Pubblicato il 30/06/2025

N. 04855/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02986/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2986 del 2024, proposto da
-OMISSIS-in proprio e nella qualità del minore -OMISSIS-rappresentati e difesi dall'avvocato Luigi Adinolfi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Asl 104 - Caserta 1, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonia Sarro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

1) del progetto ABA del Distretto sanitario n. 18 del 08/05/2024 con il quale sono state assegnate 12h di terapia di cui 8 domiciliare e 4 scolastica;

2) del PTRI del 03/06/2024 con il quale sono state assegnate 3h di logopedia ex art 26 Lr. 833/14(L. R.11/84);

degli atti presupposti e, segnatamente: 1) della delibera n. 1128 del 21/06/2023 nella parte in cui il trattamento ABA viene limitato solo ed esclusivamente nei contesti di vita, e cioè alle sole terapie domiciliari e scolastiche, e per l’accertamento in sede di giurisdizione esclusiva del diritto del minore ad avere dal SSN tramite l’ASL di Caserta un trattamento riabilitativo ABA come previsto dalle Linee Guida 21 dell’ISS nell’ambito di un unico progetto, non essendo erogabile in forma diversa, né assoggettabile a diversa tempistica.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Asl 104 - Caserta 1;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 giugno 2025 il dott. Fabio Maffei e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso ritualmente notificato e depositato, AN TA e NT RT, in proprio e nella qualità di esercenti la responsabilità genitoriale sul figlio minore -OMISSIS-hanno impugnato:

- il progetto terapeutico redatto in data 08 maggio 2024 dal Distretto Sanitario n. 18 dell’Azienda Sanitaria Locale di Caserta, con cui al minore venivano assegnate 12 ore settimanali di trattamento ABA (Applied Behavior Analysis), ripartite in 8 ore domiciliari e 4 scolastiche;

- il Piano Terapeutico Riabilitativo Individualizzato (PTRI) del 3 giugno 2024, con cui venivano disposte 3 ore settimanali di trattamento logopedico ex art. 26 della L. n. 833/1978;

- gli atti presupposti, con particolare riferimento alla deliberazione del Direttore Generale dell’ASL Caserta n. 1128 del 21 giugno 2023, nella parte in cui viene limitata l’erogazione del trattamento ABA esclusivamente ai contesti di vita (famiglia e scuola), con esclusione delle ore in ambiente strutturato (già denominate “ambulatoriali”).

Gli atti impugnati incidono su una situazione terapeutica pregressa consolidata del minore, affetto da disturbo dello spettro autistico di livello III (DSM-5), già inserito, sin dall’anno 2022, in un progetto ABA comprendente 12 ore settimanali, di cui 2 rese in ambiente strutturato presso il centro accreditato -OMISSIS-e le restanti in ambito domiciliare e scolastico. La struttura in parola, accreditata ai sensi dell’art. 26 della legge n. 833/1978, ha da sempre garantito un trattamento integrato comprensivo della componente logopedica comportamentale, prevista e supervisionata da un BCBA (Board Certified Behavior Analyst).

Nel rinnovare la presa in carico terapeutica per l’anno 2024/2025, l’ASL Caserta ha proceduto a scindere la logopedia dal progetto ABA, prevedendo per essa un trattamento autonomo, con durata semestrale e regolato da un PTRI separato. Tale logopedia è stata dunque sottratta al contesto integrato ABA ed è divenuta subordinata alla disponibilità di posti nella relativa lista d’attesa per le prestazioni ex art. 26, con assegnazione del minore in posizione n. 444, priva di ogni ragionevole prospettiva temporale di fruizione.

A sostegno della scelta dell’ASL viene invocata la deliberazione n. 1128/2023, che ha operato una revisione della “short list” degli operatori autorizzati alla somministrazione del trattamento ABA, escludendo le ore in ambiente strutturato (c.d. “ambulatoriali”) e limitando la somministrazione ai contesti di vita, in coerenza – secondo l’Amministrazione – con le linee guida nazionali e regionali.

Avverso tale nuova impostazione terapeutica è stato proposto l’odierno gravame con cui parte ricorrente ha articolato numerose doglianze, prospettando vizi di legittimità e illegittimità costituzionale.

I ricorrenti formulano articolate censure, che si possono così riassumere e qualificare giuridicamente:

Violazione di legge – violazione delle Linee guida nazionali e internazionali sul trattamento ABA – violazione della legge n. 134/2015 – violazione dei LEA (Livelli Essenziali di Assistenza).

