Pubblicato il 16/03/2026

N. 00540/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01176/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1176 del 2025, proposto da Redi S.r.l. in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe D'Amato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Montoro, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio D'Urso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

in via principale: la dichiarazione di risoluzione ex art. 1454 c.c. e connessi effetti restitutori e risarcitori in ragione dell'inadempimento del Comune di Montoro agli obblighi di cui alla Convenzione stipulata tra la REDI S.r.l. ed il predetto Comune di Montoro in data 15 aprile 2010 - rep. 09 e relativa diffida ad adempiere del 31 gennaio - 3 febbraio 2025;

in via subordinata all'ipotesi di mancata dichiarazione di risoluzione della Convenzione stipulata con la REDI S.r.l. in data 15 aprile 2010 - rep. 09 ed in ogni caso: la condanna al risarcimento danni del Comune di Montoro in ragione dell'inadempimento del predetto Comune di Montoro agli obblighi di cui alla Convenzione stipulata tra la REDI S.r.l. ed il predetto Comune di Montoro in data 15 aprile 2010 - rep. 09.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Montoro;

Visti tutti gli atti di causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 marzo 2026 il dott. ER FE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Nell’ambito di un accordo di programma quadro denominato “Sviluppo Locale” intercorrente tra i Ministeri dell’Economia e delle Attività produttive e la Regione Campania, la società Redi s.r.l., odierna ricorrente, ha sottoscritto con il Comune di Montoro una “ Convenzione per la concessione in diritto di proprietà di terreni nel piano degli insediamenti produttivi in località Torchiati - Chiusa ”, identificata con Rep n. 09 del 15 aprile 2010.

2. Più di preciso, con la convenzione in parola, conclusa in seguito ad un’apposita procedura di assegnazione principiata con la pubblicazione del Bando n. 31 dell’8.06.2007 ed esitata con la determinazione n. 62 del 13.012.2007 di approvazione della graduatoria finale, si conveniva l’assegnazione in favore della ricorrente del lotto n. 9 di mq. 4.000 (inizialmente identificato al foglio 10, p.lle 976, 978 e 999 e successivamente frazionato nelle p.lle identificate ai nn. 1071, 1073 e 1075), pervenuto nella titolarità dal Comune di Montoro giusta Decreto del Responsabile del III Settore n. 9696 del 29.09.2009 debitamente registrato e trascritto nei Registri Immobiliari.

2.2 Per quanto qui di interesse, all’art. 2 della Convenzione veniva, in particolare, prevista la cessione e la vendita, in favore della ricorrente, dell’area in questione da parte dell’amministrazione comunale, la quale ultima si obbligava a consentire alla Società l’immediata immissione nel possesso della medesima, ad esclusione della superficie del lotto su cui, al momento della stipula, insistevano “ porzioni di manufatti realizzati dalla ditta espropriata in assenza di qualsiasi titolo autorizzativo e quindi abusivi ai sensi dell’art.31 D.P.R. n. 380/01 come risulta da accertamento tecnico prot. n.11532 del 20.11.09 a firma dell’ ing. Antoniciello e del geom. Penna del Comune di Montoro Superiore (AV), per i quali è in corso procedimento sanzionatorio e demolitorio della P.A. di repressione degli abusi edilizi, nonché giudizio dinanzi al T.A.R. per la Campania sez. di Salerno”, con riferimento alla quale si impegnava comunque a permettere la relativa immissione nel possesso all’acquirente “al termine della procedura sanzionatoria e demolitoria degli abusi edilizi ” da effettuarsi “ entro e non oltre i termini prescritti dalla normativa vigente ”, impegnandosi pure a tenerla indenne “ da ogni e qualsiasi danno derivante dall’esistenza dei predetti manufatti abusivi sul lotto assegnato e ceduto in diritto di proprietà alla stessa ditta REDI S.r.l., qualora la procedura sanzionatoria attivata non dovesse portare alla demolizione dei manufatti abusivi presenti sul lotto e sulla confinante proprietà ”.

2.3 La suindicata area da espropriare e sulla quale sorgevano manufatti abusivi era stata oggetto di un ampio contenzioso promosso dall’ex proprietario, il quale, non solo aveva impugnato gli atti della procedura espropriativa, quanto poi aveva contestato l’ordinanza di demolizione emessa dal Comune per l’abbattimento dei manufatti abusivi. Il primo contenzioso si era concluso nel 2017 (sentenza n. 2381/2017 del Consiglio di Stato); il secondo soltanto nel 2021 (decreto di perenzione del Consiglio di Stato n.855/2021).

3. Prima ancora che si concludessero detti contenzioni la Società aveva a sua volta già proposto un primo giudizio risarcitorio - in quel caso non contenente domanda di risoluzione - avente ad oggetto, oltre che la mancata consegna dello stesso fondo per cui è causa, anche il ritardo nella realizzazione di opere infrastrutturali. Il ricorso si era concluso con la sentenza di rigetto n. 237/2015 di questo Tribunale, confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 3752/2013 (cfr. infra per altri aspetti punti 13. e 13.1).

3.1 A fronte della mancata consegna integrale del lotto ceduto, la ricorrente proponeva altresì un ricorso per l’accertamento del silenzio inadempimento della P.A. e la correlata condanna alla conclusione del procedimento. In questo caso il ricorso veniva dichiarato inammissibile da questo TAR con sentenza n. 58/2020, confermata con la sentenza n. 377/2021 del Consiglio di Stato.

