Pubblicato il 10/02/2025

N. 01052/2025 REG.PROV.COLL.

N. 04647/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4647 del 2021, proposto da
SA NE e MA NT ZI, rappresentati e difesi dagli avvocati Antonio Parisi, Luigi Cerbone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Frattaminore, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Fiorella Titolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Città Metropolitana di Napoli, in persona del Sindaco Metropolitano pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Raffaele Viviani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

a) della Delibera di Consiglio Comunale n. 10 del 19.07.2021, recante ad oggetto “L.R. n. 16 del 2004 ed art. 3, comma 5 Regolamento Attuazione per il Governo del Territorio n. 5 del 2011 - Approvazione del PUC del Comune di Frattaminore completo di atti di programmazione degli interventi - Approvazione RUEC - Presa d'atto SIAD”, pubblicata all'Albo Pretorio in data 13.08.2021;

b) della nota prot. n. 11813 del 6.9.2021 a firma del Responsabile del Servizio Urbanistica - Edilizia Privata, recante “Avviso di Approvazione del Piano Urbanistico Comunale (P.U.C.), del rapporto ambientale per la Valutazione Ambientale Strategica (V.A.S.) e del Regolamento Urbanistico Edilizio Comunale (R.U.E.C.)”; c) se e per quanto occorra, della Delibera di Giunta Comunale n. 54 dell'11.6.2020 mediante la quale è stato adottato il Piano Urbanistico Comunale, ai sensi della L.R. 22.12.2004, n. 16 e smi e del vigente Regolamento di attuazione per il governo del territorio Regione Campania n. 5 del 4.8.2011;

d) se e per quanto occorra, della Delibera di Giunta Comunale n. 102 del 06.10.2020 recante controdeduzioni alle osservazioni pervenute a seguito dell'adozione del PUC e, se e per quanto occorra, della delibera di Giunta Comunale n. 104 del 28.10.2020;

e) se e per quanto occorra, della Delibera di Giunta Comunale n. 140 del 26.09.2013 recante approvazione del preliminare di piano e rapporto preliminare;

f) se e per quanto occorra, della nota prot. n. 9535 del 5.7.2021 l'Autorità competente VAS del Comune di Frattaminore ha espresso il proprio parere motivato;

g) di ogni altro atto agli stessi preordinato, presupposto, connesso e conseguente parimenti lesivo, ancorché non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Frattaminore e della Città Metropolitana di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4 bis , cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 12 dicembre 2024, celebratasi da remoto, la dott.ssa Daria Valletta e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il gravame introduttivo del giudizio il Sig. NE e la Sig. ZI hanno impugnato la Delibera di Consiglio Comunale n. 10 del 19.07.2021 avente ad oggetto “L.R. n. 16 del 2004 ed art. 3, comma 5 Regolamento Attuazione per il Governo de Territorio n. 5 del 2011 - Approvazione del PUC del Comune di Frattaminore completo di atti di programmazione degli interventi - Approvazione RUEC - Presa d’atto SIA” nonché gli ulteriori atti più puntualmente indicati in epigrafe, articolando avverso di essi i seguenti motivi di gravame:

1) in primo luogo, si assume che il PUC adottato con la delibera giuntale n. 54/2020 e approvato con la delibera consiliare n.10/2021 violerebbe il principio di corrispondenza sostanziale con il preliminare di piano (approvato giusta delibera giuntale n. 140/2013): ciò in quanto, all’atto dell’avvio del procedimento di pianificazione, il Comune di Frattaminore avrebbe determinato la stima del fabbisogno abitativo su un fabbisogno pregresso non aderente alla situazione fattuale esistente alla data dell’approvazione;

ne conseguirebbe, altresì, la violazione del principio di partecipazione di cui all’art. 7 del Reg. n. 5/11, dal momento che la c.d. partecipazione di massa, propedutica alle scelte pianificatorie, avrebbe avuto luogo in riferimento a un piano preliminare poi stravolto in sede di adozione;