Parte ricorrente lamenta la violazione delle linee guida n. 21 dell’Istituto Superiore di Sanità e della normativa di settore (L. 134/2015; DPCM 12 gennaio 2017; art. 60, c. 1), che qualificano il trattamento ABA come prestazione sociosanitaria ad elevata integrazione sanitaria e parte integrante dei LEA. Si censura, in particolare, l’illegittima separazione delle componenti terapeutiche (logopedia comportamentale) dal progetto ABA, in quanto tale impostazione disattenderebbe l’approccio olistico e personalizzato raccomandato per i soggetti autistici, con pregiudizio dell’efficacia terapeutica e violazione del diritto alla salute del minore.

Eccesso di potere per illogicità manifesta – travisamento dei fatti – contraddittorietà – sviamento – ingiustizia manifesta.

Si contesta la legittimità della scelta dell’ASL di scindere il trattamento ABA in due segmenti eterogenei – uno integrato e supervisionato da BCBA, l’altro relegato a prestazione ex art. 26, con autonoma regolamentazione e durata – in assenza di un’effettiva e motivata valutazione clinica del caso concreto. Tale scelta, secondo i ricorrenti, si fonda non su criteri terapeutici, bensì su logiche organizzative interne all’ente (accorpamento “short list”, assenza di accreditamento di alcune strutture) e determina un’ingiustificata interruzione della continuità terapeutica, con effetto disgregativo del programma riabilitativo.

Violazione del principio di appropriatezza terapeutica – sviamento – difetto di istruttoria.

L’inserimento della logopedia comportamentale in un PTRI autonomo, subordinato a liste d’attesa, rende di fatto indisponibile un segmento fondamentale della presa in carico terapeutica del minore. Si lamenta l’inidoneità dell’intervento frazionato, privo della necessaria supervisione del BCBA e non integrato nel piano ABA, che risulterebbe pertanto inefficace, inappropriato e in contrasto con il principio di efficacia della prestazione sanitaria (art. 1, comma 7, D.lgs. n. 502/1992).

Violazione del principio di uguaglianza e non discriminazione – art. 3 e 32 Cost. – risoluzione ONU A/RES/67/82.

Si evidenzia come la frammentazione del trattamento ABA e l’inserimento in lista d’attesa di una prestazione essenziale (logopedia) comportino una discriminazione indiretta in danno dei minori affetti da autismo grave, in contrasto con i principi costituzionali e con gli obblighi internazionali di tutela delle persone con disabilità, determinando la sostanziale negazione di un diritto soggettivo pieno alla prestazione sanitaria integrata.

Violazione dei principi del giusto procedimento e del contraddittorio.

La valutazione del caso concreto – effettuata dall’ASL per il rinnovo del trattamento – si sarebbe svolta, secondo parte ricorrente, in difformità rispetto alle previsioni della delibera GR Campania n. 131/2021, in quanto condotta da personale privo della completa composizione multidisciplinare prescritta, senza il necessario coinvolgimento del BCBA nella definizione del nuovo piano e senza un effettivo contraddittorio con la famiglia del minore.

Violazione dei principi di economicità e buon andamento dell’azione amministrativa – art. 97 Cost.

La scissione tra contratto ABA e PTRI comporta duplicazioni procedurali, disomogeneità temporali (durata annuale del primo e semestrale del secondo), incertezze attuative (liste di attesa) e aggravio procedimentale, in contrasto con i canoni di efficacia e semplificazione amministrativa che dovrebbero presiedere alla programmazione sanitaria rivolta ai minori in condizioni di particolare fragilità.

L’ASL di Caserta si è costituita in giudizio contestando la fondatezza delle doglianze e rivendicando la piena legittimità degli atti impugnati, adottati nel rispetto delle linee guida dell’Istituto Superiore di Sanità, della normativa regionale (DGRC 131/2021) e dei criteri di appropriatezza terapeutica stabiliti dal Nucleo di Neuropsichiatria Infantile.

La causa è stata trattenuta in decisione all’esito dell’udienza pubblica del 17 giugno 2025.

2.- In via preliminare, il Collegio ritiene di dover dichiarare l’inammissibilità del gravame con riguardo all’impugnata deliberazione del Direttore Generale dell’ASL Caserta n. 1128 del 21 giugno 2023, nella parte in cui, secondo i ricorrenti, è stabilita l’esclusione delle ore ambulatoriali dal trattamento ABA e si prevede l’erogazione delle sole prestazioni nei contesti di vita (scuola e domicilio).