4. Successivamente, la ricorrente trasmetteva all’ente resistente una nuova formale lettera di messa in mora, a cui faceva seguito la proposizione di un ulteriore giudizio dinanzi a questo T.A.R. volto ad ottenere la fissazione di un termine di adempimento delle obbligazioni scaturenti della convenzione in essere tra le parti.

4.1 La Prima Sezione dell’adito Tribunale rigettava il ricorso con sentenza n. 1270/2024, negando qualsivoglia inadempimento colpevole dell’amministrazione comunale; così la ricorrente, insoddisfatta dell’esito giudiziale, in data 25.09.2024 diffidava nuovamente “ il Comune di Montoro …, a procedere alla consegna della parte di lotto in questione ancora non consegnata […] con espressa riserva di agire nelle opportune sedi per il risarcimento del danno ad oggi subito nonché per quelli subendi ”.

5. Ritenuta l’Amministrazione ormai inadempiente la Società notificava, quindi, in data 31 gennaio 2025, una formale diffida ai sensi dell’art. 1454 c.c., intimando al Comune l’adempimento nei successivi quindici giorni degli obblighi convenzionali e, sostanzialmente, la demolizione dei manufatti abusivi e la liberazione del fondo paventando che, trascorso detto termine, “ il contratto si intenderà automaticamente risolto di diritto con ogni connesso e consequenziale effetto restitutorio e risarcitorio ”. L’amministrazione non riscontrava la diffida.

6. Così, venendo all’attuale giudizio, la ricorrente ha adito questo Tribunale al fine di ottenere, in via principale, la dichiarazione di intervenuta risoluzione di diritto ex art. 1454 c.c. della convenzione richiamata in ragione dell’asserito inadempimento dell’ente obbligato, con il riconoscimento dei connessi e conseguenziali effetti restitutori (ossia dell’obbligo di restituzione di una somma pari ad € 280.000,00 a fronte della retrocessione del lotto n. 9) e risarcitori (ossia dell’obbligo di corrispondere una somma pari ad € 737.368,99 a titolo di risarcimento del danno subito) e, in via subordinata, la condanna dell’amministrazione al risarcimento dei danni comunque patiti per mancato godimento della porzione di lotto non consegnata oltre che per perdita di chance, ovverosia per la perdita delle occasioni di vendita dell’opificio costruito sul lotto, unitamente al lotto medesimo.

7. Si è costituita in giudizio per resistere l’amministrazione comunale, la quale, contestando tutto quanto ex adverso dedotto, ha eccepito in via preliminare l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione dell’adito giudice amministrativo, ritenendo di contro sussistente sulla domanda azionata la potestas iudicandi del G.O. Quanto al merito, l’ente comunale, richiamando i suindicati precedenti di questo Tribunale intervenuti sulla vicenda medesima, ha concluso per l’integrale rigetto del ricorso, non potendo, a suo dire, essergli imputato alcun inadempimento idoneo a giustificare la risoluzione di diritto della Convenzione e, di conseguenza, la produzione dei relativi effetti restitutori e risarcitori.

8. Con successiva memoria di replica versata in atti, la ricorrente, contestando l’eccezione di inammissibilità proposta dalla controparte, ha ribadito quanto previamente dedotto, depositando all’uopo nuova e ulteriore documentazione a supporto della fondatezza del ricorso e concludendo per il suo integrale accoglimento.

8.1 Da parte sua, l’amministrazione comunale ha rilevato l’inammissibilità per tardività del deposito della nuova documentazione e della memoria di replica di controparte, riproponendo le conclusioni di merito già ritualmente rassegnate.

9. All’udienza pubblica del 04.03.2026, sentite le parti, la causa è stata posta in decisione.

9.1 Preliminarmente il Collegio osserva che la pur oggettiva tardività del deposito documentale effettuato dalla ricorrente in data 11.2.2026 ed eccepito dalla difesa civica non assume rilievo, stante l’esito di rigetto del ricorso che fin d’ora si anticipa. Del resto si tratta di documenti correlati alla determinazione del risarcimento del danno che, una volta respinto il ricorso, non apportano elementi utili alla decisione.

9.1.2 Nel contempo nemmeno è accoglibile l’eccezione di tardività, questa volta sollevata dalla ricorrente, riguardante la memoria di replica depositata dal Comune in data 12.2.2026. L’atto, difatti, conteneva proprio l’eccezione di tardività della documentazione versata in atti dalla stessa ricorrente, senza aggiungere nuovi elementi alla decisione; per non dire che in sede di udienza il difensore del Comune non si è nemmeno opposto al deposito di ulteriori “note d’udienza” articolate dalla ricorrente in replica alla stessa memoria comunale del 12.2.2026.

10. Nel merito, come anticipato, il ricorso si rivela complessivamente infondato e va dunque respinto per le motivazioni che seguono.

11. In limine litis è d’uopo definire il thema decidendum di causa, anche al fine di respingere l’eccezione preliminare di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione avanzata dalla difesa comunale.