il Comune, inoltre, avrebbe abbondantemente sovrastimato il computo del fabbisogno pregresso, prevedendo la realizzazione di nuovi alloggi soprattutto nei comparti edificatori esterni al perimetro del centro abitato;

inoltre, quanto alla pianificazione sovraordinata, avrebbe dovuto tenersi in attenta considerazione tanto l'attuale proposta di Piano Territoriale di Coordinamento di cui alle delibere sindacali nn. 25 del 29.01.2016 e 75 del 29.04.2016 quanto la proposta di PTM (del n. 258/2019);

2) nel periodo corrente tra il 2011 ed il 2019 sarebbero, inoltre, state autorizzate o, addirittura, realizzate 671 abitazioni, ciò che renderebbe inattuale tanto il preliminare di piano quanto la VAS, risultando evidente l’onere per l’Ente procedente di aggiornare la pianificazione in itinere alle mutate condizioni fattuali: il Comune, all’atto della definitiva decisione consiliare, non avrebbe, invece, tenuto conto delle sostanziali modifiche intervenute sul territorio, sicché avrebbe approvato uno strumento imperniato sulla stima di un fabbisogno non coerente con le reali condizioni abitative di Frattaminore;

inoltre, una pluralità di indicazioni strategiche previste dallo strutturale del piano preliminare sarebbero risultate mutate o, comunque, disattese nel PUC approvato;

3) ancora: in nessun atto del PUC si darebbe conto dell’esistenza dell’anagrafe edilizia; il Comune stesso avrebbe riconosciuto di non aver tenuto nella dovuta considerazione l’aliquota degli alloggi malsani; il Comune avrebbe desunto i dati relativi agli alloggi sovraffollati da un censimento ISTAT datato al 2011 che sarebbe inattendibile anche solo perché, nel periodo 2011 - 2019, sarebbero stati realizzato od autorizzati ben 671 alloggi;

4) nel comparto “RN”, per come pianificato dallo strumento gravato, risulterebbero poi insediati solo un terzo degli abitanti minimi previsti dalla L.R. 14/82; non risulterebbe chiaro il criterio in base al quale il Comune avrebbe parametrato gli interventi diretti di costruzione nelle zone “consolidata” e da “completare”; comunque, la scelta degli indici edificatori fondiari determinerebbe un indice di densità inferiore a 150 ab/ha, in contrasto con la Legge Regionale 14/82;

5) gli interventi di incremento residenziale dovrebbero, peraltro, essere improntati al massimo risparmio del consumo di suolo, criterio violato con la pianificazione impugnata;

6) sarebbe, ancora, previsto un eccesso di standard rispetto a quanto stabilito dall'art del DM 2 aprile 1968, n. 1444, nella misura di 18 mq per abitante, nonché al punto 1.4. della L.R. n. 14/82;

7) sarebbe arbitrario anche il dimensionamento per gli insediamenti produttivi; il PUC, peraltro, includerebbe nella trasformazione urbana un suolo ad elevato interesse archeologico, in via Sant’Arpino, costituente parte integrante del sistema del cosiddetto “parco nord” per la tutela della biodiversità;

7) infine, si deduce che, il lotto in proprietà ZI - interamente circondato da residenze private ricadenti in zona B2 e in precedenza destinato all’edificazione di un edificio scolastico, mai realizzato per cause esclusivamente imputabili all’inerzia dell’amministrazione- con la pianificazione approvata sarebbe stato destinato a Zona Vn 5 “giardino pubblico di via Roma”, a dispetto del fatto che la dotazione prevista dal PUC per aree destinata a verde e a sport sarebbe notevolmente (ed irragionevolmente) superiore alle dotazioni, ancorché minime, previste dalla legge.

