Pubblicato il 15/12/2025

N. 22611/2025 REG.PROV.COLL.

N. 08585/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8585 del 2025, proposto da
Impresa Costruzioni Stradali & Consolidamenti S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in proprio e nella qualità di mandataria dell’A.T.I. costituita con D’Urso Impianti S.r.l., rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Lilli e Pietro Algieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Castel Madama, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituito in giudizio;

per l’annullamento

- del silenzio-diniego formatosi ai sensi dell’art. 25, comma 4, Legge n. 241/1990, sull’istanza di accesso agli atti ex artt. 22 ss. della Legge n. 241 cit., inoltrata dalla Società ricorrente (anche) al Comune del Castel Madama a mezzo p.e.c. del 26 maggio 2025;

- nonché di ogni altro provvedimento, connesso, conseguente e presupposto, ad oggi non conosciuto, con espressa riserva di motivi aggiunti;

nonché per l’accertamento

del diritto dell’odierna ricorrente a prendere visione ed estrarre copia di tutti gli atti e documenti oggetto della prefata istanza di accesso agli atti, con conseguente ordine all’Amministrazione comunale intimata di esibizione della documentazione richiesta.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella Camera di Consiglio del giorno 4 novembre 2025 la dott.ssa ZA OL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Società ricorrente, aggiudicatasi: “ la concessione per la progettazione definitiva ed esecutiva, nonché la realizzazione e gestione in regime di concessione dell’ampliamento del cimitero Comunale di Castel Madama con finanziamento a totale carico del concessionario ” (cui è seguita la sottoscrizione del relativo contratto del 6 dicembre 2016 rep. n. 1650), con ricorso proposto dal medesimo Comune ex art. 702-bis c.p.c. è stata convenuta dinanzi al Tribunale Civile di Tivoli in composizione monocratica, per l’accertamento e la conseguente declaratoria: “ dell’inadempimento contrattuale ” in cui essa sarebbe incorsa “ consistente nel mancato pagamento del canone annuo del contratto di costruzione e concessione del cimitero di Castel Madama per gli anni 2018, 2019 e 2020 e, per l’effetto, condannarla a pagare al Comune di Castel Madama la somma di € 34.650,00 oltre interessi legali da computarsi dalle date di scadenza di ogni singolo rateo annuo. Con condanna alla rifusione ed onorari di lite, esclusi IVA, e CPA..ma con condanna alla rifusione degli oneri riflessi nella misura del 23,80% (…) ”.

1.1 L’odierna ricorrente, tuttavia, imputando al Comune di non aver ottenuto prima dell’affidamento della concessione di che trattasi il necessario nulla osta per il vincolo idrogeologico gravante sull’area oggetto d’intervento, in tal modo concretamente impedendole di eseguire le prestazioni assunte con il predetto contratto di concessione, ha inoltrato al medesimo Comune una prima istanza di accesso agli atti a mezzo p.e.c. dell’11/01/2022 (rimasta inevasa), seguita da una seconda istanza - notificata a mezzo p.e.c. del 26 maggio 2025 – :“ per l’ostensione e l’estrazione di copia della seguente documentazione (doc. 6):

i. delibera della Giunta comunale del 19 novembre 2013 n. 157 e del 12 dicembre 2013, n. 59;

ii. determina del 22 maggio 2014 n. 246;

iii. copia del progetto preliminare e tutti gli atti prodromici adottati dall’Amministrazione Committente, ivi compresi gli elaborati grafici;

iv. le schede tecniche dei lavori;

v. le autorizzazioni previste dalla legge;

vi. copia dell’istanza di nulla osta idrogeologico presentata agli enti competenti;

vii. copia di tutta la documentazione allegata all’istanza suddetta;

viii. nulla osta vincolo idrogeologico;

ix. copia di tutta la corrispondenza intercorsa con le Autorità competenti al rilascio del nulla osta;

x. indizione conferenza dei servizi con tutte le comunicazioni e verbali delle riunioni della conferenza .”

1.1 Inoltre, pur avendo la ricorrente notificato all’A.C. intimata a mezzo p.e.c. del 15/7/2025 istanza/diffida volta a sollecitare l’adempimento della prefata istanza del 26/5/2025, quest’ultima, cionondimeno, è rimasta priva di riscontro.

2. La ricorrente, quindi, ampiamente decorso il termine di trenta giorni dalla medesima richiesta, è insorta avverso il silenzio diniego su di essa tacitamente formatosi ex art. 25, comma 4, della Legge n. 241/1990, con ricorso proposto ex art. 116 c.p.a., ritualmente notificato alla controparte in data 22/07/2025 e tempestivamente depositato in giudizio in data 24/07/2025, a sostegno del quale ha dedotto i motivi di gravame di seguito indicati.

