del 29.11.2023 per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica in relazione al progetto per la realizzazione di un impianto fotovoltaico, di potenza nominale di 6 MWp, nella zona industriale (A.S.I) del Comune di Gallipoli;

e per l’accertamento

dell’illegittimità dell’inerzia serbata dal Comune di Gallipoli a fronte della diffida inviata dalla società in data 15.1.2025;

nonché per l’accertamento

della formazione del silenzio assenso quanto all’atto di assenso di competenza del MIC ai sensi del combinato disposto degli artt. 25, co. 2-bis, del d.lgs. n. 152/2006, e dell’art. 17-bis della l. n. 241/1990;

e per la condanna

dell’Amministrazione comunale a provvedere al rilascio del provvedimento di autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004 entro il termine di 30 giorni ex art. 117, co. 2, c.p.a., con la nomina di un Commissario ad acta in caso di perdurante o rinnovata inerzia a porre in essere tale adempimento.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Gallipoli, del Ministero della Cultura e della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Brindisi e Lecce;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 la dott.ssa EL SI e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato il 25.02.2025 e depositato il 04.03.2025, la Spaim s.r.l ha agito, dinanzi a questo T.A.R., per la declaratoria dell’illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Gallipoli sull’istanza del 29.11.2023 ( e successiva diffida del 15.01.2025) volta a concludere il procedimento di autorizzazione paesaggistica ex art. 146 del D.lgs., 22 gennaio 2004, n. 42 in relazione ad un progetto “ di realizzazione di un impianto fotovoltaico, di potenza nominale di 6 MWp, nella zona industriale (A.S.I.) del Comune di Gallipoli” .

La ricorrente, in particolare, ha premesso in punto di fatto di:

- essere una società operante nel settore della produzione di energia da fonte rinnovabile e di aver presentato, in data 29.11.2023, ai competenti uffici del Comune di Gallipoli richiesta di rilascio di autorizzazione semplificata ai sensi dell’art. 6 del D.lgs. n. 28/2011 e art. 6 della L.R. n. 25/2012 per l’esercizio di un impianto fotovoltaico da realizzarsi nella zona industriale (A.S.I.) del predetto Comune;

-aver presentato, altresì, all’Ente civico - prot. n. Lecce-SUPRO/0135288 - cod. prat. SUAP 0849 del 29.11.2023 - istanza di autorizzazione paesaggistica semplificata ai sensi del D.P.R. n. 31/2017 e dell’art. 90 delle NTA del PPTR; istanza questa riqualificata dall’Amministrazione comunale come richiesta di autorizzazione ordinaria ai sensi dell’art. 146 del D.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42;

-aver acquisito i pareri favorevoli all’intervento di che trattasi, rispettivamente, in data 06.02.2024, della Commissione Locale per il Paesaggio, e, in data 16.07.2024 (con nota prot. n. 43777), del Responsabile del Settore 3, Sviluppo del territorio Lavori Pubblici e Ambiente del Comune di Gallipoli;

-aver ricevuto in data 16.07.2024, la nota comunale - prot. n. 43777 - di avvio del procedimento e di trasmissione alla Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Brindisi e Lecce della documentazione progettuale funzionale all’acquisizione del parere di competenza di quest’ultima ai sensi dell’art. 146 D.lgs. n. 42/2004;

- aver ricevuto, altresì, in data 31.07.2024 il parere negativo della Soprintendenza (nota prot. n. 12874-P del 29.7.20254 - acquisita al prot. comunale n. 47339 del 31.7.2024) - dichiarazione di improcedibilità della richiesta, fondantesi sui seguenti assunti motivazionali:

“ -l’intervento proposto ricade in area non idonea in base al disposto normativo dell’art.20 comma 8 lettera c quater del D.lgs 199 del 8/11/202, rubricato “Disciplina per l'individuazione di superfici e aree idonee per l'installazione di impianti a fonti rinnovabili”.