Si è costituita la Città Metropolitana di Napoli deducendo la propria estraneità rispetto alle censure sollevate dai ricorrenti; si è, altresì, costituito il Comune di Frattaminore, eccependo la carenza di interesse al ricorso del sig. NE: ciò in quanto il sig. NE, pur non risultando coltivatore, lamenterebbe la presunta consumazione del suolo agricolo in relazione a una parte delle sue proprietà immobiliari; allo stesso tempo, e in maniera contraddittoria, egli lamenterebbe anche che “le aree destinate a verde e a sport sono notevolmente superiori alle dotazioni previste dalla legge”; del resto, l’intera azione sarebbe motivata da una generica e indimostrata necessità di preservare il valore degli immobili dei quali il ricorrente è titolare, valore che sarebbe compromesso, contemporaneamente, dalla previsione di una maggiore offerta di alloggi e dalla previsione di verde attrezzato anziché di un ulteriore comparto edificatorio.

Il Comune resistente deduce, inoltre, l’inammissibilità del ricorso della sig.ra ZI in quanto le deduzioni svolte atterrebbero a scelte programmatorie e ampiamente discrezionali del Comune.

All’udienza straordinaria in data 12 dicembre 2024 la causa è stata discussa e, all’esito, trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Si controverte circa la legittimità delle scelte pianificatorie operate, con gli atti più puntualmente indicati in epigrafe, dal Comune di Frattaminore.

Il sig. NE, in particolare, ha dedotto di essere comproprietario di un terreno in Frattaminore (foglio 3, particella 36, del catasto terreni), nonché comproprietario di alcuni fabbricati e titolare esclusivo di un appartamento, a loro volta situati sul territorio comunale.

Il pregiudizio che egli prospetta deriverebbe da una illegittima diminuzione del valore economico di detti immobili e segnatamente: quanto al terreno agricolo si deduce che questo, nel preliminare di piano approvato con Delibera di Giunta n. 140/2013, era destinato a comparto edificatorio, mentre nel PUC definitivo in parte conserverebbe la destinazione agricola, e per altra parte sarebbe prevista un'area a sport e viabilità con vincolo espropriativo; quanto ai fabbricati si assume, invece, che la riduzione del loro valore economico discenderebbe dalla creazione improvvisa di un'eccessiva offerta di alloggi (+50%) con simultanea riduzione di beni naturali, agricoli e storico-culturali.

Quanto al lotto di proprietà della ricorrente ZI si evidenzia, poi, che esso, all’attualità inedificato benché in precedenza destinato alla realizzazione di un edificio scolastico mai costruito, sconterebbe una diminuzione di valore in quanto destinato dalle nuove disposizioni a giardino pubblico.

2. Ciò premesso, occorre procedere allo scrutinio dell’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dalla parte resistente.

Prendendo le mosse dalla valutazione dell’interesse fatto valere dal ricorrente NE, come si è appena evidenziato questi è titolare di un fondo, in precedenza a destinazione agricola, e di otto cespiti urbani. Nel replicare alle eccezioni della parte resistente relative alla carenza di un concreto interesse al ricorso, il Sig. NE ha dedotto che: per quanto riguarda il fondo rustico inedificato, a esso viene impressa una destinazione per attrezzature di interesse collettivo con conseguente imposizione di un vincolo preordinato all’esproprio, laddove, invece, il preliminare di cui alla deliberazione giuntale n. 140/2013 prevedeva un comparto edificatorio; per quanto attiene, invece, alle unità per civile abitazione, la legittimazione a ricorrere e l’interesse ad agire, nella prospettazione del ricorrente, convergerebbero nel radicarsi a fondamento dell’impugnativa, in quanto il PUC prevedrebbe un incremento dei vani residenziali con conseguente perdita di valore dei cespiti urbani.

Lasciando in disparte il rilievo svolto dalla parte resistente in ordine alla intrinseca contraddittorietà tra le deduzioni svolte (si osserva che il Sig. NE, in parte, lamenterebbe che il suolo agricolo non sarebbe stato destinato a comparto edificatorio, mentre, in altra parte, si dorrebbe dell’eccesso di nuove edificazioni pianificate), il Collegio ritiene che l’eccezione di inammissibilità del ricorso risulti fondata nella parte in cui si lamenta che le scelte pianificatorie operate implicherebbero certamente una perdita di valore dei cespiti urbani già in proprietà del ricorrente.

