Pubblicato il 04/03/2026

N. 04105/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01551/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1551 del 2026, proposto da
AL CO, rappresentato e difeso dagli avvocati Agostino Gessini, Luigi Del Conte, Gabriele Gessini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Sanitaria Locale Roma 5, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Vincenza Di Martino, Valentino Vincenzo Giulio Vescio di Martirano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

TE NE, UC De AM, AR IC, AN RO, PA De Carli, non costituiti in giudizio;
CO AN ON, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonino Galletti, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via AN Denza 3;

per l'annullamento

-della Deliberazione del Direttore Generale dell'Azienda Sanitaria Locale Roma 5 del 19.12.2025, prot. n. 2368, con la quale viene approvata la graduatoria in esito alla procedura derivante dall'Avviso pubblico (BUR n. 38 del 13.05.2025) per il conferimento di n.1 incarico quinquennale di Dirigente medico Direttore di Struttura Complessa per l'Unità Operativa Complessa ORL P.O. di Tivoli

-del verbale n. 1 del 02.12 2025 della Commissione Giudicatrice con il quale si esplicitano le motivazioni poste a base della valutazione dei candidati secondo i criteri indicati nell'Avviso pubblico di cui sopra e del conseguente conferimento dell'incarico al Dott. CO AN ON quale primo classificato della graduatoria impugnata e della relazione sintetica del predetto verbale n. 1 del 02.12.2025;

-di ogni altro atto preparatorio, consequenziale e comunque connesso a quelli impugnati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Locale Roma 5 e di CO AN ON;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2026 la dott.ssa IL EM e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il ricorrente ha impugnato la deliberazione del Direttore Generale dell’ASL resistente avente ad oggetto “ Conferimento dell'incarico quinquennale di Direttore di Struttura Complessa per la U.O.C. Otorinolaringoiatria (ORL) del P.O. di Tivoli al Dott. CO AN ON ”.

Si sono costituiti in giudizio l’ASL resistente e il controinteressato eccependo il difetto di giurisdizione.

Alla camera di consiglio del 24 febbraio 2026, avvertite le parti ex art. 73 c.p.a. di possibili profili di difetto di giurisdizione e ex art. 60 c.p.a., il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione alla luce della recente sentenza delle Sezioni Unite n. 3868 del 2026.

In particolare, le Sezioni Unite, dopo aver riportato l’excursus normativo sul lavoro pubblico privatizzato con particolare riferimento alla disciplina, speciale, del settore sanitario ha rilevato che “ la giurisprudenza, sia ordinaria, che amministrativa, consolidatasi dopo la riforma del 2012 e prima della novella del 2022, ha espresso, in ordine alla giurisdizione sulle controversie in materia di conferimento di incarichi di direzione di struttura sanitaria complessa, un orientamento senz’altro coeso nel senso dell’appartenenza della relativa cognizione al giudice ordinario ”.

Le Sezioni Unite hanno poi affrontato le modifiche normative del 2022 evidenziando come dopo questa non vi siano state “ pronunce in medias res di questa Corte regolatrice della giurisdizione ” e che nella giurisprudenza amministrativa “ sono ravvisabili posizioni diversificate tra i giudici di primo grado e il Consiglio di Stato ”.

La sentenza in esame ha poi enunciato il seguente principio di diritto: “ anche in base alla disciplina dettata dal comma 7-bis dell’art. 15 del d.lgs. n. 502/1992, come modificato dall’art. 20 della legge n. 118 del 2022, l’incarico di direzione di struttura sanitaria complessa non è conferito tramite pubblico concorso, con la conseguenza che, ai fini del riparto di giurisdizione sulle relative controversie, non trova applicazione il comma 4 dell’art. 63 del d.lgs. n. 165 del 2001». 5.1 – Tale soluzione si fonda sui seguenti passaggi argomentativi ”.

Le Sezioni Unite hanno rilevato che “ alla luce di consolidato indirizzo della Sezione Lavoro di questa Corte (tra le altre: Cass. n. 2233/2007; Cass. n. 18198/2013; Cass. n. 8077/2014; Cass. n. 19520 del 2018; Cass. n. 20840/2019; Cass. n. 30228/2019), nell’impiego pubblico contrattualizzato esiste una scissione, “ignota al diritto privato”, fra l’acquisto della qualifica di dirigente ed il successivo conferimento dell’incarico dirigenziale.