Tale censura deve ritenersi inammissibile per difetto di lesività immediata e attuale.

Invero, la delibera in questione ha natura generale e programmatica, essendo volta alla riorganizzazione della “short” list dei soggetti erogatori ABA e alla ridefinizione dei criteri di erogazione in via astratta. Essa non produce, di per sé, effetti immediatamente lesivi nella sfera giuridica del minore, ma trova concreta attuazione unicamente nei provvedimenti applicativi adottati nei singoli casi clinici.

Nel caso di specie, la lesione lamentata dai ricorrenti – ovverosia la separazione della logopedia dal trattamento ABA – discende esclusivamente dagli atti individuali (progetto ABA del 08.05.2024 e PTRI del 03.06.2024), autonomamente impugnati, e non già dalla delibera generale, che non ha determinato in via diretta e automatica la rimozione delle ore ambulatoriali dal piano terapeutico individuale del minore.

Ne consegue che l’impugnazione della delibera n. 1128/2023 deve essere dichiarata inammissibile per carenza di interesse, ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. b) del c.p.a., non potendo da essa derivare un effetto utile ulteriore rispetto all’eventuale accoglimento del ricorso avverso i provvedimenti individuali di assegnazione delle terapie.

3.- Passando al merito del ricorso, limitatamente ai provvedimenti specifici che disciplinano il trattamento terapeutico del minore -OMISSIS-per l’annualità 2024/2025 (progetto ABA e PTRI), lo stesso risulta fondato nei profili sostanziali e deve, pertanto, essere accolto, nei termini e per le ragioni che seguono.

In particolare, il ricorso è fondato e merita accoglimento nei profili centrali con cui si contesta la frammentazione impropria del trattamento ABA mediante l’attribuzione autonoma e disgiunta della componente logopedica in un separato percorso terapeutico ex art. 26 della L. n. 833/1978, svincolato dal progetto globale di intervento comportamentale già in essere.

Il Collegio ritiene opportuno chiarire, in via preliminare, che l’intervento ABA (Applied Behavior Analysis) non costituisce una somma di prestazioni distinte tra loro, bensì un trattamento intensivo e integrato, fondato su una metodologia scientifica unitaria e sistemica, destinata a soggetti affetti da disturbo dello spettro autistico. Tale trattamento, come noto, è disciplinato:

dall’art. 60, comma 1, del D.P.C.M. 12 gennaio 2017, che include espressamente le prestazioni ABA tra i Livelli Essenziali di Assistenza (LEA) garantiti dal SSN;

dalla legge n. 134/2015, che impone alle Regioni l’attivazione di percorsi diagnostico-terapeutici specifici per l’autismo;

dalle Linee Guida n. 21 dell’Istituto Superiore di Sanità, che individuano nel trattamento ABA un modello terapeutico globale, attuato in maniera personalizzata, intensiva e continuativa, sotto la costante supervisione di una figura apicale (BCBA), e integrato nei contesti di vita del minore (famiglia, scuola, ambiente strutturato).

La scelta terapeutica dell’ASL Caserta di “espungere” dal contratto ABA le ore di logopedia (già precedentemente ricomprese in un unico piano terapeutico, come da prassi in atto sin dal 2022) per inserirle in un PTRI distinto, da erogarsi secondo i criteri dell’art. 26 della L. 833/1978, risulta lesiva dei suddetti principi normativi e clinici.

Essa infatti:

infrange l’unitarietà del trattamento ABA, che, per sua stessa natura, richiede la coordinazione e supervisione di tutte le sue componenti (comportamentali, cognitive, verbali e relazionali) da parte del BCBA;

frammenta la presa in carico terapeutica in due contratti di diversa natura giuridica, durata (12 mesi il primo, 6 mesi il secondo) e canali erogativi (“short list” ABA vs accreditamento art. 26), generando discontinuità clinica;

introduce un’alea inaccettabile sul piano dell’accessibilità alla prestazione logopedica, sottoponendola a liste d’attesa (con assegnazione, nel caso di specie, in posizione n. 444), rendendola di fatto irraggiungibile per il minore nel periodo utile al percorso terapeutico evolutivo.