11.1 Come esposto in narrativa, la società ricorrente, invocando l’inadempimento del Comune di Montoro rispetto agli obblighi scaturenti dalla convenzione oggetto di causa, ha domandato l’accertamento giudiziale, ai sensi dell’art. 1454 c.c., della intervenuta risoluzione di diritto della convenzione medesima, atteso il vano trascorrere del termine di adempimento fissato nella diffida ad adempiere e, instando, altresì, per l’accertamento, comunque, della intervenuta risoluzione della convenzione ai sensi dell’art. 1353 c.c. oltre che della produzione dei conseguenziali effetti restitutori e risarcitori.

12. Orbene, così complessivamente delineata la materia del contendere, non può, a ragione, convenirsi con l’amministrazione comunale in ordine alla devoluzione della controversia alla giurisdizione del giudice ordinario.

12.1 Inconferenti si rivelano, a tal proposito, i precedenti giurisprudenziali indicati dalla difesa civica che, seppur riconducibili, in termini generali, alla materia degli accordi sostitutivi di provvedimento amministrativo, concernevano questioni di matrice esclusivamente patrimoniale poste a valle rispetto alla conclusione dell’accordo medesimo.

12.2 Viceversa, nel caso all’odierno esame, le domande proposte in giudizio non hanno riguardato, in via esclusiva, aspetti di natura patrimoniale, giacché attinenti alla corretta esecuzione degli obblighi scaturenti dalla convenzione. Questo giudicante è dunque qui chiamato a valutare, nello specifico, la sussistenza dei presupposti per la declaratoria di intervenuta risoluzione dell’accordo ad oggetto pubblico, dovendosi eventualmente altresì occupare delle conseguenze restitutorie e risarcitorie se da questa scaturenti.

12.3 Sicché questo Collegio, facendo applicazione dell’art. 133, co. 1, lett. a), n. 2 c.p.a., intende dare continuità al consolidato orientamento giurisprudenziale avallato sia dal Consiglio di Stato che dalla Corte di Cassazione, e peraltro già richiamato da questo Tribunale nella sentenza n. 1270/2024 intervenuta tra le medesime parti di causa, secondo cui sussiste la giurisdizione esclusiva del G.A. a fronte di una controversia riguardante l’esecuzione di una convenzione ex art. 11 L. n. 241/1990, e segnatamente della relativa risoluzione e della connessa richiesta di risarcimento del danno.

12.4 Sul punto va precisato, per ragioni di completezza espositiva, che la convenzione connessa ad un piano di insediamento produttivo, ancorché non coincidente formalmente con una convenzione urbanistica, deve essere comunque assimilata dal punto di vista sostanziale a un accordo sostitutivo del provvedimento amministrativo, ai sensi dell’art. 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241. E ciò in quanto, se, a rigore, pertiene al più ampio genus degli atti dispositivi coi quali il privato assume obbligazioni, è nondimeno volta ad incidere sul provvedimento cui è intimamente collegata, tanto da divenirne un elemento qualificato, mutuando la terminologia di cui alla nota sistematica civilistica che distingue tra essentialia e accidentalia negotii, come “accidentale”, configurandosi dunque come atto intermedio del procedimento amministrativo volto al conseguimento del provvedimento finale dal quale promanano poteri autoritativi della pubblica amministrazione (T.A.R. Salerno, sez. I, 11.06.2024 n. 1270).

12.5 Di conseguenza, le controversie in tema di esecuzione della convenzione de quibus vanno necessariamente ricondotte all’alveo dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a., che attribuisce al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva sulle controversie riguardanti l’adempimento degli obblighi contenuti negli accordi sostitutivi di provvedimento, e cioè le vertenze in tema di formazione, conclusione, esecuzione dei medesimi, ivi comprese la domanda volta ad accertare l’intervenuta risoluzione della convenzione ad oggetto pubblico per inadempimento e la connessa richiesta di risarcimento del danno (ex plurimis, Consiglio di Stato sez. II, 19/04/2022, n. 2953; Consiglio di Stato sez. II, 20/04/2020, n. 2532; Cassazione civile sez. un., 05/10/2016, n. 19914; Cassazione civile sez. un., 03/02/2011, n. 2546).

13. A questo punto, ritenuta la potestas dedidendi sulla odierna res controversa , prima ancora di addentrarsi nel merito dei motivi di gravame, occorre rilevare che, diversamente da quanto paventato negli atti processuali dal Comune, l’odierno giudizio non incontra il limite imposto dal principio (di natura variamente sostanziale e/o processuale) del “ ne bis in idem ”, atteso che i richiamati precedenti resi da questo T.A.R. e dal Consiglio di Stato e che hanno riguardato proprio la vicenda oggetto di causa, si sono pronunciati in ordine a domande diverse rispetto a quella oggetto di odierno giudizio. Semmai può affermarsi che il giudizio s’inquadra nelle progressive ma non identiche forme di tutela domandate dalla parte ricorrente mediante i diversi giudizi già proposti con riferimento alla medesima vicenda.