Difatti, il rapporto di lavoro con qualifica dirigenziale, che è a tempo indeterminato, si costituisce all’esito del superamento della procedura concorsuale e su tale costituito rapporto lavorativo si innesta, poi, l’incarico temporaneo in quanto, a seguito della contrattualizzazione, “la qualifica dirigenziale non esprime una posizione lavorativa inserita nell’ambito di una carriera e caratterizzata dallo svolgimento di determinate mansioni, bensì esclusivamente l’idoneità professionale del dipendente (che tale qualifica ha acquisito mediante contratto di lavoro stipulato all’esito della procedura concorsuale) a svolgerle concretamente per effetto del conferimento, a termine, di un incarico dirigenziale” (Cass. n. 30228/2019).

Analoghe considerazioni valgono per la dirigenza medica, essendo anch’essa modulata sulla distinzione fra accesso alla dirigenza sanitaria, che implica lo svolgimento delle procedure concorsuali di cui al d.P.R. n. 483/1997, all’esito delle quali si instaura il rapporto a tempo indeterminato, e conferimento dell’incarico dirigenziale, che è a termine ed è disciplinato, oltre che dagli artt. 15 e 15-ter del d.lgs. n. 502/1992 (oltre che dalle disposizioni dei contratti collettivi).

Il comma 7 del citato art. 15 prevede, infatti, l’accesso alla dirigenza sanitaria “mediante concorso pubblico per titoli ed esami” e, quindi, l’attribuzione degli “incarichi di direzione di struttura complessa a coloro che siano in possesso dei requisiti di cui al decreto del Presidente della Repubblica 10 dicembre 1997, n. 484”.

5.1.2. – E’ opportuno precisare che il d.P.R. n. 484/1997 è stato emanato allorquando l’art. 15 del d.lgs. n. 502/1992 prevedeva che la dirigenza del ruolo sanitario fosse “articolata in due livelli” (comma 1); con la riforma recata dal d.lgs. 229/1999, la dirigenza sanitaria è stata articolata – e lo è tuttora – “in un unico ruolo, distinto per profili professionali, ed in unico livello, articolato in relazione alle diverse responsabilità professionali e gestionali” (art. 15, comma 1, in vigore a partire dal 31 luglio 1999).

Di siffatto radicale mutamento dell’assetto del ruolo dirigenziale sanitario il d.P.R. n. 484/1997 non tiene affatto conto, non essendo stato, a sua volta, modificato in ragione del mutato anzidetto regime.

Ciò precisato, deve, comunque, osservarsi che il d.P.R. n. 484/1997 distingue tra incarico di “direzione sanitaria aziendale” (art. 1) e “secondo livello dirigenziale” (segnatamente: artt. 3-6).

L’art. 1 citato prevede che l’“incarico di direzione sanitaria aziendale è riservato ai medici di qualifica dirigenziale che abbiano svolto per almeno cinque anni attività di direzione tecnico-sanitaria in enti o strutture sanitarie, pubbliche o private, di media o grande dimensione e che abbiano conseguito l’attestato di formazione manageriale di cui all’articolo 7 previsto per l’area di sanità pubblica”.

Il “secondo livello dirigenziale” è regolato dal Capo II dello stesso d.P.R. n. 484/1997, per il cui accesso è richiesto, anzitutto, che si sia in possesso delle “condizioni soggettive ed oggettive minime per poter partecipare alla selezione di cui all’articolo 15, comma 3, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni” (art. 3).

Pertanto, ai sensi del comma 3 dell’art. 15 del d.lgs. n. 502/1992 - come già modificato dal d.l. 18.11.1996, n. 583, convertito, con modificazioni, dalla legge 17.1.1997, n. 4 - è (recte: “era”, secondo quanto sopra precisato) necessario aver avuto accesso al “primo livello della dirigenza del ruolo sanitario”, ciò che – sempre a mente dello stesso comma 3 – avviene “attraverso concorso pubblico”; donde, la possibilità di “attribuzione dell’incarico” previa selezione da parte di apposita commissione.

In altri termini, condizione “minima” per l’accesso al secondo livello dirigenziale è (era) quella di essere entrato al primo livello tramite pubblico concorso. Di qui, poi, i requisiti ulteriori stabiliti dall’art. 5 del medesimo d.P.R. n. 484/1997, tra cui la “anzianità di servizio di sette anni”.

Del resto, lo stesso Consiglio di Stato non dubitava del fatto che l’incarico di direzione presupponesse la “qualifica” di dirigente sanitario e venisse conferito all’interno di un rapporto d’impiego già costituito, con la conseguenza che le controversie andavano ricondotte nell’alveo della giurisdizione del G.O. in quanto inerenti al rapporto di pubblico impiego ormai contrattualizzato.

