Pubblicato il 04/12/2025

N. 03960/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03669/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3669 del 2025, proposto dal sig. ER NE, rappresentato e difeso dall'avvocato Marco Fusari, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, via Cosseria 2;

contro

il Comune di Assago, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato PP Franco Ferrari, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, via Larga 23;

nei confronti

la sig.ra BE TI MA ER, non costituita in giudizio;

per l'annullamento,

previa sospensione dell’efficacia,

- del diniego definitivo di accesso all'ostensione e all'ottenimento di copia della registrazione audio originale della seduta del 15 maggio 2025 del Consiglio Comunale di Assago, ricevuto in data 31 luglio 2025 successivamente alla pronuncia del Difensore Regionale;

- della rivalutazione del diniego di accesso all'ostensione e all'ottenimento di copia della registrazione audio originale della seduta del 15 maggio 2025 del Consiglio Comunale di Assago, ricevuta in data 26 giugno 2025;

- del diniego di accesso all'ostensione e all'ottenimento di copia della registrazione audio originale della seduta del 15 maggio 2025 del Consiglio Comunale di Assago, ricevuto in data 20 giugno 2025; - di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale, anche non conosciuto;

nonché

per la condanna del Comune di Assago ai sensi dell'art. 116 comma 4 del cod.proc.amm. all'esibizione e al rilascio al ricorrente di copia della registrazione audio originale della seduta del Consiglio Comunale del 15 maggio 2025.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Vista l’ordinanza cautelare n. 1152 del 2025;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Assago;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 il dott. DE PP US e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Premesso che:

- il signor ER NE, odierno ricorrente, con istanza rif. 60 del 17 maggio 2025 – nella sua qualità di consigliere comunale – richiedeva formalmente al Comune di Assago, ai sensi dell'art. 43 del d. lgs. n. 267/2000 (TUEL), copia del file audio della seduta del Consiglio Comunale tenutasi il 15 maggio 2025;

- con una prima nota del 20 giugno 2025 il Comune di Assago, tuttavia, negava l'ostensione del file audio, sostenendo che la pubblicazione della trascrizione integrale sul sito istituzionale avvenuta il 9 giugno 2025 fosse sufficiente a soddisfare l'istanza di accesso;

- sennonché con una nuova istanza del 20 giugno 2025 il NE chiedeva il riesame della posizione evidenziando: a) la distinzione sostanziale tra registrazione integrale e trascrizione; b) l'applicabilità dell'art. 22 L. 241/1990 e dell'art. 43 comma 2 del TUEL; c) le gravi lacune riscontrate nelle trascrizioni consiliari quali interventi non captati dal microfono, omessa trascrizione di momenti di tensione, perdita di sfumature e intonazioni rilevanti per la comprensione del dibattito;

- con successiva nota del 26 giugno 2025 il Comune di Assago confermava il proprio precedente diniego, precisando che “il file audio della registrazione verbale della seduta, come di prassi per tutte le sedute consiliari, è stato trasmesso dal personale della segreteria generale al termine della seduta consiliare del 15 maggio u.s all’operatore economico incaricato della trascrizione integrale della seduta, che ha restituito la trascrizione tramite posta elettronica certificata”;

- in data 8 luglio 2025, il ricorrente si avvaleva della facoltà prevista dall'art. 25 comma 4 della Legge 241/1990 e chiedeva nei termini di legge il riesame del diniego dell'accesso agli atti al Difensore Regionale della Lombardia, il quale, con parere del 24 luglio 2025 accoglieva integralmente la richiesta di riesame, riconoscendo la natura documentale della registrazione ai sensi 3 dell'art. 22 L. 241/1990, il diritto rafforzato del Consigliere ex art. 43 TUEL e l'illegittimità del diniego opposto dal Comune; e, conseguentemente, concludeva invitando il Comune di Assago “ a voler fornire una cortese risposta all’istante con il rilascio della documentazione richiesta ”;

- ciò nonostante, con provvedimento del 31 luglio 2025 il Comune di Assago confermava nuovamente il proprio rifiuto atteso che:

(a) “in forza di una scelta organizzativa, assunta nella legittima discrezionalità dell'ente, delle sedute consiliari non sussiste pubblicazione e conservazione del file audio, ritenuto di mero supporto per la completezza dei lavori consiliari. Il file audio della registrazione verbale della seduta consiliare richiesta dal Consigliere, come di prassi per tutte le sedute consiliari, è stato meramente trasmesso dal personale della segreteria generale al termine della seduta consiliare del 15 maggio u.s. all'operatore economico incaricato della trascrizione integrale della seduta, che ha restituito la trascrizione tramite posta elettronica certificata”;

