Pubblicato il 11/02/2026

N. 00675/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03067/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3067 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Pasvens S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B228F06D14, rappresentata e difesa dagli avvocati Cinzia Gordini e Francesca Carraro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

ED - Ente per il diritto allo studio – Pavia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Serena Filippi Filippi, Paolo Re e Nicolò DAvastro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Milano, via San Damiano n. 4;

nei confronti

WA S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Michele Bombara e Alberto Pierpaolo Prinetto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Quickly Washings di MO IA, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

− del Decreto del Presidente senza impegno Reg. al n. 490 del 29/10/2024 Protocollo Partenza N. 13422/2024 del 30/10/2024 di Aggiudicazione definitiva della procedura di gara per la concessione del servizio di noleggio lavatrici e asciugatrici per 72 mesi dei locali dei collegi EDiSU, CIG B228F06D14, notificato il 30/10/2024 alla ricorrente; di ogni altro atto presupposto, preparatorio, conseguente e connesso;

per quanto riguarda i motivi aggiunti:

- della Relazione di verifica dei requisiti speciali a firma del Responsabile Unico del procedimento del 2 Aprile 2025 prodotta da EDISU in data 16 Aprile 2025;

Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato dalla WA s.r.l.:

- del decreto del Presidente dell’EDiSU Pavia 17 aprile 2024, n. 246, nonché della deliberazione del Consiglio di Amministrazione EDiSU 29 aprile 2024, n. 35, di ratifica del decreto medesimo, aventi ad oggetto l’approvazione dell’avviso di indagine di mercato finalizzata alla successiva procedura negoziata per l’affidamento della concessione del servizio di no-leggio lavatrici e asciugatrici per 72 mesi dei locali dei collegi dell’EDiSU, nella parte in cui detti provvedimenti non prevedono l’applicazione del principio di rotazione;

- dell’avviso di indagine di mercato pubblicato sul sito web dell’EDiSU Pavia il 18 aprile 2024, avente ad oggetto «manifestazione di interesse alla procedura negoziata per l’affidamento ai sensi dell’art. 50 comma 1 lett. e), della concessione ex artt. 177-178-179 d.lgs. 36/2023 del servizio di noleggio lavatrici e asciugatrici per 72 mesi dei locali dei collegi dell’EDiSU mediante l’utilizzo della piattaforma telematica per l’e-procurement di Regione Lombardia ARIA-SINTEL», nella parte in cui non prevede l’applicazione del principio di rotazione per l’invito alla successiva procedura negoziata;

- dell’invito dell’EDiSU al gestore uscente PASVENS s.r.l., presumibilmente rivolto tramite Piattaforma ARIA-SINTEL, a presentare offerta alla «Procedura di gara per la concessione del servizio di noleggio lavatrici ed asciugatrici per 72 mesi dei locali dei collegi EDiSU, CIG B228F06D14»;

- del decreto del Presidente dell’EDiSU Pavia 20 giugno 2024, n. 324, recante l’approvazione dei partecipanti alla suddetta procedura negoziata, nella parte in cui ammette il gestore uscente Pasvens s.r.l.;

- di tutti i verbali dell’indagine di mercato (n. 1 del 20 maggio 2024 e n. 2 del 22 maggio 2024) e della procedura negoziata (n. 1 del 23 luglio 2024, n. 2 del 29 luglio 2024, n. 3 del 29 agosto 2024), ivi comprese le richieste di integrazione documentale a Pasvens s.r.l., nella parte in cui considerano quest’ultima società come legittima partecipante alla procedura negoziata;

- del decreto del Presidente dell’EDiSU Pavia 29 ottobre 2024, n. 490, recante l’aggiudicazione definitiva della concessione, nella parte in cui considera Pasvens s.r.l. come legittima partecipante alla procedura negoziata; di tutti gli atti presupposti, consequenziali e comunque connessi, relativi alla procedura negoziata;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di ED - Ente per il Diritto Allo Studio – Pavia e della WA s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 gennaio 2026 la dott.ssa SI AN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con provvedimento n. 246 del 17 aprile 2024, l’Ente per il diritto allo studio universitario di Pavia - EDiSU ha indetto una procedura negoziata ai sensi dell'art. 50, comma 1, lett. e), d.lgs. n. 36/2023, per l’affidamento in concessione del servizio di noleggio di lavatrici e asciugatrici per 72 mesi nei locali dei propri collegi, sulla base del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, per un valore stimato in 210.000 euro.

2. A seguito della pubblicazione dell’avviso hanno manifestato interesse due operatori; entrambi sono stati ammessi alla procedura di gara che si è conclusa con provvedimento n. 490 del 29.10.2024 di aggiudicazione in favore della WA s.r.l.