In siffatti termini, C.d.S., V, n. 1519/2001, in riferimento a conferimento di incarico di secondo livello dirigenziale, ebbe ad affermare che esso “costituisce la posizione apicale della dirigenza sanitaria”, potendo aspirarvi “solo i dirigenti del Servizio sanitario nazionale”, trattandosi, quindi, «di un incarico che presuppone, la qualifica di “dirigente sanitario” viene conferito e si svolge all’interno del rapporto d’impiego del personale sanitario».

In ogni caso, alla luce del mutamento normativo seguito alla novella del 1999 (d.lgs. n. 299/1999), che ha unificato il livello della dirigenza sanitaria, non può il d.P.R. n. 484/1997, fonte regolamentare – come detto, rimasta immutata –, essere interpretato in contrasto con la fonte superiore, ossia la legge costituita dal d.lgs. n. 502/1992, nella formulazione successiva alla modifica di cui al d.lgs. n. 229/1999, che non prevede più un duplice livello di dirigenza sanitaria.

5.1.3. - L’assetto così delineato trova ulteriore conferma nella previsione di cui al comma 7-quinquies dell’art. 15 del d.lgs. n. 502/1992, introdotto dall’art. 4 del d.l. n. 158/2012, che fa divieto di utilizzare i “contratti a tempo determinato di cui all’articolo 15-septies” per il conferimento dell’incarico di struttura complessa.

I contratti a tempo determinato di cui all’art. 15-septies (disposizione inserita dal d.lgs. n. 229/1999) sono contratti (dalla durata non inferiore a due anni e non superiore a cinque anni, con facoltà di rinnovo) di conferimento di “per l’espletamento di funzioni di particolare rilevanza e di interesse strategico”, entro un certo limite della stessa “dotazione organica della dirigenza sanitaria”, con personale laureato che abbia “svolto attività in organismi ed enti pubblici o privati o aziende pubbliche o private con esperienza acquisita per almeno un quinquennio in funzioni dirigenziali apicali o che abbiano conseguito una particolare specializzazione professionale, culturale e scientifica desumibile dalla formazione universitaria e post-universitaria, da pubblicazioni scientifiche o da concrete esperienze di lavoro e che non godano del trattamento di quiescenza”.

Il citato comma 7-quinquies esclude, quindi, che l’attribuzione dell’incarico di direzione di struttura complessa possa essere affidato al di fuori dell’appartenenza al ruolo della dirigenza sanitaria, con contratto ad hoc di costituzione del rapporto di lavoro con l’A.S. 5.1.4. - Dunque, il primo passaggio argomentativo che sorregge la soluzione interpretativa di cui all’enunciato principio di diritto è che il conferimento degli incarichi di direzione di struttura complessa non integra un concorso in senso tecnico, ossia un concorso per l’“assunzione” o “reclutamento” di dipendenti pubblici, giacché comporta soltanto l’attribuzione della “funzione dirigenziale”, ossia di un incarico temporaneo (art. 15-ter, comma1), sottoposto a verifica annuale (art. 15, comma 6), rinnovabile alla scadenza (art. 15-ter, comma 2) e revocabile (art. 15-ter, comma 3).

Donde, l’irrilevanza che la selezione per l’attribuzione dell’incarico, rimessa ad apposita commissione, sia “aperta” anche a sanitari che non siano dipendenti dell’Azienda Sanitaria che l’ha bandita, posto che, in base all’ordito normativo innanzi illustrato e alla prevalenza della fonte legislativa, il presupposto per detta attribuzione, in ogni caso, è – come detto - l’aver superato il concorso pubblico per l’immissione nel ruolo “unico” della dirigenza sanitaria, che, in tale (ossia “unico”), costituisce la provvista di personale dirigenziale al quale attribuire gli incarichi pertinenti alla relativa funzione.

5.2. - Tuttavia, l’aver escluso essere in presenza di un concorso per l’accesso “all’impiego pubblico” – nella specie, al ruolo della dirigenza sanitaria – non esaurisce di per sé il tema della “concorsualità” della procedura selettiva di cui al comma 7-bis dell’art. 15.

5.2.1. - Di qui muove il secondo piano argomentativo a fondamento della soluzione ermeneutica adottata.

5.2.1.1. - La giurisprudenza di questa Corte è, infatti, consolidata nel reputare che il riferimento all’assunzione, contenuto nel comma 4 dell’art. 63 del d.lgs. n. 165/2001, vada inteso in senso non strettamente letterale, ma come comprendente le “prove selettive dirette a permettere l’accesso del personale già assunto ad una fascia o area superiore” (tra le molte: Cass., S.U., n. 15403/2003; Cass., S.U., n. 3948/2004, Cass., S.U., n. 6217/2005, Cass., S.U., n. 3717/2007; Cass., S.U., n. 26270/2016).