Le sopra esposte osservazioni, d’altronde, sono state condivise dal giudice di appello che, decidendo una controversia pienamente sovrapponibile a quella oggetto del presente gravame, ha già ritenuto che le stesse Linee Guida cui si è riferita l’Amministrazione resistente nell’emanazione dell’atto impugnato restituiscono “un quadro degli interventi da adottare in cui l’efficacia della riabilitazione è in tutta evidenza subordinata al rapporto uno ad uno tra specialista e paziente in un ambiente protetto, vale a dire isolato dal contesto della vita quotidiana del soggetto autistico. In questa prospettiva, il cambio del piano terapeutico, realizzato sdoppiando le modalità di erogazione del trattamento ABA in modo tale da negare le ore cosiddette “ambulatoriali” di logopedia e psicomotricità e motivato dalla ASL sulla base di proprie esigenze organizzative, non risponde ai criteri cui deve ispirarsi l’erogazione del servizio sanitario in applicazione dei LEA in materia, comportando di fatto se non l’elisione, per certo la riduzione dei benefici che possono ragionevolmente attendersi dagli interventi in favore dei soggetti autistici, considerato che, pur nel ristretto limite del sindacato giurisdizionale di attività connotate da ampi margini di discrezionalità come quelle per cui è causa, la scelta dell’Azienda Sanitaria di separare in due segmenti un unico trattamento terapeutico si configura inappropriata e non adeguatamente motivata”.

In altri termini, il giudice d’appello ha stigmatizzato l’azione amministrativa, sottolineando come “l’Amministrazione, pur considerando la necessità del trattamento di logopedia e psicomotricità già erogato con l’unico contratto ABA negli anni precedenti, ha irragionevolmente stabilito di duplicare le modalità di svolgimento della terapia, così negando in concreto l’erogazione efficace della prestazione. E ciò indipendentemente dalla necessità di tenere conto delle liste di attesa che gli enti accreditati devono rispettare, secondo logiche che non emergono nei provvedimenti in contestazione e che non rilevano in ordine alla verifica della loro legittimità. A ciò si aggiunga che la pretesa di erogare le prestazioni terapeutiche non più in un ambiente protetto ma a scuola e a casa non risponde alle stesse Linee Guida citate, che raccomandano, come osservato, un “contesto isolato di un’interazione a uno a uno con il terapeuta”, non potendosi pretendere che l’istituzione scolastica o la famiglia siano in grado di attrezzare uno spazio protetto e immune dai rischi di condizionamento derivanti dalla presenza di altre persone presenti nel luogo individuato per il trattamento: l’Amministrazione non può pretendere che la scuola o la famiglia, ammesso che possano disporne, dedichino uno spazio circoscritto e interdetto per consentire al minore di sottoporsi alla terapia.

In altre parole, proprio l’esigenza di tarare le cure in funzione delle caratteristiche proprie del singolo soggetto affetto dallo spettro autistico impone di consentire l’accesso a questo tipo di terapia anche a coloro che necessitano di logopedia e psicomotricità in ambiente a ciò strutturato e al riparo da stimoli provenienti dall’esterno, soprattutto dai genitori o da altri familiari” (Cons. St., sez. III, sent. n. 3387/2025).

Alla luce anche del dictum sopra riportato, osserva il Collegio che il principio di appropriatezza, desunto dall’art. 1, comma 7, del d.lgs. n. 502/1992, impone che le prestazioni sanitarie siano erogate con modalità tali da garantire benefici significativi in rapporto alle risorse impiegate, tenendo conto delle esigenze cliniche specifiche. In particolare, per quanto attiene ai soggetti con autismo severo (livello III del DSM-V), la letteratura scientifica e le linee guida internazionali indicano come essenziale e costitutiva del trattamento ABA la componente logopedica, da somministrarsi secondo i criteri comportamentali e in stretta interazione con il resto del team ABA.

La decisione dell’ASL di assegnare la logopedia fuori dal circuito ABA, separatamente da questo e con modalità temporalmente non coerenti con esso, non solo contrasta con tali indicazioni, ma disattende le raccomandazioni contenute nelle stesse delibere regionali, in particolare nella D.G.R.C. n. 131/2021, allegato A, che riconosce il carattere multidimensionale, misto e integrato del trattamento ABA, all’interno del quale la logopedia comportamentale è espressamente contemplata come componente da erogarsi sotto la guida del BCBA nei contesti definiti anche come “ambiente strutturato”.

Inoltre, la separazione contrattuale tra trattamento ABA e trattamento logopedico rompe il vincolo di supervisione e direzione unitaria da parte del BCBA, con conseguente rischio di disallineamento metodologico (il c.d. fenomeno di “scroll”), espressamente denunciato in ricorso e riconosciuto dalla prassi clinica. Il venir meno del coordinamento terapeutico si traduce, pertanto, in una inefficacia del trattamento, con danno diretto e concreto per il minore.