2.1. Violazione e falsa applicazione degli artt. 24, 97 e 113 della Costituzione - Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 2 della Legge n. 241/1990 – Violazione dell’art. 13 del D. Lgs. n. 163/2006 – Violazione e falsa applicazione dei principi di celerità, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa –– Illogicità – Contraddittorietà – Manifesta irragionevolezza.

Con questo primo fascio di motivi di doglianze, la parte ricorrente deduce che: “[..] giova ribadire che, la documentazione più volte sollecitata, è indispensabile ai fini della risoluzione del giudizio civile pendente, il quale basa la propria genesi sull’accertamento della paventata responsabilità di inadempimento dell’esecuzione contrattuale da parte dell’ATI odierna ricorrente.

Inoltre, e non da meno, la mancata consegna della specifica documentazione, lascia intendere che, in realtà, il Comune non abbia mai ottenuto il N.O. sul vincolo idrogeologico riguardante l’area di interesse dell’intervento dell’ampliamento del complesso cimiteriale .”

2.2 Violazione e falsa applicazione dell’art. 31 c.p.a. – Violazione e falsa applicazione degli artt. 22, 24, comma 7, e 25 della Legge n. 241/19d90 - Violazione e falsa applicazione dell’art. 9 del d.P.R. n. 184/2006 – Eccesso di potere - Illogicità – Manifesta irragionevolezza.

Con questo secondo gruppo di motivi di censure, la parte ricorrente afferma che: “ il Comune era, ed è, obbligato a fornire tutta la documentazione richiesta, poiché indispensabile ai fini della risoluzione di un giudizio civile pendente tra le medesime parti odierne contendenti, nonché per instaurare un nuovo procedimento giudiziario incentrato, in buona sostanza, sulla responsabilità del Comune di Castel Madama.

Accertamento che richiede, inevitabilmente, lo studio e il vaglio della documentazione “de qua”.

Precludendo l’accesso, il Comune di Castel Madama vanifica la possibilità di un esercizio pieno e completo del diritto di difesa, impedendo di acquisire dati necessari al fine di ben articolare le proprie deduziono difensive nelle sedi giudiziarie ed amministrative. ”

3. Il Comune di Castel Madama, pure ritualmente intimato, non si è costituito nel presente giudizio.

4. Alla Camera di Consiglio del 4 novembre 2025, la causa è stata introitata per la decisione.

5. Il ricorso è fondato e, pertanto, deve essere accolto alla stregua delle ragioni di seguito indicate.

6. Osserva, in primis , il Collegio che la domanda di accesso di che trattasi contiene tutti i riferimenti soggettivi (la richiesta riguarda la parte ricorrente) e oggettivi (è sufficientemente circostanziata essendo in essa ben indicati gli atti per i quali è richiesta l’ostensione) che consentono all’A.C. convenuta di individuare i documenti richiesti (cfr. d.P.R. n. 184 del 2006).

7. Né può revocarsi in dubbio la sussistenza di un: “ interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso ” (art. 22 della Legge n. 241/1990), essendo gli atti oggetto della pretesa ostensiva strumentali alla difesa da parte della ricorrente delle proprie ragioni nell’ambito del giudizio civile contro di essa instaurato dall’A.C. intimata.

7.1 Né la pendenza del predetto giudizio, e la conseguente possibilità di acquisire in esso la documentazione di interesse mediante l’utilizzo dei mezzi istruttori previsti dal c.p.c., costituisce ostacolo all’esercizio del diritto di accesso agli atti amministrativi disciplinato dagli artt. 22 e segg. della Legge n. 241 del 1990, come chiarito dalla A.P. del Consiglio di Stato con la sentenza n. 19/2020. Statuisce, infatti, quest’ultima che: “[…] al potere istruttorio di adottare ordini di esibizione ex artt. 210, 211 cod. proc. civ. oppure di formulare richieste di informazioni alla pubblica amministrazione ex art. 213 cod. proc. civ., deve quindi attribuirsi natura sussidiaria e residuale rispetto alla possibilità, pratica o giuridica, che la parte abbia di procurarsi da sé, fuori dal processo (quindi anche attraverso lo strumento dell’accesso documentale difensivo ex art. 24, comma 7, l. n. 241/1990), le prove precostituite idonee a dimostrare i fatti da essa allegati, né i menzionati poteri processuali possono essere esercitati per supplire al mancato assolvimento dell’onere della prova a carico della parte istante.

Ne deriva che la disciplina degli strumenti processualcivilistici di esibizione istruttoria ex artt. 210, 211 e 213 cod. proc. civ., quale interpretata e applicata da costante e consolidata giurisprudenza di legittimità, lungi dal costituire un limite all’esperibilità dell’accesso documentale difensivo ex l. n. 241/1990 prima o in pendenza del giudizio sulla situazione giuridica ‘finale’, tutt’al contrario sembra presupporre (e in qualche modo imporre) il suo previo esperimento, essendo tali mezzi di prova configurati come strumenti istruttori tendenzialmente residuali rispetto alle forme di acquisizione dei documenti da parte dei privati sulla base di correlative discipline di natura sostanziale anche in funzione della loro produzione in giudizio.