(b) non risulta possibile offrire detto file audio in quanto sussiste esclusivamente un responsabile/Elevata Qualificazione competente alla gestione del file audio e non alla conservazione di detto file, che in ogni caso è stato gestito per essere cristallizzato all'interno di un verbale/deliberazione consiliare. Risulta ritualmente pubblicata all'albo pretorio in data 9 giugno 2025 la trascrizione, unitamente alle deliberazioni consiliari della seduta e non risultano presentate osservazioni da parte del Consigliere NE nella seduta successiva del Consiglio Comunale del 24 luglio u.s.;

(c) “non risultano alla data odierna ricorsi presentati avverso le deliberazioni consiliari del 15 maggio 2025, essendo spirati i termini, essendo state tutte pubblicate all'albo pretorio, nonché portate a conoscenza dei Consiglieri e dei terzi all'interno del sito web istituzionale nella sezione "Amministrazione Trasparente" con pubblicazione quinquennale nella sezione "Provvedimenti" e specificatamente sotto sezione "Provvedimenti Organi di Indirizzo Politico"”;

Rilevato che:

- in ragione del suddetto diniego, il sig. ER EL proponeva innanzi a questo T.A.R. il ricorso ex art. 116 del c.p.a. in epigrafe, corredato da istanza cautelare, per mezzo del quale il ricorrente chiedeva l’annullamento del citato provvedimento definitivo di diniego del 31 luglio 2025, nonché la conseguente condanna del Comune di Assago, all'esibizione e al rilascio al ricorrente di copia della registrazione audio originale della seduta del Consiglio Comunale del 15 maggio 2025;

- questo Tribunale, all’esito della camera di consiglio del 15 ottobre 2015, accoglieva l’istanza cautelare con l’ordinanza n. 1152 del 2025, sospendendo “ l’efficacia dei provvedimenti di diniego gravati e ordina al Comune di Assago di conservare la registrazione audio originale della seduta del Consiglio Comunale del 15 maggio 2025 fino alla decisione di merito ”;

- resisteva in giudizio il Comune intimato, eccependo l’inammissibilità dell’impugnativa per difetto di procura, l’irricevibilità della domanda per tardività della notifica con riferimento a tutti gli atti impugnati, nonché l’inammissibilità per difetto originario dell’interesse; in subordine, deduceva l’infondatezza del giudizio;

- giunta, infine, la camera di consiglio del 3 dicembre 2025, all’esito della discussione della parte ricorrente, la causa è stata trattenuta per la decisione;

Ritenuto, preliminarmente, di dover disattendere all’eccezione di inammissibilità del gravame per difetto della procura speciale, atteso che:

a) la procura è congiunta mediante strumenti informatici al ricorso;

b) il suo conferimento - che per tabulas risale al giorno 24 settembre 2025 ore 23.58 - è successivo alla pubblicazione del provvedimento gravato del 31 luglio 2025 ed è precedente alla notificazione del ricorso stesso – effettuata il 25 settembre 2025 ore 00.30 -;

c) la procura non contiene espressioni che univocamente conducano ad escludere l’intenzione della parte di proporre ricorso al T.A.R. per l'annullamento dei provvedimenti impugnati, essendo indicati le generalità complete dell'assistito (nome, cognome, nata e luogo di nascita, codice fiscale, residenza), il nome dell'avvocato incaricato, l'oggetto della causa (rifiuto all'istanza di accesso agli atti), l'indicazione dell'autorità giudiziaria competente (Tribunale Amministrativo Regionale), nonché i poteri attribuiti all'avvocato, peraltro non generici come per qualsiasi giudizio ma specifici per un ricorso al T.A.R. (“proporre domande cautelari”; “presentare motivi aggiunti”);

d) la regolarità della procura è stata, peraltro, riconosciuta in contenziosi analoghi da parte del Consiglio di Stato, che, in coerenza i recenti approdi delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione in merito ai ricorsi di legittimità (Cass. S.U., sent. nn. 2074 e 2077 del 19 gennaio 2024), ha rilevato che la procura rilasciata “ in data successiva all’adozione dell’atto impugnato, su supporto cartaceo con sottoscrizione autografa della parte e autenticata con firma digitale dal difensore, allegata al messaggio di PEC con il quale l'atto è notificato e depositata unitamente al ricorso, integra l'ipotesi, ex art. 83, comma 3, c.p.c., di procura speciale apposta in calce al ricorso, con la conseguenza che la stessa è da ritenere valida ” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 21 novembre 2024 n. 9367);