Si osserva, in proposito, quanto segue.

Il Sig. NE sostiene che le nuove disposizioni determinerebbero un decremento del valore venale attribuibile ai fabbricati urbani dei quali egli è titolare (e ciò in forza di disposizioni che sarebbero illegittime laddove aumenterebbero, irragionevolmente, la possibilità di edificazione sul territorio comunale: non stimando correttamente il fabbisogno abitativo; violando i principi sulla minimizzazione del consumo dei suoli posti dalla pianificazione di livello superiore; non computando i titoli edilizi rilasciati nel corso del procedimento; omettendo di programmare il recupero di alloggi vuoti o sottoutilizzati; non prevedendo il numero di abitanti minimi per comparto previsti dalla L.R. 14/82; riducendo arbitrariamente l’indice di edificabilità territoriale; non considerando le possibilità di assicurare le premialità volumetriche previste dalla legge).

Il Collegio ritiene che, in parte de qua , non sia possibile apprezzare un interesse concreto e attuale alla rimozione delle delibere di adozione e approvazione della pianificazione contestata, in quanto il pregiudizio prospettato risulta solo genericamente allegato, del tutto indimostrato e di carattere meramente eventuale: invero, il presupposto di fatto al quale viene collegato il danno paventato (e cioè: l’aumento delle aree edificabili implicherebbe, come automatica conseguenza, un decremento di valore dei fabbricati preesistenti) è sfornito di ogni principio di prova e si fonda, esclusivamente, su una pretesa massima di esperienza.

E’, tuttavia, ben possibile formulare anche l’ipotesi inversa, e cioè che l’effetto delle nuove disposizioni pianificatorie sia esattamente opposto, operando, al contrario di quanto paventato, nella direzione di determinare un aumento di valore degli immobili a uso residenziale già esistenti: ciò in quanto, ad esempio, la costruzione di nuovi alloggi potrebbe restituire dinamismo sul piano economico e nuova vitalità ad aree in precedenza depresse o scarsamente utilizzate (soprattutto ove si prevedano anche attività commerciali e nuovi servizi), con un complessivo effetto benefico, sul piano del mercato immobiliare, in relazione all’intera estensione del territorio comunale.

In altri termini, per vestire di concretezza il pericolo di pregiudizio prospettato, sarebbe stato necessario accompagnare la tesi formulata con studi, approfondimenti o documentazione di altro genere che, prendendo in considerazione le specifiche caratteristiche delle aree interessate dalle nuove potenzialità edificatorie, e quelle proprie degli immobili nella titolarità del ricorrente, portasse a concludere nel senso dell’effettiva probabilità del determinarsi del decremento di valore non voluto.

3. Il ricorrente si duole anche della destinazione a standard di parte del lotto inedificato del quale è pure titolare: lamenta, infatti, che sulla base del preliminare di piano sarebbe stata prevista l’inclusione del terreno in un comparto edificatorio, ma che tale previsione non sarebbe in seguito stata confermata.

L’illegittimità delle previsioni riguardanti la doglianza in commento viene collegata al sovradimensionamento degli standard, rispetto a quanto stabilito dall'art. 3 del DM 2 aprile 1968, n. 1444, nella misura di 18 mq per abitante, nonché al punto 1.4. della L.R. n. 14/82.

In proposito, il Collegio rileva quanto si passa ad esporre.

Il Comune procedente ha puntualmente e diffusamente indicato le ragioni che hanno militato nella direzione di assicurare un significativo potenziamento delle attrezzature esistenti, oltre la misura minima prevista ex lege , facendo riferimento, in sostanza, all’attuale significativa carenza di infrastrutture.