Anche la giurisprudenza amministrativa, in fattispecie analoghe, ha riconosciuto il diritto dei minori affetti da autismo a un trattamento ABA integrato, fondato su un progetto terapeutico unico e coerente, comprensivo di tutte le componenti previste dalla valutazione funzionale, ivi compresa la logopedia, quando clinicamente indicata (Consiglio di Stato, sez. III, 06/10/2023, n. 8708).

Né può l’Amministrazione invocare, a giustificazione della scelta, mere esigenze organizzative o vincoli di accreditamento, atteso che la regolazione dei LEA non può essere subordinata a esigenze di macro-organizzazione quando ciò comporti la sostanziale negazione del diritto alla prestazione sanitaria. L’ampia discrezionalità tecnica della P.A., pur riconosciuta, non può tradursi in uno sviamento dall’obbligo di garantire prestazioni appropriate, effettive e tempestive.

Nel caso di specie, è evidente che il frazionamento operato ha determinato l’impossibilità per il minore di accedere alla logopedia entro un arco temporale compatibile con la progressione evolutiva del disturbo, con potenziale danno irreparabile alla sua salute e al percorso terapeutico. Tale scelta si pone in contrasto anche con l’art. 3 della Costituzione (principio di uguaglianza sostanziale) e l’art. 24 della Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità (ratificata con L. n. 18/2009), che impongono agli Stati di adottare accomodamenti ragionevoli e garantire accesso effettivo ai servizi sanitari per i minori con disabilità, in modo non discriminatorio.

Per tutto quanto sopra, il provvedimento impugnato – nella parte in cui esclude dal progetto ABA la componente logopedica e la riconduce ad un percorso separato ex art. 26 L. 833/78 – è viziato da eccesso di potere per illogicità manifesta, sviamento, violazione dei principi di appropriatezza terapeutica, lesione del diritto alla salute e mancata osservanza delle linee guida nazionali e regionali.

Tali vizi ne comportano l’illegittimità e giustificano l’annullamento nella parte corrispondente, con conseguente obbligo per l’amministrazione di ridefinire il piano terapeutico del minore secondo criteri conformi alle disposizioni richiamate e alla specificità del caso concreto.

4.- Le spese di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano, tenuto conto della natura della controversia, come in dispositivo, con clausola di distrazione come richiesto in ricorso.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, OL (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede:

- dichiara inammissibile il ricorso nella parte in cui è stato proposto avverso la deliberazione del Direttore Generale dell’ASL Caserta n. 1128 del 21 giugno 2023, per difetto di interesse attuale e diretto;

- accoglie il ricorso nei restanti profili;

- annulla, per l’effetto, i provvedimenti adottati dal Distretto Sanitario n. 18 dell’ASL Caserta, e segnatamente il progetto ABA del 08.05.2024, limitatamente alla parte in cui esclude dal piano terapeutico la componente logopedica comportamentale; il PTRI del 03.06.2024, limitatamente alla parte in cui assegna la logopedia come prestazione separata ex art. 26 L. n. 833/1978, in assenza di un’integrazione nel percorso ABA;

- accerta il diritto del minore -OMISSIS-a ricevere dal Servizio Sanitario Nazionale, tramite l’ASL Caserta, un trattamento terapeutico ABA unitario, integrato e continuativo, comprensivo della logopedia comportamentale, sotto la supervisione di un BCBA, come previsto dalle Linee Guida n. 21 dell’Istituto Superiore di Sanità;

- ordina all’Amministrazione resistente di riesaminare, entro 30 (trenta) giorni dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza, la posizione del minore, ridefinendo un progetto terapeutico complessivo che includa le prestazioni di logopedia comportamentale nel contesto unitario del trattamento ABA, in coerenza con la motivazione di cui in parte motiva;

- condanna l’amministrazione resistente al pagamento, in favore dei ricorrenti e, per essi, del loro procuratore per dichiarato anticipo, delle spese di giudizio che liquida nella complessiva somma di € 1.000,00 (mille/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1, 2 e 5, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 e dell’articolo 6, paragrafo 1, lettera f), del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di riproduzione e diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità del minore, dei soggetti esercenti la responsabilità genitoriale o la tutela e di ogni altro dato idoneo ad identificare i medesimi interessati ivi citati.

Così deciso in OL nella camera di consiglio del giorno 17 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Maria Abbruzzese, Presidente

Davide Soricelli, Consigliere

Fabio Maffei, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Fabio Maffei	Maria Abbruzzese

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.