L’esclusione dell’ammissibilità dell’accesso documentale difensivo, in via generale ed astratta, con richiamo alla disciplina processualcivilistica dell’esibizione istruttoria – la quale, seguendo la tesi ‘restrittiva’, dovrebbe ritenersi in ogni caso prevalente e assorbente –, è operazione ermeneutica che finirebbe per incidere in modo pregiudizievole sull’effettività del diritto alla tutela giurisdizionale e sul diritto alla prova intesi in senso lato, implicanti la facoltà della parte di usare tutti gli strumenti offerti dall’ordinamento, e tra questi l’accesso documentale, per influire sull’accertamento del fatto sia in sede stragiudiziale e nella fase preprocessuale, sia poi eventualmente in sede processuale, a ‘cura’ e ‘difesa’ della situazione giuridica soggettiva ‘finale’ asseritamente lesa.

A ciò si aggiunga che gli ordini di esibizione di documenti e le richieste di informazioni ex artt. 210, 211 e 213 cod. proc. amm. non sono suscettibili di esecuzione coattiva in forma specifica, né per iniziativa del giudice, non esistendo nel codice di procedura civile disposizioni analoghe a quelle del codice di procedura penale circa il potere di ricercare documenti o cose pertinenti al reato, né ad iniziativa della parte interessata, non costituendo le relative ordinanze titoli esecutivi, e non possono quindi essere attuati con gli strumenti previsti agli artt. 605 ss. cod. proc. civ..; il rifiuto dell’esibizione può, pertanto, costituire esclusivamente un comportamento dal quale il giudice può desumere argomenti di prova ex art. 116, secondo comma, cod. proc. civ., ma, a tal fine, ove il rifiuto sia stato giustificato dalla parte destinataria del relativo ordine con la deduzione di circostanze impeditive, la controparte interessata ha l’onere di provare la perdurante possibilità di produzione in giudizio della documentazione richiesta (v., in tal senso, la pacifica giurisprudenza di legittimità: Cass. Civ., Sez. 3, 10/12/2003, n. 18833; Cass. Civ., Sez. lav., 6 dicembre 1983, n. 7289). Anche sotto tale profilo, l’esclusione dell’esperibilità dell’accesso documentale difensivo comporterebbe un pregiudizio all’effettività del diritto costituzionalmente garantito alla tutela giurisdizionale, di cui fa parte integrante il diritto alla prova.

Deve pertanto escludersi che la previsione, negli artt. 210, 211 e 213 cod. proc. civ., di strumenti di esibizione istruttoria aventi ad oggetto documenti detenuti dalla pubblica amministrazione possa precludere l’esercizio dell’accesso documentale difensivo secondo la disciplina di cui alla legge n. 241/1990, né prima né in pendenza del processo civile. ”

7.2 E tali conclusioni, rassegnate con riferimento all’ipotesi in cui il giudizio civile penda tra privati e la P.A. (a esso estranea) rifiuti di ostendere i documenti da essa detenuti che una delle parti intenda utilizzare per tutelare la propria posizione nel medesimo giudizio, debbono valere a fortiori nel caso di specie in cui la P.A. è essa stessa parte del giudizio civile pendente, per modo che il rifiuto dalla stessa tacitamente opposto alla esibizione dei documenti richiesti si configura chiaramente come contrario a buona fede oltre che lesivo del principio – di rilievo costituzionale - di parità delle parti.

8. In definitiva, dunque, alla luce di quanto fin qui argomentato, il ricorso deve essere accolto con conseguente accertamento del diritto della parte ricorrente all’ostensione dei documenti di cui all’istanza del 26/5/2025, per effetto del quale l’Amministrazione comunale intimata dovrà consentire l’ambito accesso, secondo le modalità indicate in dispositivo.

9. Le spese del presente giudizio, seguendo la soccombenza ai sensi degli artt. 26 c.p.a. e 91 c.p.c., vanno poste a carico del Comune di Castel Madama e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto dichiara l’obbligo dell’intimata Amministrazione Comunale di consentire alla parte ricorrente di prendere visione ed estrarre copia, previo rimborso del costo di riproduzione e dei diritti di ricerca e visura, della documentazione richiesta con l’istanza di accesso di cui trattasi nel termine di giorni 30 (trenta) decorrente dalla comunicazione o, se a questa anteriore, dalla notificazione a cura di parte, della presente decisione.

Condanna l’Amministrazione comunale intimata, in persona del Sindaco pro tempore , al pagamento, a titolo di spese processuali, in favore della parte ricorrente, della somma di € 1.000,00 (Mille/00), oltre gli accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del giorno 4 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

MI AV, Presidente

ZA OL, Referendario, Estensore

Christian Corbi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ZA OL	MI AV

IL SEGRETARIO