13.1 In particolare con sentenza n. 3752/2013 il Consiglio di Stato aveva confermato la sentenza di questo Tribunale n. 1196/2011 relativa all’adempimento di obblighi di infrastrutturazione, ovvero di realizzazione delle opere viarie convenzionalmente previste; come pure, nel giudizio esitato in primo grado con la sentenza n. 58/2020 di questo Tribunale e in secondo grado con la sentenza n. 377/2021 del Consiglio di Stato, la Società aveva proposto un’azione di accertamento del silenzio inadempimento della P.A. sull’istanza-diffida ad adempiere, dichiarata inammissibile, “ volta all’immediata attuazione/esecuzione della Convenzione stipulata tra la REDI s.r.l. ed il Comune di Montoro in data 15 aprile 2010 rep. 09 e degli atti ad essa prodromici con comunicazione dell’avvio ex art. 7 l. n. 241/1990 per l’adozione degli opportuni provvedimenti nonché all’esecuzione delle opere atte a realizzare la strada di accesso all’area PIP adeguata alle esigenze dell’area industriale e che permetta il transito degli autoarticolati e alla consegna integrale alla REDI s.r.l. del lotto concesso in proprietà immettendola nel pieno possesso dell’intera area; nonché per l’accertamento dell’obbligo di provvedere in relazione alla medesima istanza, mediante l’adozione di un provvedimento espresso, qualora il giudice adito accerti e dichiari fondata la pretesa dedotta in giudizio ”. Sicché, all’evidenza, se risulta, quantomeno in parte, integrato il requisito della identità delle parti in causa tra i precedenti e l’odierno giudizio, non si ravvisa la pur necessaria identità degli elementi costitutivi delle azioni variamente proposte ( ex plurimis Consiglio di Stato sez. V, 4/04/2025, n. 2921).

13.2 Peraltro, a tutto concedere, nel giudizio concluso con la già citata sentenza n. 3752/2013 del Consiglio di Stato, era stata formulata la domanda risarcitoria ma non quella risolutoria e, in ogni caso, veniva ivi fotografata una situazione di fatto e lo stato dell’adempimento risalente a quell’epoca e dunque precedente di circa un decennio rispetto alla proposizione del giudizio attuale.

13.3 Ancora, la sentenza n. 1270/2024 di questo T.AR. ha respinto la specifica e unica domanda di fissazione di un termine di adempimento delle obbligazioni assunte dal Comune con la sottoscrizione della convenzione per cui è causa, sicché si staglia con evidenza l’eterogeneità della domanda allora proposta rispetto a quella in questa sede azionata. In quell’occasione, poi, il Tribunale ha avuto anche modo di qualificare la clausola contrattuale che viene in gioco nella controversia odierna e secondo la quale, per la specifica superficie sulla quale insistono porzioni di manufatti abusivi “ l’immissione in possesso senza alcun vincolo ed onere né aggravio di spese a carico dell’acquirente REDI s.r.l. avverrà al termine della procedura sanzionatoria e demolitoria di repressione degli abusi edilizi che l’Amministrazione di Montoro Superiore si impegna ad effettuare entro e non oltre i termini prescritti dalla normativa vigente ”, aggiungendo che “ in ogni caso l’Amministrazione di Montoro Superiore si impegna a tenere indenne l’acquirente REDI s.r.l. da ogni e qualsiasi danno derivante dall’esistenza dei predetti manufatti abusivi sul lotto assegnato e ceduto in diritto di proprietà alla stessa ditta REDI s.r.l., qualora la procedura sanzionatoria attivata non dovesse portare alla demolizione dei manufatti abusivi presenti sul lotto e sulla confinante proprietà ”).

13.4 In proposito, per inciso, con una valutazione pienamente condivisibile (e comunque non avversata in appello), nella prefata sentenza n. 1270/2024 il Tribunale ha affermato “ che tale previsione costituisce una condizione potestativa mista, in quanto il suo avveramento dipende in parte dalla volontà del Comune contraente, ossia dall’attività di repressione degli abusi edilizi, tramite l'emissione dell'ordine di demolizione di cui all'articolo 31 del d.p.r. 380 del 2001, e in parte dalla volontà di un terzo, dal quale dipende la conclusione dell’attività sanzionatoria con l’effettiva demolizione dei manufatti abusivi” .

13.4.1 Svolta questa ricostruzione la sentenza ha poi concluso ritenendo, ancora all’epoca, l’insussistenza di un inadempimento comunale e in particolare che “ con la domanda proposta nel ricorso introduttivo ex articolo 1183 cod. civ., non sarebbe neppure possibile ritenere fittiziamente avverata la condizione medesima, ai sensi dell’articolo 1359 cod. civ., per insussistenza della condotta ostativa da parte del Comune intimato ”.

13.5 Non di meno, quest’ultima decisione, per la oggettiva prossimità temporale rispetto all’attuale giudizio, contiene elementi e considerazioni utili anche ai fini di quella odierna, ma che attestano la diversità dell’oggetto della domanda giudiziale e dunque conducono ad affermare l’infondatezza dell’eccezione di ne bis in idem processuale sollevata dal Comune di Montoro.

14. In ogni caso i suesposti rilievi d’inammissibilità, in particolare per violazione del ne bis in idem , possono ritenersi assorbiti dalla complessiva infondatezza del ricorso.

14.1 Nel merito, come appena anticipato, il Collegio reputa che l’amministrazione resistente non possa, ancora allo stato, ritenersi inadempiente rispetto agli obblighi scaturenti dalla convenzione in epigrafe e in questa sede fatti valere.