In particolare, per quanto qui rileva (e, alla luce di quanto innanzi precisato, non rileva il profilo della “concorsualità” per la partecipazione degli “esterni”), il concorso è ugualmente rivolto all’assunzione quante volte risulti finalizzato ad una progressione verticale che consista nel passaggio ad una posizione funzionale qualitativamente diversa, tale da comportare una novazione oggettiva del rapporto di lavoro.

Le progressioni che, invece, si hanno all’interno di ciascuna area professionale o categoria, sia con acquisizione di posizioni più elevate meramente retributive, sia con il conferimento di qualifiche (livello funzionale di inquadramento connotato da un complesso di mansioni e di responsabilità) superiori (art. 52, comma 1, del d.lgs. n. 165/2001, art. 52, comma 1), sono affidate a procedure poste in essere dall’amministrazione con la capacità e i poteri del datore di lavoro privato (art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001).

5.2.1.2. - Ciò premesso, va ribadito e precisato – alla stregua del consolidato orientamento seguito dalla giurisprudenza di questa Corte (tra le molte: Cass. n. 29817/2008; Cass. n. 27888/2009; Cass. n. 18703/2019) - che, nell’assetto delineato dal d.lgs. n. 29/1993 e confermato dal d.lgs. n. 165/2001, “la riforma della dirigenza pubblica è stata caratterizzata dal passaggio da una concezione della dirigenza intesa come status, quale momento di sviluppo della carriera dei funzionari pubblici, a una concezione della stessa dirigenza di tipo funzionale”.

Sicché, “proprio in ragione di tale inquadramento giuridico, … la qualifica dirigenziale non esprime una posizione lavorativa inserita nell’ambito di una carriera e caratterizzata dallo svolgimento di determinate mansioni, bensì esclusivamente l’idoneità professionale del dipendente (che tale qualifica ha acquisito mediante contratto di lavoro stipulato all’esito della procedura concorsuale) a svolgerle concretamente per effetto del conferimento, a termine, di un incarico dirigenziale”.

Ne deriva, quindi, l’inapplicabilità ai dirigenti dell’art. 2103 c.c., come stabilito ora dall’art. 19 del d.lgs. n. 165/2001 e, in precedenza, dall’art. 19 del d.lgs. n. 29/1993.

Pertanto, la cessazione di un incarico di funzione, e la successiva attribuzione di un incarico di studio ai sensi dell’art. 19, comma 10, del d.lgs. n. 165/2001, non determina un demansionamento (Cass. n. 8674/2018).

5.2.1.3. – In particolare, poi, quanto alla dirigenza sanitaria, “collocata in un unico ruolo, distinto per profili professionali, ed in un unico livello, articolato in relazione alle diverse responsabilità professionali e gestionali” (così il più volte richiamato art. 15 del d.lgs. n. 502/1992), l’inapplicabilità della disciplina dettata dall’art. 2103 c.c. è stata ribadita dall’art. 15-ter, comma 5, del medesimo d.lgs. n. 502/1992, inserito dal d.lgs. n. 229/1999.

Peraltro, a conferma di quanto sinora evidenziato, il comma 5 dell’art. 15 del d.lgs. n. 502/1992 prevede che il dirigente medico, anche di struttura complessa, all’esito delle verifiche annuali sullo svolgimento della relativa attività, possa essere confermato “nell’incarico” o ottenere il “conferimento di altro incarico di pari rilievo”, salva l’applicazione dell’art. 9, comma 32, del d.l. n. 78/2010 (convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122/2010), il quale, anche in assenza di una valutazione negativa, consente all’A.S., per la sola ipotesi di revoca dell’incarico alla scadenza, di conferire al medesimo dirigente “un altro incarico, anche di valore economico inferiore”, con ciò potendo essere anche incarico non di “pari rilievo” di quello precedentemente conferito.

5.2.1.4. - Dunque, la morfologia del ruolo unico della dirigenza sanitaria, nel confermare i tratti peculiari e propri della qualifica dirigenziale disegnata dalle norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, impedisce di ritenere che l’attribuzione di incarico di direzione di struttura complessa, in base alla selezione di cui all’art. 15, comma 7-bis, del d.lgs. n. 502/1992, possa integrare ipotesi di progressione verticale con il passaggio ad una posizione funzionale qualitativamente diversa, tale da comportare una novazione oggettiva del rapporto di lavoro.