-Quanto sopra in virtù della vicinanza al sito culturale Chiesa di San AT e l’annessa masseria siti nel comune di Sannicola (f.25 p.lla 8), sottoposti alle disposizioni di tutela con D.M. 09.01.1979: il buffer di 500metri da normativa comprende infatti l’intera area di intervento. Si segnala altresì che il Comune di Sannicola, che legge per conoscenza, ha avviato per il tramite di questa Soprintendenza, l’iter espropriativo del compendio tutelato con dichiarazione di pubblica utilità in data 30.04.2024” ;

- aver presentato osservazioni al preavviso di diniego comunicato dall’Ente civico il 31.07.2024; osservazioni queste cui non ha fatto seguito alcun riesame e/o ripensamento della Soprintendenza nonostante le sollecitazioni inoltrate, a tal fine, dall’Autorità comunale procedente;

- aver impugnato, in data 28.11.2024 il parere negativo della Soprintendenza con ricorso straordinario ex art. 8 del D.P.R. 1199/1970.

Alla luce dei fatti richiamati, ha dedotto le seguenti censure:

1)Violazione e falsa applicazione dell’art. 146 del D.lgs. n. 42/2004. Violazione e falsa applicazione della L.R. n. 20/2009. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2 e 17- bis L. n. 2412/1990. Violazione degli artt. 3 e 97 Cost. Violazione dei principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa. Violazione ed elusione del principio di massima diffusione delle fonti di energia rinnovabile. Violazione dei principi del giusto procedimento nonché dei principi di leale collaborazione. Violazione del Regolamento UE/2022/2057.Violazione dell’effetto utile derivante dalla Direttiva UE2023/2413.

2)Violazione e falsa applicazione dell’art. 146 del D.lgs. n. 42/2004. Violazione e falsa applicazione degli artt. 20 e 22 del D.lgs. n. 199/2021. Violazione e falsa applicazione dell’art. 2 della L. n. 241/1990. Violazione degli artt. 3 e 97 Cost. Violazione dei principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa. Violazione ed elusione del principio di massima diffusione delle fonti di energia rinnovabile. Violazione dei principi del giusto procedimento. Violazione del Regolamento UE/2022/2057.Violazione dell’effetto utile derivante dalla Direttiva UE2023/2413.

3)Violazione e falsa applicazione dell’art. 146 del D.lgs. n. 42/2004. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2 e 6 della L. n. 241/1990.Violazione e falsa applicazione dell’art. 2 della L. n. 241/1990. Violazione degli artt. 3 e 97 Cost. Violazione dei principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa. Violazione ed elusione del principio di massima diffusione delle fonti di energia rinnovabile. Violazione dei principi del giusto procedimento. Violazione del Regolamento UE/2022/2057.Violazione dell’effetto utile derivante dalla Direttiva UE2023/2413.

La società ricorrente ha chiesto, altresì, l’accertamento della formazione del silenzio assenso quanto all’atto di competenza del Ministero della Cultura - Soprintendenza ai sensi del combinato disposto degli artt. 25, comma 2-bis del D.lgs. n. 152/2006 e dell’art. 17 bis della L. n. 241/1990 con conseguente condanna del Comune di Gallipoli al rilascio del provvedimento espresso di autorizzazione paesaggistica.

Il Comune di Gallipoli e il Ministero della Cultura e la Soprintendenza Archeologica Belle Arti e Paesaggio per le Province di Brindisi e Lecce (di seguito per brevità, Soprintendenza) si sono costituiti in giudizio, per resistere al ricorso.

Alla camera di consiglio del 17.12.2025, la causa è stata introitata in decisione.

Vanno, in via preliminare, esaminate le eccezioni in rito sollevate, sotto plurimi profili, dalla difesa comunale.

Va, in primo luogo, disattesa l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di interesse; e ciò in considerazione del consolidato orientamento giurisprudenziale secondo il quale “ l'emanazione del preavviso di rigetto (ai sensi dell'articolo 10-bis, l. n. 241 del 1990) non è suscettibile di superare l'inerzia serbata dall'Amministrazione, in quanto non si può considerare provvedimento implicito di rigetto la nota di comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza, trattandosi di atto a contenuto non provvedimentale ” (cfr. tra le tante, TAR, Campania, Salerno, Sez. I, 13.01.2025, n. 47; TAR Campania, Napoli, Sez. IV, 2.10.2017, n. 4607).

Va, poi, respinta l’eccezione di inammissibilità sollevata in considerazione della pendenza del ricorso straordinario dinanzi al Capo dello Stato avverso il parere negativo della Soprintendenza, prot. n.12874-P del 29.07.2024.