15. Al fine di meglio comprendere la predetta conclusione occorre svolgere una breve premessa ricostruttiva, normativa e giurisprudenziale, dell’istituto della risoluzione per inadempimento e in particolare dello specifico istituto previsto dall’art. 1454 c.c. della “diffida ad adempiere”, la cui applicazione è stata evocata in via principale dalla Società ricorrente.

15.1 Com’è noto, il legislatore ha tracciato un duplice regime di risoluzione prevedendo, accanto a quella per opera del giudice, tre distinte fattispecie al ricorrere delle quali il contratto si scioglie di diritto: diffida ad adempiere (art. 1454 c.c.), termine essenziale (1456 c.c.) e clausola risolutiva espressa (1457 c.c.).

Sotto il profilo teorico la distinzione tra le due ipotesi di risoluzione (giudiziale o diritto) è netta. Ed invero, nella risoluzione giudiziale, il contratto si scioglie nel momento in cui il giudice pronuncia la sentenza che abbia accertato la ricorrenza di tutti i presupposti di legge affinché possa operare il meccanismo demolitorio. La sentenza giudiziale produce l’effetto giuridico proprio della risoluzione, assumendo natura costitutiva.

La risoluzione di diritto, invece, opera al di fuori del contesto processuale, sicché lo scioglimento del contratto non postula la pronuncia di un provvedimento giudiziale, operando automaticamente. Il controllo giudiziale rimane quindi sullo sfondo ed assume un carattere di eventualità che conferisce alla pronuncia eventualmente resa una natura solo dichiarativa, limitata al mero accertamento di un effetto giuridico che si è già prodotto e verificato.

15.2 Non di meno, per la soluzione della controversia odierna, è decisivo osservare che i presupposti di attivabilità dei rimedi risolutori di diritto risultano analoghi a quelli previsti per la risoluzione giudiziale, seppure tenuto conto delle loro specifiche declinazioni. Costituisce opinione comune in giurisprudenza quella per cui anche nelle ipotesi previste agli artt. 1454, 1456 e 1457 c.c. sia difatti necessario non solo che vi sia inadempimento, ma anche che non sia di scarsa importanza e, infine, che risulti imputabile al debitore e dunque che quest’ultimo sia inadempiente. Detta opzione ermeneutica appare vieppiù condivisibile nella misura in cui la ratio degli istituti pocanzi indicati è precipuamente quella di consentire al creditore insoddisfatto di sciogliersi celermente dal vincolo contrattuale in caso di mancata attuazione dello scambio e di permettergli in tal modo di tornare libero ad operare sul mercato prima di vedere irrimediabilmente compromessi i suoi interessi.

In sostanza ai fini della risoluzione di un contratto a prestazioni non è sufficiente “ la sussistenza di un inadempimento caratterizzato da gravità, ma occorre altresì, che questo, quand'anche in presenza di una clausola risolutiva espressa, sia imputabile a dolo o quantomeno a colpa del debitore, non essendo sufficiente, perché sia ravvisabile la responsabilità di quest'ultimo, la sua diffida ad adempiere ai sensi dell'art. 1454 c.c. mediante richiesta fatta per iscritto dal creditore” (Cass. 17 gennaio 2013 n. 6551)” (Cassazione civile sez. II, 25/10/2024, n. 27702).

15.2.1 Peraltro, per quanto qui rileva, secondo quanto condiviso in dottrina e in giurisprudenza, la risoluzione mediante diffida ad adempiere ex art. 1454 c.c. costituisce, più che una risoluzione stragiudiziale, una particolare applicazione della risoluzione giudiziale di cui all’art. 1453 c.c. risultando necessaria per la sua operatività, al pari di quest’ultima, la ricorrenza di un inadempimento di non scarsa importanza. Detta interpretazione, secondo la prefata ricostruzione, sarebbe a maggior ragione giustificata dalla stessa collocazione della norma nella sistematica del codice civile, nonchè dalla necessità di evitare che il contraente non inadempiente si possa liberare dal contratto in circostanze in cui non potrebbe farlo in via giudiziale. Difatti : “ L'intimazione da parte del creditore della diffida ad adempiere, di cui all'art. 1454 c.c., e l'inutile decorso del termine fissato per l'adempimento non eliminano la necessità, ai sensi dell'art. 1455 c.c., dell'accertamento giudiziale della gravità dell'inadempimento in relazione alla situazione verificatasi alla scadenza del termine e al permanere dell'interesse della parte all'esatto e tempestivo adempimento; anche ai fini dell'accertamento della risoluzione di diritto conseguente alla diffida ad adempiere, intimata dalla parte adempiente e rimasta senza esito, il giudice è tenuto a valutare la sussistenza degli estremi, soggettivi e oggettivi, dell'inadempimento, velificando, in particolare, sotto il profilo oggettivo, che l'inadempimento non sia di scarsa importanza, alla stregua del criterio indicato dall'art. 1455 c.c. ” (Cassazione civile sez. I, 19/03/2020, n. 7463).