Ritenuto, altresì, che non risulta condivisibile l’ulteriore eccezione di irricevibilità del gravame per tardività della notifica con riguardo all’ultimo al provvedimento del Comune di Assago del 31 luglio 2025;

Considerato, invero, che:

- il Comune di Assago, dopo la formazione del silenzio-rifiuto e precisamente il 20 giugno 2025, ha assunto un provvedimento esplicito di rigetto dell'istanza di accesso agli atti che assorbe e supera il precedente silenzio-rifiuto; tale atto, in particolare, non assume le caratteristiche di un atto meramente confermativo di un precedente silenzio con valore legale tipico di diniego, ma costituisce atto di conferma a carattere rinnovativo, che modifica la realtà giuridica ed è pertanto idoneo a riaprire i termini per la proposizione del ricorso giurisdizionale;

- a seguito del sopravvenuto diniego esplicito, il ricorrente ha optato per la richiesta di riesame al Difensore Regionale ai sensi dell'art. 25, comma 4 della Legge 241/1990, che lo accoglieva con il parere del 25.07.2025;

Considerato, altresì, che:

- ai sensi del medesimo comma 4 che “ se il difensore civico (…) ritengono illegittimo il diniego o il differimento, ne informano il richiedente e lo comunicano all'autorità disponente (…) Se questa non emana il provvedimento confermativo motivato entro trenta giorni dal ricevimento della comunicazione del difensore civico o della Commissione, l'accesso è consentito ”;

Ritenuto, dunque, che in tale contesto:

- il provvedimento di diniego del 31 luglio 2025 da parte del Comune di Assago, emesso a seguito del citato parere del Difensore civico, deve essere considerato l’esito dell’esercizio di un nuovo potere valutativo in ordine all’ammissibilità sull’istanza di accesso, peraltro motivato con l’argomentazione della “scelta organizzativa” da parte dell’Ente in ordine alla conservazione dei file audio;

- sicché solo dal 31 luglio 2025 decorreva il nuovo termine di 30 giorni per impugnare in sede giurisdizionale tale nuovo e definitivo rigetto espresso dal Comune; termine in concreto osservato dalla ricorrente, tenuto conto anche della sospensione feriale, con la notifica del 25 settembre 2025;

Ritenuto, invece, che l’eccezione di irricevibilità del gravame debba essere accolta nella parte in cui rivolta avverso il presupposto provvedimento, e comunque privo di efficacia, del Comune di Assago del 20 giugno 2025, essendo pacifico in questo caso che l’impugnativa sia stata proposta oltre il termine decadenziale dei 30 giorni;

Considerato, altresì, che non può essere condivisa l’ulteriore eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto originario dell’interesse, atteso che:

- spettando ai consiglieri comunali un diritto di accesso incondizionato a tutti gli atti che possano essere d'utilità all'espletamento delle loro funzioni, risulta adeguato – e non in alcun modo emulativo – l’interesse del ricorrente ad avere accesso alle registrazioni della seduta del consiglio comunale del 15 maggio 2025, sia per poter verificare la correttezza della trascrizione e della verbalizzazione ufficiale ma anche, e più in generale, per poter disporre nell’espletamento del proprio mandato di una documentazione più completa e accurata; ciò anche in ragione della sussistenza dell’obbligo di conservazione degli atti di cui all’art. 80, comma 5 del Regolamento per il funzionamento del Consiglio Comunale di Assago;

Ritenuto nel merito che il ricorso è fondato per la seguente ragione;

Considerato, invero, che costituisce consolidato orientamento nella giurisprudenza amministrativa di primo grado, cui il Collegio intende prestarvi adesione, che:

(i) “ in forza dell’art. 43, co. 2, cit., il consigliere comunale è titolare di un incondizionato diritto di accesso a tutti gli atti che possano essere utili all'espletamento delle proprie funzioni, anche al fine di valutare, con piena cognizione, la correttezza e l'efficacia dell'operato della Pubblica amministrazione, nonché per esprimere un voto consapevole sulle questioni di competenza del Consiglio comunale e promuovere, anche nell'ambito dello stesso Consiglio, le iniziative che spettano ai singoli rappresentanti del corpo elettorale locale. Tale diritto ha una ratio diversa da quella che contraddistingue il diritto di accesso ai documenti amministrativi riconosciuto alla generalità dei cittadini (ovvero a chiunque sia portatore di un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso ex art. 22 e ss., l. 7 agosto 1990, n. 241). Infatti, mentre in linea generale il diritto di accesso è finalizzato a permettere ai singoli soggetti di conoscere atti e documenti per la tutela delle proprie posizioni soggettive eventualmente lese, quello riconosciuto al consigliere comunale è strettamente funzionale all'esercizio delle sue funzioni, alla verifica e al controllo del comportamento degli organi istituzionali decisionali dell'ente locale ai fini della tutela degli interessi pubblici (piuttosto che di quelli privati e personali) e si configura come peculiare espressione del principio democratico dell'autonomia locale e della rappresentanza esponenziale della collettività ”;