Il parere reso dalla Soprintendenza nel corso del procedimento disciplinato dall’art. 146 del citato D.lgs. n. 42 del 2004 è pur sempre un atto endoprocedimentale che, in quanto tale, non esime l’Amministrazione procedente - nella specie il Comune di Gallipoli - dal concludere il procedimento con una determinazione espressa; e ciò a prescindere dalla ritenuta fondatezza o meno della pretesa sostanziale fatta valere dall’istante.

Nel merito il ricorso è fondato nei termini che seguono.

Gli artt. 2 e 3 della Legge, 7 agosto 1990, n. 241 impongono all’Amministrazione di concludere il procedimento avviato obbligatoriamente su istanza di parte mediante l’adozione, nel termine prescritto, di un provvedimento espresso adeguatamente motivato.

L’obbligo di concludere il procedimento in maniera espressa e motivata si impone anche là dove l’Amministrazione ravvisi una manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda.

In tali ultimi casi, a seguito del novellato art. 2, comma 1 della L. n. 241/1990 ad opera dell’art. 1 comma 38, della Legge 6 novembre 2012, n. 190 le Pubbliche Amministrazioni concludono il procedimento amministrativo con un provvedimento espresso redatto in forma semplificata la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo.

Nella fattispecie in esame, la società ricorrente ha presentato l’istanza di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica in data 29.11.2023

In data 16.07.2024 il Comune resistente ha comunicato l’avvio del procedimento e trasmesso gli atti alla Soprintendenza per il parere di competenza di quest’ultima.

La Soprintendenza ha reso il proprio parere definitivo il 29.07.2024.

Il Comune di Gallipoli, tuttavia, nonostante l’adozione del preavviso di diniego non ha concluso il procedimento.

Dal che ne deriva la fondatezza del ricorso relativamente alla domanda con cui è stato chiesto di accertarsi l’illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione comunale in ordine all’istanza paesaggistica di che trattasi.

Il Collegio, invece, ritiene di non poter accogliere la domanda anche nella parte in cui è stato sostanzialmente richiesto di accertare l’idoneità dell’area prescelta per la localizzazione dell’impianto di che trattasi, non sussistendo i presupposti per l’applicazione dell’art. 31, comma 3, c.p.a. in quanto la decisione sul punto richiede ulteriori valutazioni da parte dell’Amministrazione comunale.

Né elementi di segno contrario possono trarsi dalle plurime contestazioni mosse avverso il parere negativo reso dalla Soprintendenza.

In senso contrario all’assunto attoreo depone il dato letterale dell’art. 146, comma 8, del D.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 a tenore del quale:

“Il soprintendente rende il parere di cui al comma 5….entro il termine di 45 giorni dalla ricezione degli atti. Il soprintendente, in caso di parere negativo, comunica agli interessati il preavviso di provvedimento negativo ai sensi dell’art. 10 bis L. n. 241/1990. Entro 20 giorni dalla ricezione del parere, l’Amministrazione provvede in conformità”.

La norma in esame individua l’iter procedimentale previsto dal legislatore per coordinare l’operato delle Amministrazioni coinvolte nella gestione delle materie paesaggistiche.

Più nello specifico, dal dato letterale della norma si ricava che il preavviso di provvedimento negativo deve intendersi riferito al diniego di autorizzazione paesaggistica e non all’adozione del parere contrario della Soprintendenza.

La norma, infatti, tiene ben distinto il parere negativo della Soprintendenza dal provvedimento negativo riservato alla Regione o a altra Autorità delegata (nella specie, l’Ente comunale), chiamata a “ provvedere in conformità ” entro 20 giorni dalla ricezione del parere.

Conferma di tale impostazione la si rinviene nel dato letterale del 10 bis della Legge, 7 agosto 1990, n. 241 (cui la norma rinvia).

La comunicazione del preavviso di diniego individua le ragioni contrarie all’accoglimento dell’istanza (preannunciando la conclusione negativa del procedimento) e, in quanto tale, non può riguardare un atto privo di valenza provvedimentale quale è il parere della Soprintendenza.

Tale conclusione vale anche nella fattispecie in esame nell’ambito della quale la successiva richiesta dell’Ente civico alla Soprintendenza di “ riesame della pratica ” non è idonea ad incidere sulla scansione temporale - procedimentale prevista dal 146 D.lgs. n. 42/2004.