In altri termini, la risoluzione di diritto a mezzo diffida ad adempiere può verificarsi nel caso in cui sussista un inadempimento colpevole che non sia di scarsa importanza, mancando il quale il giudice non può certamente dichiarare l’intervenuta risoluzione di diritto. Difatti “ Ai fini della risoluzione di un contratto a prestazioni corrispettive ai sensi dell'art. 1453 c.c., non è (ndr) sufficiente la sussistenza di un inadempimento caratterizzato da gravità, ma occorre altresì, che questo, quand'anche in presenza di una clausola risolutiva espressa, sia imputabile a dolo o quantomeno a colpa del debitore, non essendo sufficiente, perché sia ravvisabile la responsabilità di quest'ultimo, la sua diffida ad adempiere ai sensi dell'art. 1454 c.c. mediante richiesta fatta per iscritto dal creditore (Cass. 17 gennaio 2013 n. 6551)” (Cassazione civile sez. II, 25/10/2024, n. 27702).

16. Applicando le suesposte coordinate normative ed ermeneutiche al caso di specie, il Collegio non ravvisa la sussistenza, al momento, di un inadempimento degli obblighi scaturenti dalla convenzione addebitabile al Comune.

16.1 Si è già accennato, in particolare, al fatto che nella convenzione stipulata era stato previsto che, per la superficie sulla quale insistono porzioni di manufatti abusivi, l’immissione nel possesso sarebbe avvenuta al termine della procedura sanzionatoria e demolitoria a carico del terzo occupante il fondo di mq 250 su cui nel tempo erano state edificate opere abusive.

16.2 Ciò premesso, evidenzia il Collegio che il Comune si sia, per parte sua, attivato per consegnare alla Società RE.DI il lotto sul quale insistono i manufatti abusivi.

In proposito già si è avuto riguardo al fatto che solo nel 2022 è passata in giudicato la sentenza sul giudizio proposto avverso l’ordinanza di demolizione degli stessi manufatti; non guasta aver qui riguardo al fatto che nell’immediatezza della definizione giudiziale il Comune aveva quindi dato espletato la procedura di affidamento delle opere di demolizione necessarie alla consegna del lotto e che, tuttavia, la ditta individuata per l’esecuzione, solo nell’imminenza delle operazioni aveva disatteso l’impegno contrattuale; circostanza che di recente si è sostanzialmente ripetuta con altra affidataria, come si avrà modo di precisare subito d’appresso.

Quanto alle più prossime attività procedimentali ed esecutive, occorre ricordare che il Comune ha depositato in atti: - la nota prot. n. 2429 del 28.01.2025 recante il rinnovato avviso di demolizione in danno del terzo occupante; - la nota prot. n. 3711 del 10.02.2025 con la quale il Comune, in riscontro alla diffida ad adempiere, segnalava le attività in svolgimento; - la nota prot. n. 5809 del 03.03.2025 di aggiornamento al Sindaco e al Segretario dell’Ente; - la nota prot. n. 5938 del 04.03.2025 di comunicazione al terzo occupante che il giorno 18.03.2025 sarebbe stata effettuata la consegna del cantiere per effettuare la demolizione; - il verbale prot. n. 7360 del 18.03.2025 nel quale il Comune dava conto delle attività ostative dell’occupante avverso la demolizione e il rilascio del bene; - la nota prot. n. 9577 del 09.04.2025 dalla quale risulta che la Prefettura di Avellino aveva già all’epoca ricevuto, quantomeno, informazioni circa l’andamento della vicenda; - la determina n. 734 del 12.08.2025 recante l’indicazione dell’incarico conferito a un tecnico per la formalizzazione catastale della avvenuta acquisizione al patrimonio comunale dell’area di sedime; - la nota prot. n. 23833 del 12.09.2025 recante comunicazione all’occupante che il giorno 22.09.2025 il tecnico incaricato si sarebbe recato sul posto; - la nota prot. n. 24632 del 19.09.2025 di riscontro al legale dello stesso terzo con la quale veniva chiarito che l’attività materiale a svolgersi avrebbe avuto finalità meramente dichiarativa rispetto a un effetto traslativo già verificatosi; - l’ordinanza di sgombero, prot. n. 27826 del 22.10.2025, con la quale s’intimava la rimozione dei macchinari presenti nei manufatti abusivi da demolire; - la nota prot. n. 29349 del 05.11.2025 che, a seguito del di riscontro negativo dell’occupante, recava l’avviso che “ In caso di ulteriore inottemperanza, il Comune procederà all’esecuzione coattiva dello sgombero con l’ausilio della Forza Pubblica, come previsto dall’ordinanza del 22/10/2025, trasmessa per conoscenza alla Prefettura di Avellino ”; - la nota prot. n. 31518 del 26.11.2025 con la quale il Comune ha chiesto alla Prefettura la concessione della forza pubblica per l’esecuzione dello sgombero e la successiva nota di rettifica e precisazione (prot. n. 32741 del 09.12.2025); - la nota prot. n. 144 del 05.01.2026 di sollecito alla Prefettura di Avellino.

16.3 L’indicazione appena svolta, riguardante attività procedimentale precedente, contestuale e successiva alla diffida ad adempiere esclude, dunque, la sussistenza, allo stato, di un inadempimento imputabile al Comune di Montoro. Ciò conferma le considerazioni esposte nella già richiamata sentenza del Tribunale n. 1270/2024.