Dall’esame della relazione al PUC (cfr. all. 3 alla produzione di parte resistente) emerge, infatti, quanto segue: “ Il quadro delle attrezzature esistenti risulta particolarmente significativo perché evidenzia una notevole carenza. Rispetto agli abitanti al 2019, pari a 16.021 le attrezzature pubbliche sono pari a 7,25 mq/ab, pari al 40,27% di quanto il D.M. 1444/68 prevede si debba realizzare (…) Senza dubbio la situazione maggiormente critica è quella del Verde. Fatta eccezione per lo stadio “D’Angelo” non vi sono aree pubbliche verdi di ampio respiro. Si tratta, infatti di piccole aree di verde collocate nell’ambito delle principali piazze (..) La strategia attuativa del PUC di Frattaminore deve tenere conto della forte criticità, legata alla insufficiente presenza di aree pubbliche (attrezzature da standard e di interesse generale) e da un sistema di accessibilità, che presenta alcune criticità… ”

Ancora, al punto 2.7 “Il sistema degli spazi pubblici” si osserva: “ Il comune di Frattaminore è caratterizzato da un sistema di attrezzature pubbliche decisamente insufficiente (..)

Il programma per le aree pubbliche può essere schematicamente così sintetizzato: - la realizzazione di nuove aree verdi e la riqualificazione di quelle esistenti nell'ambito del centro storico, con particolare riferimento alla realizzazione di un nuovo parco a Frattapiccola e di un nuovo polo scolastico a sud; - la realizzazione di un polo scolastico tra la zona Cappelluccia ed il PEEP di Viggiano, fortemente relazionato al complesso scolastico su via Sacco e Vanzetti, attraverso un boulevard realizzato nell’ambito dei comparti perequativi; - la realizzazione di un sistema diffuso di attrezzature pubbliche in zona Cappelluccia, imperniate sul nuovo centro religioso e su una nuova piazza centrale, nonché sui due interventi di verde sportivo lungo il bordo dell'insediamento, oltre all’ampliamento del complesso scolastico lungo via Sacco e Vanzetti; - la realizzazione di un polo di attrezzature pubbliche in località Viggiano, comprendente un cinema e nell'ambito del PEEP di Sant'Arpino è prevista anche la nuova caserma dei Carabinieri; - la realizzazione del parco archeologico dell’Antica Atella, nell’ambito dell’area archeologica, anche in relazione alle risultanze dello studio archeologico. Tale importante realizzazione consentirà, finalmente, di valorizzare le persistenze archeologiche dell’antica Avella, un luogo dell’antichità di grande importanza culturale che, allo stato attuale, non risulta ancora adeguatamente valorizzato ”; al punto 3.3 si prosegue affermando: “ Si tratta di un articolato quadro di interventi che ha l’obiettivo di triplicare il numero di attrezzature esistenti. In particolare si tratta di reperire nella città consolidata tutti quegli spazi significativi al fine di realizzare aree pubbliche di dimensione adeguata, anche recuperando le aree non più attuate nell’ambito del Piani di Edilizia economica e popolare. I meccanismi perequativi consentono di allargare ulteriormente la possibilità di realizzazione di attrezzature. Tale strategia complessiva permette di ampliare in maniera significativa le aree pubbliche disponibili e superare il minimo previsto dal D.M. 1444/68 pari a 18 mq/ab. Infatti si raggiunge un totale di 383.236,57 mq , ovvero 23,73 mq/ab. Particolarmente significativa è la possibilità, introdotta nelle norme, di coinvolgere, mediante un ruolo attivo al fianco del settore pubblico, nel finanziamento di una infrastruttura pubblica o di pubblica utilità, tutti i progetti pubblici dotati di una intrinseca capacità di generare reddito attraverso ricavi da utenza. Questo ruolo si svolge principalmente nel sostenere direttamente i costi in conto capitale e/o operativi e nell’ assumere una componente del rischio economico-finanziario che caratterizza il progetto da realizzare ”.