Né elementi di segno contrario possono trarsi dalle contestazioni prospettate sul punto attraverso il richiamo all’istituto del silenzio assenso orizzontale, ai sensi dell’art. 17 bis della Legge n. 241 del 1990.

Al Collegio è noto il ripensamento, a cura della giurisprudenza più recente, dell’orientamento tradizionale contrario all’applicabilità dell’istituto del silenzio assenso orizzontale al parere reso dalla Soprintendenza nell’ambito del procedimento di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica di cui all’art. 146 del D.lgs. n. 42 del 2004.

Questo più recente orientamento, nello specifico, nel rilevare che “ il parere della Soprintendenza è espressione di una cogestione attiva del vincolo paesaggistico. A tali pareri si applicherebbe pertanto l’art. 17-bis della legge n. 241/1990, diversamente che ai pareri consultivi (non vincolanti), che restano assoggettati alla disciplina di cui agli artt. 16 e 17. Dunque, alla stregua di tale ricostruzione, la formulazione testuale del comma 3 dell'art. 17-bis consente di estendere il meccanismo del silenzio assenso anche ai procedimenti di competenza di amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili, ivi compresi i beni culturali di modo che, scaduto il termine fissato dalla normativa di settore, vale la regola generale del silenzio assenso. Di conseguenza il parere della Soprintendenza per il rilascio dell'autorizzazione paesaggistica reso tardivamente nell'ambito di una conferenza di servizi è da considerarsi tamquam non esset ”, conclude per l’applicabilità dell’art. 17 bis della L. n. 241 del 1990 al parere tardivo della Soprintendenza in materia di autorizzazione paesaggistica ex 146 (cfr. Cons. di Stato, Sez. IV, 22.04.2025, n. 3464, che richiama Cons. di Stato, Sez. IV; 2.10.2023, n. 8610, id. Cons di stato, Sez. VII; 2.2.2024, n. 1093).

Ma, pur condividendo tale ripensamento giurisprudenziale, lo stesso, ad avviso del Collegio, non è applicabile alla specie in esame nell’ambito della quale la Soprintendenza ha reso il parere di sua competenza nel rispetto, per quanto in atti, dei termini procedimentali previsti dall’art. 146 del D.lgs. n. 42 del 2004, non potendo, come sopra detto, la richiesta di “ riesame della pratica ” sollecitata dal Comune riaprire i termini procedimentali di cui all’art. 146 del D.lgs. n. 42 del 2004.

Da ultimo sul punto, occorre rilevare come la stessa ricorrente, consapevole della rilevanza e pregnanza del parere della Soprintendenza, si sia premunita di proporre gravame avverso il citato parere attraverso la proposizione del ricorso straordinario al Capo dello Stato.

In conclusione, il ricorso è fondato nei termini esposti.

Va, pertanto dichiarata l’illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Gallipoli in ordine all’istanza di autorizzazione paesaggistica presentata dalla ricorrente in data 29.11.2023 e, conseguentemente, il Comune di Gallipoli deve essere condannato a concludere il procedimento paesaggistico con una determinazione espressa e motivata nel termine di 45 (quarantacinque) giorni decorrenti dalla comunicazione e/o notificazione della presente statuizione giudiziale.

Il Collegio, poi, riserva di nomina del Commissario ad acta per il caso di ulteriore inadempimento dell’Amministrazione comunale, previa istanza della parte interessata.

Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia - Sezione Prima di Lecce, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto:

-dichiara l’illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Gallipoli sull’istanza di autorizzazione paesaggistica presentata dalla società ricorrente in data 29.11.2023;

- ordina al Comune di Gallipoli di adottare un provvedimento espresso sull’istanza presentata dalla ricorrente, entro il termine di 45 (quarantacinque) giorni dalla comunicazione e/o notificazione della presente sentenza;

-riserva la nomina del Commissario ad acta per il caso di ulteriore inadempimento dell’Amministrazione comunale oltre il termine assegnato, previa istanza della parte interessata;

- condanna il Comune di Gallipoli al pagamento, in favore della società ricorrente, delle spese di lite, liquidate in € 1.500,00 (millecinquecento/00) oltre accessori di legge e al rimborso del contributo unificato, se e nella misura in cui lo stesso risulta essere stato corrisposto;

-compensa le spese tra le altre parti del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

TO PA, Presidente

Silvio Giancaspro, Primo Referendario

EL SI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EL SI	TO PA

IL SEGRETARIO