17. Peraltro la ricorrente non ha contrastato specificamente l’eccezione comunale circa la mancata dimostrazione della gravità e dell’importanza dell’inadempimento. Segnatamente la difesa civica ha dedotto che, rispetto alla complessiva attività correlata alla realizzazione delle opere oggetto di convenzione, il fondo controverso non risulti comunque decisivo: tanto sia in ragione della sua ubicazione che della sua estensione.

17.1 In particolare il Comune ha sottolineato che, rispetto alla complessiva estensione del fondo oggetto di convenzione, pari a circa 4.000 mq, la zona occupata dagli edifici ancora da demolire, ammonta a circa 250 mq. Peraltro il Comune ha evidenziato come l’occupazione dell’area in questione, già di per sé limitata, non avrebbe in alcun modo impedito lo svolgimento delle altre attività previste per la realizzazione delle opere oggetto della convenzione. Di conseguenza, a fronte di queste considerazioni, il Collegio reputa che la ricorrente non abbia fornito un sufficiente principio di prova in ordine alla non scarsa importanza dell’inadempimento.

17.2 Del resto, seguendo i principi espressi nella giurisprudenza del Consiglio di Stato la risoluzione (e per quanto già osservato tanto vale anche nell’ipotesi dell’art. 1454 c.c.) “non si innesca automaticamente al verificarsi del vulnus contrattuale, ma è condizionata dal giudizio ex art. 1455 c.c. che, assoggettando la risoluzione alla verifica della non scarsa importanza dell'inadempimento avuto riguardo all'interesse di controparte, mira a preservare la sopravvivenza dell'assetto di interessi predisposto dalle parti: l'art. 1455 introduce, in altri termini, un elemento strutturale in più che rende necessaria ma non sufficiente la mera rottura del sinallagma, che deve incidere in modo non scarsamente importante sul piano di interessi confluito nel regolamento contrattuale. Tutto ciò si può rappresentare con l'immagine di un doppio livello di vincolatività del contratto con prestazioni corrispettive: l'uno correlato al nesso di interdipendenza e l'altro costituito dalla pianificazione economica. La risoluzione del contratto per inadempimento tutela, quindi, non solo il sinallagma contrattuale, ma quell'ulteriore bene giuridico costituito dall'interesse del contraente a liberarsi dal vincolo violato in quanto non più idoneo a dare corso all'equilibrio economico consacrato nel regolamento contrattuale. La violazione del contratto determina, quindi, una discrasia tra il piano di corrispettività e il piano degli interessi contrattuali e lo scarto deve essere non di scarsa importanza rispetto all'interesse della parte, che pertanto non risulta realizzato; se ne trae una conferma nella disciplina del termine essenziale (art. 1457 c.c.), che riconosce alla parte non inadempiente la possibilità di “ritrattare” l'essenzialità del termine previamente stabilita. Il legislatore ha, quindi, di mira l'assetto di interessi dei contraenti sempre modificabile in executivis, mentre l'esclusiva specificità del sinallagma costringe la risoluzione nella secca alternativa tra il perfezionamento o meno del sinallagma medesimo” (Consiglio di Stato, Sez. V. n. 2061/2013) .

17.3 Parametrando queste considerazioni alla vicenda odierna, a fronte della già indicata e specifica eccezione del Comune, supportata da dati documentali, emerge invero che la Società ricorrente non abbia fornito elementi per consentire al Collegio di ravvisare hic et nunc la violazione del suddetto e ulteriore bene giuridico dell'interesse del contraente “ a liberarsi dal vincolo violato in quanto non più idoneo a dare corso all'equilibrio economico consacrato nel regolamento contrattuale”.

18. A non diverse conclusioni si addiverrebbe anche lì dove il Collegio intendesse riqualificare la domanda proposta, ai sensi dell’art. 32 cod. proc. amm., segnatamente valutandola quale domanda di risoluzione per impossibilità sopravvenuta ex art. 1463 c.c.

18.1 In disparte la difficoltà di addivenire a una tale interpretazione a fronte del clare loqui della Società ricorrente in ordine all’affermazione dell’inadempimento del Comune, a fronte del già affrontato tema dell’attuale insussistenza di una inattuazione contrattuale addebitabile - elemento già acclarato come indefettibile per ottenere la risoluzione per inadempimento - detta ricostruzione avrebbe il teorico pregio di portare allo scioglimento del vincolo contrattuale invocato dalla ricorrente, senza dover presupporre l’inadempimento del Comune e dunque con un carico probatorio meno gravoso.

18.1 Soltanto che, pur volendo ampliare fino a questo punto la latitudine del potere di qualificazione officiosa della domanda ex art. 32 cod. proc. amm., al suo accoglimento, divenuto nel frattempo inoppugnabile anche il provvedimento di sgombero, osterebbe l’oggettivo stato di avanzamento del procedimento, ormai approdato alla sua fase di esecuzione materiale.

In questo contesto, ad avviso del Collegio, da un lato non sarebbe al momento sostenibile l’impossibilità della prestazione e dall’altro, nell’immediato prosieguo della vicenda, si misurerà la diligenza prestativa del Comune.

19. Non sfugge inoltre al Collegio che, in disparte le già indicate circostanze - correlate al fatto del terzo - che non hanno consentito fino ad ora l’esecuzione dell’ordinanza di demolizione, l’oggetto dell’attuale giudizio è costituito dalla contestazione dell’inadempimento dell’Ente che sarebbe proseguito nonostante la diffida ad adempiere.

