Pubblicato il 25/03/2026

N. 00655/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00209/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 209 del 2025, proposto da People - Società Cooperativa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Carlo Zampieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Padova, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Marina Lotto, Vincenzo Mizzoni, Michele Pozzato, Federica Stecca, Danilo Lo Conti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del provvedimento del Comune di Padova prot. n. 2024 - 0612298 / U del 20 novembre 2024 di divieto di prosecuzione dell’attività edilizia/inibitorio in relazione alla S.C.I.A. n. GPE 2024/09354 – Prot. n. 0515727 del 07/10/2024 – Pratica n. 04932220280-11092024-1749, presentata da People - Società Cooperativa, con cui viene ordinato alla ricorrente “ di non effettuare gli interventi edilizi previsti nell’immobile in oggetto e di non proseguirli, se già iniziati, ai sensi e per gli effetti dell’art. 19 - comma 3 – della L. 7/8/1990 n. 241 ”;

- per quanto occorrer possa e di ragione, delle disposizioni regolamentari del Comune di Padova, tra cui gli artt. 9 e 28 delle NN.TT.OO. del P.I. comunale, nella parte in cui vengano prese a riferimento e interpretate nel senso di giustificare l’impugnato provvedimento inibitorio del Comune di Padova prot. n. 2024 - 0612298 / U del 20 novembre 2024;

- per quanto occorrer possa e di ragione, di ogni altra norma degli strumenti urbanistici ed edilizi comunali (compreso il Regolamento Edilizio), anche non conosciuta e/o non richiamata, sulla cui scorta sia stato assunto l’impugnato provvedimento inibitorio del Comune di Padova prot. n. 2024 - 0612298 / U del 20 novembre 2024;

- di ogni altro atto, parere, e/o provvedimento presupposto, connesso, e/o conseguente, anche non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Padova;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 febbraio 2026 la dott.ssa EL RI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società People – Società cooperativa è locataria di un immobile nel Comune di Padova.

Espone la ricorrente che il precedente gestore Areacom S.r.l. aveva ottenuto un permesso di costruire per l’intervento di ristrutturazione edilizia di un corpo di fabbrica artigianale destinato all’accoglienza di attività ludico-ricreative. L’immobile veniva destinato a circolo privato.

Preso in locazione l’edificio, la ricorrente in data 7 ottobre 2024 ha presentato una SCIA per il cambio d’uso da artigianale a circolo privato – commerciale senza opere, al fine di destinare l’immobile a locale aperto al pubblico; il Comune nulla ha opposto e il titolo si è consolidato in data 6 novembre 2024.

Solo in data 20 novembre 2024 il Comune di Padova ha trasmesso al tecnico incaricato dalla società il provvedimento di divieto di prosecuzione dell’attività edilizia oggetto della SCIA, che si fonda su due elementi ostativi:

1. l’inidoneità della SCIA “ordinaria” a legittimare la variazione di destinazione d’uso da artigianale e commerciale, stante la necessità di un permesso di costruire convenzionato o, in alternativa, di un intervento edilizio diretto assistito da atto d’obbligo, ai sensi dell’art. 28, comma 3, lett. b) delle NTO del Piano degli Interventi;

2. la mancata dimostrazione delle dotazioni minime degli standard pubblici e privati ai sensi dell’art. 9 delle NTO del Piano degli Interventi, che per gli insediamenti commerciali e direzionali sono pari a 40 mq di superficie lorda di pavimento riferita all’edificio.

L’esponente impugna il provvedimento inibitorio comunale deducendone l’illegittimità per i seguenti motivi:

I. Violazione dell’art. 19 della L. n. 241/1990. Violazione dell’art. 23 del D.P.R. n. 380/2001. Violazione dell’art. 2, comma 8-bis, della L. n. 241/1990. Violazione dell’art. 21-nonies della L. n. 241/1990. Eccesso di potere per carenza del presupposto. Eccesso di potere per carenza di istruttoria e di motivazione . Il provvedimento inibitorio è stato assunto oltre il termine di 30 giorni dalla presentazione della SCIA, allorché l’amministrazione poteva unicamente esercitare i poteri inibitori di cui all’art. 21 nonies della legge 241/1990.