6. - Quanto precede consente, quindi, di affermare che in siffatto contesto, che esula dal concorso in senso tecnico (non solo nella sua dimensione di “assunzione di personale”, ma anche nella sua dimensione, “interna”, di progressione di carriera), l’atto di conferimento dell’incarico dirigenziale rientra pur sempre tra quelli del privato datore di lavoro di cui all’art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001, con l’ulteriore precisazione che i provvedimenti adottati dalle Aziende Sanitarie sono da considerare come riguardanti la sfera del diritto privato anche se si tratta di atti di macroorganizzazione, diversamente da quanto stabilito per le Amministrazioni pubbliche in genere e in coerenza con il carattere imprenditoriale delle stesse A.S., che è strumentale, al raggiungimento del fine pubblico che perseguono (tra le altre: Cass., S.U. n. 17783/2013; Cass., S.U., n. 15304/2014; Cass., S.U., n. 25048/2016; Cass., S.U., n. 4227/2017).

E’, dunque, una prospettiva che trova ulteriore conforto in quella affermazione della Corte costituzionale (sentenza n. 275 del 2001) secondo cui “il legislatore ha voluto che, sia pure tenendo conto della specialità del rapporto e delle esigenze del perseguimento degli interessi generali, le posizioni soggettive degli anzidetti dipendenti delle pubbliche amministrazioni, compresi i dirigenti di qualsiasi livello, fossero riportate, quanto alla tutela giudiziaria, nell’ampia categoria dei diritti di cui all’art. 2907 cod. civ. come intesa dalla più recente giurisprudenza di legittimità (v. Cass., sezioni unite, n. 41 del 2000)”.

Sicché, come posto in risalto da una parte della dottrina, nel caso in esame non solo mancherebbe una espressa e tipica attribuzione di potere amministrativo, ma verrebbe in evidenza una previsione – per l’appunto, il citato art. 5, comma 2 - che quel potere escluderebbe affatto, riferendosi, peraltro, non solo alle misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro, ma anche alle determinazioni per l’organizzazione degli uffici e, in particolare, alla direzione e all’organizzazione del lavoro nell’ambito degli uffici.

Ne consegue, quindi, che la modifica al comma 7-bis dell’art. 15 del d.lgs. n. 502/1992, recata dall’art. 10 della legge n. 118/2022, nell’aver eliso la discrezionalità del dirigente generale dell’A.S. nel conferimento dell’incarico di direzione sanitaria di struttura complessa, non determina come effetto l’attrazione della procedura selettiva nell’ambito di quelle del concorso in sento tecnico, avendo la novella legislativa inteso non già mutare la natura privatistica dell’incarico, ma soltanto prevedere un vincolo stringente in funzione di tutela di interessi pubblicistici ai quali non si sottrare il pubblico impiego privatizzato.

In tal senso, il limite alla discrezionalità datoriale, con l’imposizione della nomina del dirigente-candidato che, all’esito della valutazione comparativa, è risultato al primo posto della graduatoria, trova giustificazione nell’esigenza di soddisfare i principi di imparzialità e buon andamento della P.A., di cui all’art. 97 Cost., che già in precedenza la giurisprudenza di questa Corte aveva avuto presente nell’operare la verifica sul conferimento dell’incarico dirigenziale (anche di direzione di struttura complessa), in base a procedura selettiva, secondo le regole di correttezza e buona fede di cui agli artt. 1175 e 1375 c.c., quale precipitato privatistico di detti principi (tra le altre: Cass. n. 18972/2015; Cass. n. 28879/2017; Cass. n. 1488/2024).

E proprio nell’ottica della vincolatività della scelta del dirigente generale dell’A.S. – che si traduce nell’atto di conferimento di direzione di struttura complessa quale espressione di un potere privatistico e non già di potere amministrativo – viene ad essere rinvigorito il regime di tutela somministrato dal comma 2 dell’art. 63 del d.lgs. n. 165/2001, che consente al giudice del lavoro di adottare “tutti i provvedimenti, di accertamento, costitutivi o di condanna, richiesti dalla natura dei diritti tutelati”.

A fronte di una procedura selettiva che si svolge in base a parametri obiettivi e, quindi, suscettibili di controllo, il venir meno della fiduciarietà dell’incarico dirigenziale potrà, infatti, rendere più incisivo l’intervento giudiziale nel caso di vizi della procedura, semmai attingendo anche a rimedi che non siano soltanto di tipo risarcitorio ”.

Il ricorso deve pertanto essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, trattandosi di controversia riservata alla cognizione del giudice ordinario, davanti al quale il processo potrà essere proseguito con le modalità e nei termini di cui all'art. 11 c.p.a.

Stante la decisione in rito, le spese possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AR RI GO, Presidente

IL EM, Primo Referendario, Estensore

Giacomo Nappi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IL EM	AR RI GO

IL SEGRETARIO