19.1 A fronte di questa domanda, invero, l’elencazione delle attività precedenti, contestuali e successive messe in campo dal Comune e innanzi richiamate (capo 16.2), esclude hic et nunc l’emersione di un inadempimento rilevante ai fini della invocata risoluzione contrattuale.

19.1.2 Non di meno l’evoluzione dell’attuale fase esecutiva di cui la difesa civica ha dato ampio conto e fornito documentazione, ben potrà essere oggetto di nuove doglianze da parte della Società lì dove l’Ente non desse seguito alle attività ormai già ampiamente avviate verso la loro indefettibile conclusione; nemmeno l’eventuale giudicato che dovesse formarsi sulla presente sentenza potrebbe difatti incidere su future valutazioni. Del resto le precedenti sentenze, nell’escludere l’inadempimento dell’Ente, avevano fotografato lo stato (allora) attuale della vicenda, senza pregiudicarne la sua rivalutazione nell’attuale giudizio. Detta considerazione, peraltro, collima con quanto già sottolineato nella più volte citata sentenza n. 1270/2024 di questo TAR, nella quale in proposito, proprio nell’escludere la sussistenza di un comportamento inadempiente del Comune di Montoro, era stato precisato che “ la mancata previsione esplicita di un termine tout court entro il quale una condizione debba verificarsi o mancare non comporta necessariamente un vincolo a tempo indeterminato delle parti, ben potendosi tale termine ritenere implicitamente desumibile dalle esigenze di tutela degli opposti interessi delle parti, legittimando la parte adempiente a proporre direttamente un’azione di risoluzione o di esatto adempimento ”.

19.2 Segnatamente - riprendendo quanto rilevato al punto 16.2 - allo stato risulta che:

- è stata emessa l’ordinanza di sgombero n. prot. 27826/2025 del 27.10.2025, ormai inoppugnabile;

- il Comune ha chiesto alla competente Prefettura di Avellino di riscontrare le proprie istanze prot. nn. 31518/2025 del 26.11.2025, 32741 del 9.12.2025 e 144/2026 del 5.1.2026, rivolte a ottenere supporto nella gestione dell’ordine pubblico da garantire per le concrete operazioni di demolizione e rilascio del fondo occupato;

- anche la seconda ditta individuata quale esecutrice dei necessari lavori di demolizione ha da ultimo rinunciato all’esecuzione concordata.

19.2.1 Di conseguenza: i ) l’ordinanza di rilascio è immediatamente eseguibile, oltre che ormai inoppugnabile e non esistono elementi che ne ostacolino l’esecuzione, dovendosi, al più, trasmettere un mero avviso dell’avvio delle operazioni al destinatario; ii ) l’ordinamento contempla strumenti procedimentali e processuali per sollecitare l’esercizio di un pubblico potere, anch’essi immediatamente spendibili, vista la già intervenuta presentazione della relativa istanza; iii ) il Comune può ben valutare gli strumenti da utilizzare al fine di munirsi di una ditta esecutrice dei lavori, anche tenendo conto dell’esito infausto delle precedenti procedure fin qui espletate.

19.3 Rispetto a quanto appena osservato, tenuto conto dell’evoluzione processuale e fattuale della vicenda, reputa il Collegio che nel prosieguo il mancato esercizio dei poteri di competenza comunale avviati, potrà in linea di principio giustificare l’affermazione di un inadempimento a carico dello stesso Ente. Per converso va ribadita l’insussistenza attuale di un inadempimento imputabile al Comune di Montoro, cosicché la domanda formulata va respinta.

20. Parimenti vanno rigettate le ulteriori domande proposte e rivolte all’accertamento dell’intervenuta produzione degli automatici effetti restitutori e risarcitori correlati alla risoluzione: il loro accoglimento, difatti, avrebbe implicato l’affermazione del preteso inadempimento comunale e, dunque, l’accoglimento della domanda di risoluzione proposta.

20.1 Quest’ultima conclusione risulta scontata quanto alla domanda restitutoria, posto che il correlato obbligo sorge unicamente allorquando venga meno la cd. causa adquirendi , ossia il titolo dal quale legittimamente dipende l’acquisto; invece, quanto alla pretesa risarcitoria, occorre rilevare che sebbene la stessa possa essere validamente proposta congiuntamente o separatamente da quella di risoluzione “ il presupposto di entrambe è l’accertamento dell’inadempimento, benché esse consentano a chi se ne avvalga di conseguire utilità diverse ” (Cass. 12/10/2000, n. 13598; Cass. 11/05/2005, n. 9926; Cass. 09/09/2008, n. 22883)”. In altri termini, esclusa la sussistenza dell’inadempimento, non è possibile addebitare l’eventuale danno patito all’asserito responsabile, a prescindere da qualsivoglia nesso eziologico e una volta che sia stata esclusa, come nella vicenda odierna, la colpevolezza nell’inadempimento.

21. In definitiva, per tutte le suesposte ragioni, il ricorso è infondato e quindi va complessivamente respinto con le precisazioni di cui in motivazione.

22. La peculiarità della vicenda trattata giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese di causa compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

Nicola Durante, Presidente

Gaetana Marena, Primo Referendario

ER FE, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ER FE	Nicola Durante

IL SEGRETARIO