II. Violazione e falsa applicazione degli articoli 28 e 9 delle NN.TT.OO. del P.I. del Comune di Padova. Violazione dell’art. 23-ter del D.P.R. n. 380/2001. Violazione dell’art. 42-bis della L.R. Veneto n. 11/2004. Eccesso di potere per erroneità del presupposto di fatto e per carenza di istruttoria. Eccesso di potere per carenza ed erroneità di motivazione. Violazione dell’art. 3 della L. n. 241/1990 . In ogni caso, illegittimità degli articoli 28 e 9 delle NN.TT.OO. del P.I. del Comune di Padova . Ai sensi delle NTO del PI la variazione di destinazione d’uso che richiede il permesso di costruire convenzionato o l’intervento diretto con atto d’obbligo è solo quella tra diverse categorie funzionali, ovvero il cambio di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante. Ai sensi dell’art. 23 ter del TU edilizia il cambio di destinazione d’uso all’interno della medesima categoria funzionale è soggetto a SCIA; infatti l’immobile aveva già una destinazione sostanzialmente commerciale, atteso che il permesso di costruire è stato rilasciato alla precedente conduttrice in vigenza di un regolamento edilizio che qualificava le attività di circolo privato come commerciali. Anche ove si ritenesse il cambio d’uso realizzato come passaggio tra categorie funzionali diverse, tale variazione ai sensi dell’art. 23 ter comma 1 quinquies del d.P.R. 380/2001 è subordinata alla presentazione di una SCIA. Il cambio d’uso non ha inoltre realizzato un incremento del carico urbanistico.

III. Violazione dell’art. 19 della L. n. 241/1990. Violazione dell’art. 23 del D.P.R. n. 380/2001. Eccesso di potere per erroneità del presupposto di fatto e per carenza di istruttoria. Eccesso di potere per carenza ed erroneità di motivazione. Violazione dell’art. 3 della L.n. 241/1990 . Le contestazioni recate dal provvedimento comunale paiono attagliarsi al più all’esercizio di un potere non inibitorio ma conformativo ai sensi dell’art. 19 comma 3 della legge 241/1990. Tale disposizione indica infatti che, ove possibile, è preferibile la conformazione dell’attività edilizia alla normativa vigente anziché l’inibizione del titolo abilitativo.

Si è costituito in giudizio il Comune di Padova, instando per il rigetto del ricorso.

L’Amministrazione resistente ha rilevato, tra l’altro, che:

- l’immobile in base al Piano degli Interventi ricade in ZTO D4 – zona speciale di trasformazione, disciplinata dall’art. 28 delle NTO e ha da sempre destinazione artigianale; il titolo abilitativo del 2011 non ne ha mutato la destinazione, ma ha solo autorizzato la ristrutturazione per consentirne la fruizione come circolo privato;

- il cambio di destinazione d’uso realizzato dalla ricorrente è di tipo “verticale” ed è urbanisticamente rilevante, implicando il passaggio da una categoria d’uso all’altra, con incremento di carico urbanistico;

- presupposto per la produzione degli effetti della SCIA è la completezza della documentazione e la conformità dell’intervento alla vigente normativa edilizio-urbanistica; in difetto di tali requisiti non può essere invocato il regime giuridico di cui all’art. 19 del TU edilizia.

Le parti hanno scambiato memorie e repliche.

La causa è stata chiamata all’udienza pubblica del 19 febbraio 2026, alla quale è stata introitata per la decisione.

DIRITTO

Occorre richiamare il disposto dell’art. 19, commi 3, 4 e 6 bis della legge 241/1990, che disciplina la segnalazione certificata di inizio attività (SCIA):

“ 3. L'amministrazione competente, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti di cui al comma 1, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione di cui al medesimo comma, adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa. Qualora sia possibile conformare l'attività intrapresa e i suoi effetti alla normativa vigente, l'amministrazione competente, con atto motivato, invita il privato a provvedere prescrivendo le misure necessarie con la fissazione di un termine non inferiore a trenta giorni per l'adozione di queste ultime. In difetto di adozione delle misure da parte del privato, decorso il suddetto termine, l'attività si intende vietata. Con lo stesso atto motivato, in presenza di attestazioni non veritiere o di pericolo per la tutela dell'interesse pubblico in materia di ambiente, paesaggio, beni culturali, salute, sicurezza pubblica o difesa nazionale, l'amministrazione dispone la sospensione dell'attività intrapresa. L'atto motivato interrompe il termine di cui al primo periodo, che ricomincia a decorrere dalla data in cui il privato comunica l'adozione delle suddette misure. In assenza di ulteriori provvedimenti, decorso lo stesso termine, cessano gli effetti della sospensione eventualmente adottata.