Da quanto precede emerge, dunque, un’illustrazione compiuta del percorso che ha guidato l’Amministrazione nelle scelte operate in punto di standard, che, in sé considerate, appaiano immuni da vizi di illogicità, arbitrarietà o patente erroneità, e, di conseguenza, si sottraggono ai limiti del sindacato esperibile in questa sede; in termini: “ L'attività di pianificazione urbanistica è connotata da un'elevata discrezionalità amministrativa ed è quindi sindacabile solo per errore di fatto o manifesta illogicità/irrazionalità, ovvero in caso di sussistenza di affidamenti qualificati del privato; tali affidamenti sono ravvisabili nell'esistenza di convenzioni di lottizzazione, di accordi di diritto privato intercorsi tra Comune e proprietari, di giudicati di annullamento di dinieghi di concessioni edilizie o di silenzio-rifiuto su domanda di concessione. In mancanza di tali eventi non è configurabile un'aspettativa qualificata ad una destinazione edificatoria non peggiorativa di quella pregressa, ma solo un'aspettativa generica analoga a quella di qualunque altro proprietario di aree che aspiri all'utilizzazione più proficua dell'immobile, posizione cedevole rispetto alle scelte urbanistiche dell'Amministrazione ” (cfr. T.A.R., Brescia, sez. II, 11/11/2022, n. 1119).

4. Procedendo, infine, alla disamina del gravame oggetto di scrutinio in riferimento alle doglianze svolte dalla Sig.ra ZI, deve rilevarsi quanto segue.

La ricorrente deduce di essere titolare di un lotto inedificato attualmente destinato a verde pubblico, e ciò nonostante il fatto che nella precedente pianificazione fosse prevista la costruzione di un edificio scolastico, mai realizzato: si ribadisce, in proposito, che la dotazione prevista dal PUC per aree destinate a verde e a sport sarebbe irragionevolmente superiore alle dotazioni, ancorché minime, previste dalla legge.

Fermo restando tutto quanto si è già osservato in precedenza nell’esaminare le doglianze svolte dall’altro ricorrente, si aggiunge che il Comune, a seguito delle osservazioni proposte dall’interessata, ha reso una specifica motivazione in ordine all’assetto programmato per l’area di riferimento, osservando: “… l'area di verde Vn10 si dispone in una parte del Comune di Frattaminore molto densamente edificata: l’ampia parte urbana compresa ra il centro storico e la strada provinciale e completamnete priva di di aree pubbliche di verde e parcheggi.

Risulta importante evitare la saturazione ulteriore del tessuto edificato realizzando le attrezzature pubbliche necessarie al riequilibrio urbano dell'area. Pertanto si ritiene che l'area di verde non sia eliminabile.

Si sottolinea che la previgente previsione del PRG, che individuava tale lotto come attrezzatura scolastica, presentava non poche criticità in merito al rapporto tra dimensione del lotto e realizzabilità di un intervento edilizio. Tale aspetto ne ha probabilmente impedito la realizzazione. La area verde sarà invece molto più facile da realizzare ” (cfr. delibera approvazione osservazioni, all. 1 alla produzione di parte resistente in data 22.10.2024).

Le considerazioni appena riportate corroborano ulteriormente, in riferimento all’area in commento, le conclusioni già svolte in precedenza in punto di superamento del livello minimo ex lege di standard pubblici.

5. Conclusivamente, il ricorso è in parte inammissibile e in parte da respingere.

Quanto al regolamento delle spese di lite, avuto riguardo alla complessiva vicenda in commento, appare opportuno al Collegio dar corso alla relativa compensazione tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara inammissibile e in parte lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 12 dicembre 2024, celebratasi da remoto, con l'intervento dei magistrati:

MA Laura Maddalena, Presidente

Daria Valletta, Primo Referendario, Estensore

MAgiovanna Amorizzo, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Daria Valletta	MA Laura Maddalena

IL SEGRETARIO