(ii) “ a ciò consegue, per un verso, come sul consigliere comunale non può gravare alcun particolare onere di motivare le proprie richieste di accesso atteso che, diversamente opinando, sarebbe introdotta una sorta di controllo dell'ente, attraverso i propri uffici, sull'esercizio delle funzioni del consigliere comunale, e, per altro verso, che dal termine "utili", contenuto nell'art. 43 Tuel, non può conseguire alcuna limitazione, poiché tale aggettivo comporta in realtà l'estensione del diritto di accesso a qualsiasi atto ravvisato utile per l'esercizio delle funzioni ”;

(iii) “ in tale prospettiva, pertanto, gli unici limiti all'esercizio di tale prerogativa possono rinvenirsi, per un verso, nel fatto che essa va esercitata in modo da comportare il minor aggravio possibile per gli uffici comunali (attraverso modalità che ragionevolmente sono fissate nel regolamento dell'ente) e, per altro verso, che non deve sostanziarsi in richieste assolutamente generiche ovvero meramente emulative, fermo restando tuttavia che la sussistenza di tali caratteri deve essere attentamente e approfonditamente vagliata in concreto al fine di non introdurre surrettiziamente inammissibili limitazioni al diritto stesso ” (cfr. ex plurimis , T.A.R. per la Basilicata, sez. I, 03.08.2017, n. 564; id. 29.07.2020, n. 521; 25.09.2021, n. 574; 13.09.2021, n. 582);

Osservato, altresì, che la video-registrazione oggetto della richiesta ostensiva formulata dal ricorrente risulta puntualmente identificata (né, allo stato degli atti, vi sono elementi per dubitare della sua esistenza) ed integra, anche in coerenza con quanto già sancito in sede giurisprudenziale (cfr. T.A.R. per il Piemonte, sez. I, 27.05.2011, n. 563; ma anche T.A.R. per il Lazio - Latina, 14.08.2025, n. 688), la nozione di “ documento amministrativo ” di cui all'art. 22, co. 1, lett. d), l. n. 241/1990 (per tale dovendosi intendere “ ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale ”), come tale pienamente accessibile; né, sotto altro versante, emerge alcuno dei tassativi casi di esclusione previsti dall’art. 24 della medesima legge;

Considerato, infine, che non appare sussistente alcun ostacolo in ordine alla disponibilità materiale, e dunque giuridica, della registrazione presso il Comune intimato, atteso che, come lo stesso resistente ammette nel diniego gravato, la videoregistrazione è stata “ trasmessa” dal personale della segreteria generale al termine della seduta consiliare del 15 maggio u.s. all'operatore economico: il Comune è, quindi, capace di recuperare il documento tanto dalla corrispondenza con l’operatore economico (anche per mezzo di accesso al server) quanto dallo stesso operatore economico;

Ritenuto, per tali ragioni, che il diniego opposto al ricorrente si palesa illegittimo;

in definitiva, il ricorso:

- in parte va dichiarato irricevibile nella parte in cui è rivolta all’annullamento del provvedimento di diniego del 20 giugno 2025;

- per la restante, ove volto a contestare il successivo provvedimento di diniego del 31 luglio 2025, va accolto e, per l’effetto, deve essere annullato il citato diniego comunale e deve essere, inoltre, ordinato al Comune resistente di consentire il pieno accesso alla video-registrazione oggetto dell’istanza del 17.05.2025, ove non ancora esibita, entro il termine di 30 giorni, decorrente dalla comunicazione della presente sentenza;

Ritenuto che le spese di lite seguono, come di regola, la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così dispone:

- dichiara in parte l’irricevibilità del ricorso per tardività della notifica con riferimento al provvedimento del 20 giugno 2025;

- per la restante parte lo accoglie e, per l’effetto, annulla il gravato diniego comunale del 31 luglio 2025 e ordine al Comune resistente di consentire il pieno accesso alla video-registrazione oggetto dell’istanza del 17.05.2025, ove non ancora esibita, entro il termine di 30 giorni, decorrente dalla comunicazione della presente sentenza.

Condanna la parte resistente al pagamento delle spese di lite dell’intero giudizio che liquida in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre ad accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

TO NC, Presidente

Luca Iera, Primo Referendario

DE PP US, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DE PP US	TO NC

IL SEGRETARIO