4. Decorso il termine per l'adozione dei provvedimenti di cui al comma 3, primo periodo, ovvero di cui al comma 6-bis, l'amministrazione competente adotta comunque i provvedimenti previsti dal medesimo comma 3 in presenza delle condizioni previste dall'articolo 21-nonies, fatta salva, in ogni caso, la sanzione di cui all'articolo 75 del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445.115.

(…) 6-bis. Nei casi di Scia in materia edilizia, il termine di sessanta giorni di cui al primo periodo del comma 3 è ridotto a trenta giorni. Fatta salva l’applicazione delle disposizioni di cui al comma 4 e al comma 6, restano altresì ferme le disposizioni relative alla vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia, alle responsabilità e alle sanzioni previste dal decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, e dalle leggi regionali .”

La giurisprudenza ha al riguardo sottolineato “ la reale portata normativa della disciplina, posta dalla vigente disciplina generale del procedimento amministrativo, di estensione della sfera di autonomia, e quindi di responsabilità, dei cittadini e delle imprese, che negli ambiti previsti vengono resi liberi di poter agire al di fuori di ogni filtro amministrativo di carattere concessorio o autorizzatorio della pubblica amministrazione, la quale, naturalmente mantiene -nel doveroso bilanciamento dei diversi valori tutelati dalla Costituzione della Repubblica- un potere di intervento interdittivo, che può esplicarsi grazie all'onere di comunicazione dell'interessato e che, tuttavia, può esercitarsi solo entro il termine fissato dall'ordinamento.

In tale quadro il decorso del termine fissato dalla legge "consuma" (così come espressamente previsto dalla norma) il potere di intervento alla stregua della predetta disciplina, residuando, a tutela dell'interesse pubblico, solo un diverso potere di intervento in autotutela, purché adeguatamente motivato dalla sussistenza e prevalenza di tale interesse all'esito di un'adeguata valutazione caratterizzata dalla partecipazione dell'interessato.

(…) La previsione di un limite temporale tassativo, per l'esercizio di un potere che frappone all'espressione dei diritti di libertà "riconosciuti" dall'art. 2 della Costituzione risponde, in particolare, alle esigenze di certezza del diritto e di tutela dell'affidamento alla stregua di un principio di leale collaborazione, più volte ribadite dalla Corte Costituzionale, e pertanto può essere derogata solo quando le modalità ed i contenuti della comunicazione privata risultino, in concreto, idonei a indurre in errore, circa i reali contenuti dell'attività dichiarata le circa la sua conformità sostanziale alla vigente normativa, non un quisque de populo ma l'Amministrazione vigilante, soggetto pubblico necessariamente munito (alla stregua dell'art. 97 della Costituzione) delle competenze e professionalità (e quindi dell'autorevolezza) necessarie alla tutela degli interessi pubblici affidati, tutela che ne giustifica l'esistenza e il finanziamento a valere sulle risorse pubbliche. E a tale soggetto, pertanto, che l'ordinamento affida l'esame della documentazione allegata (purché veritiera e non falsa o omertosa) ai fini della valutazione, entro i termini previsti, della conformità dell'intervento alle prescrizioni normative ad esso applicabili.” (Cons. Stato, Sez. V, 4 luglio 2024, n. 5939).

Peraltro “anche dopo la scadenza del termine per l’esercizio dei poteri inibitori degli effetti della SCIA, l’amministrazione competente conserva un potere residuale di autotutela, da intendere, peraltro, come potere sui generis, che si differenzia dalla consueta autotutela decisoria proprio perché non implica un’attività di secondo grado insistente su un precedente provvedimento amministrativo, dato che non ha per oggetto una precedente manifestazione di volontà dell’amministrazione, ma incide sugli effetti prodotti ex lege dalla presentazione della SCIA ed eventualmente dal trascorrere di un determinato periodo di tempo. Con l’autotutela classica condivide soltanto i presupposti e il procedimento.

Scaduto il termine per l’esercizio dei poteri inibitori, l’amministrazione può dunque vietare lo svolgimento dell’attività e ordinare l’eliminazione degli effetti già prodotti solo se ricorrono in concreto i presupposti per l’autotutela; e, quindi, non solo nel rispetto del termine previsto dall’art. 21-nonies e nella sussistenza di una ragione di illegittimità del provvedimento di primo grado, ma anche dopo aver valutato gli interessi in conflitto e sussistendone le ragioni di interesse pubblico concreto (in termini si veda Consiglio di Stato, Sezione settima, 27 settembre 2023, n. 8553). ” (Cons. Stato, Sez. V, 7 novembre 2025, n. 8680).

Vero è che, come dedotto dal Comune resistente, è onere del privato corredare la SCIA di tutta la documentazione richiesta dalla legge e solo una segnalazione completa di tutti gli allegati necessari consente al Comune di effettuare il controllo entro il termine assegnato.

Nel caso di specie la ritenuta incompletezza è però direttamente correlata ad una diversa qualificazione del mutamento d’uso rispetto a quella indicata dall’interessata.

Ciò che l’amministrazione contesta non è nemmeno la falsità del contenuto della segnalazione, che avrebbe potuto pregiudicare il tempestivo esercizio dei poteri inibitori, ma la ritenuta erroneità del regime normativo applicato, ovvero la carenza dei presupposti della SCIA.

Va richiamato al riguardo l’orientamento interpretativo secondo cui “ la pretesa erroneità del regime normativo applicato, profilo questo certamente ricomprensibile nell’alveo dell’“accertata carenza…dei presupposti”, richiamata dall’art. 19, comma 3 citato, quale fattispecie di irregolarità della SCIA da far valere necessariamente nel c. d. termine ordinario di controllo ”; la corretta individuazione del regime giuridico applicabile per l’attività dell’oggetto della SCIA è pertanto concettualmente ricomprensibile fra i presupposti di diritto di quest’ultima. (TAR Lazio, Latina, Sez. II, 18 dicembre 2025, n. 1107; TAR Lombardia, Brescia, Sez. II, 19 dicembre 2025, n. 1047).

Ma ciò che ancor più rileva nel caso di specie è che l’intervento realizzato (mutamento di destinazione d’uso senza opere) non risulta palesemente estraneo agli interventi assentibili con SCIA alla luce della previsione dell’art. 23 ter ( Mutamento d'uso urbanisticamente rilevante ) comma 1 quinquies del d.P.R. 380/2001, come modificato dal D.L. 69/2024, convertito con modificazioni dalla L. 105/2024, secondo cui “ 1-quinquies. Ai fini di cui ai commi 1-bis e 1-ter, il mutamento di destinazione d'uso è soggetto al rilascio dei seguenti titoli:

a) nei casi di cui al primo periodo del comma 1” - ovvero senza opere - “la segnalazione certificata di inizio attività di cui all'articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (…) ”.

Si tratta di una disposizione che non viene richiamata dal provvedimento censurato; né l’amministrazione resistente ha evidenziato in giudizio le ragioni per cui tale disposizione, pur espressamente invocata dalla parte ricorrente a fondamento di una delle censure mosse nel gravame, non possa trovare applicazione al caso concreto.

D’altro canto va rilevato che il provvedimento inibitorio è motivato con il richiamo al regime del mutamento di destinazione d’uso recato dalla disciplina urbanistica comunale, ma nel contrasto tra la normativa statale intervenuta (art. 23 ter del d.P.R. 380/2001 novellato) e lo strumento urbanistico comunale, quest’ultimo ha carattere recessivo (TAR Puglia, Bari, Sez. II, 17 aprile 2025, n. 553).

Pertanto, trascorso inutilmente il termine di 30 giorni, la SCIA si è consolidata e il Comune di Padova poteva intervenire solo nell’esercizio dei poteri di autotutela, ricorrendone i presupposti.

Nel caso di specie non è contestato che il provvedimento inibitorio sia stato assunto oltre il termine di cui al menzionato art. 19 della legge 241/1990 e risulta, pertanto, tardivo.

Tale profilo di fondatezza del ricorso ha carattere assorbente rispetto alle ulteriori censure articolate dalla parte ricorrente.

In conclusione il ricorso è fondato e va accolto.

La peculiarità del caso controverso giustifica la compensazione tra le parti delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IA IM, Presidente

Marco Rinaldi, Consigliere

EL RI, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EL RI	IA IM

IL SEGRETARIO