3. Con il ricorso in epigrafe la Pasvens s.r.l. – seconda classificata - ha domandato l’annullamento dell’aggiudicazione, articolando le seguenti doglianze:

I. violazione di legge: Art. 7 decreto n. 246 del 12/04/2024 e art. 100 co. 11 d.lgs 36/2023. Eccesso di potere. Mancata istruttoria. Omessa motivazione. Violazione del principio di legalità, trasparenza e concorrenza: la società aggiudicataria non potrebbe essere in possesso dei requisiti richiesti in fase di manifestazione di interesse in quanto costituita nell’anno 2024;

II. violazione di legge: Art. 50 co. 2 e 72 co. 3 d. lgs. 36/2003 Procedura ristretta. Eccesso di potere. Mancata istruttoria: la stazione appaltante ha aggiudicato la gara a un operatore che non avrebbe partecipato alla manifestazione di interesse e che, pertanto, non avrebbe potuto essere invitato a partecipare alla procedura negoziata;

III. violazione di legge: Art. 104 d. lgs. 36/2003 e art. 4 Disciplinare di gara. Eccesso di potere. Mancata istruttoria: impossibilità di avvalimento e/o violazione per mancata produzione dei documenti necessari per l’avvalimento;

IV. violazione di legge: Art. 108 e 110 d. lgs. 36/2003 Procedura ristretta. Eccesso di potere. Mancata istruttoria. Omessa motivazione: la giustificazione di congruità dell’offerta sarebbe stata fornita da parte di un soggetto non aggiudicatario e, comunque, sarebbe implausibile.

4. La ricorrente ha altresì domandato che venga dichiarata l’inefficacia del contratto ove medio tempore stipulato e disposta l’aggiudicazione in suo favore o, in subordine, la ripetizione della procedura di gara.

5. A seguito del ricorso, il RUP, con provvedimento adottato in data 2.4.2025 – dopo avere dato atto che l’organo di gara aveva provveduto ad effettuare la verifica in capo alla WA s.r.l. dei soli requisiti di ordine generale - ha proceduto alla verifica dei requisiti di idoneità professionale, di capacità tecnica e di capacità economica, li ha ritenuti sussistenti e ha confermato l’efficacia dell’aggiudicazione.

6. Il provvedimento è stato impugnato dalla Pasvens s.r.l. con ricorso per motivi aggiunti. Queste le censure dedotte: violazione di legge: Art. 7 dell’avviso di indagine approvato con decreto n. 246 del 12/04/2024 e artt. 17 co. 5 e 100 co. 11 d.lgs 36/2023. Eccesso di potere. Violazione del principio di legalità, trasparenza e concorrenza: l’aggiudicataria non sarebbe in possesso dei requisiti richiesti dalla lex specialis.

7. La ricorrente ha poi reiterato la domanda di subentro nel contratto stipulato.

8. Si sono costituiti in giudizio l’Ente per il diritto allo studio universitario di Pavia, chiedendo il rigetto nel merito del ricorso e la WA s.r.l., deducendo, oltre all’infondatezza nel merito del ricorso, l’inammissibilità del ricorso per mancata contestazione dell’avvalimento dichiarato dal sig. MO in sede di gara con la dichiarazione avente ad oggetto “requisiti di idoneità professionale” (doc. B.2 della controinteressata).

9. La controinteressata ha proposto ricorso incidentale avverso il provvedimento di aggiudicazione e gli altri atti di gara indicati in epigrafe, articolando la seguente doglianza: violazione del principio di rotazione negli affidamenti sotto soglia comunitaria. Violazione degli articoli 49, 50 co. 1° lett. e), 50 co. 2°, nonché dell’Allegato II.1, art. 2 co. 2°, codice dei contratti pubblici. Violazione dell’articolo 187 del codice dei contratti pubblici.

10. L’ED e la Pasvens s.r.l. hanno dedotto l’infondatezza nel merito del ricorso incidentale.

11. All’udienza del 27 gennaio 2026 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

12. In via preliminare deve essere accolta l’eccezione – sollevata dal difensore della parte ricorrente - di tardività della memoria depositata dalla controinteressata in data 16 gennaio 2026 alle ore 17.54 del giorno di scadenza, quindi oltre il termine delle ore 12 previsto all’art. 73 cod.proc.amm. e all’art. 4 delle disp. att. cod.proc.amm., ai sensi del quale “ è assicurata la possibilità di depositare con modalità telematica gli atti in scadenza fino alle ore 24:00 dell’ultimo giorno consentito. Il deposito è tempestivo se entro le ore 24:00 del giorno di scadenza è generata la ricevuta di avvenuta accettazione, ove il deposito risulti, anche successivamente, andato a buon fine. Agli effetti dei termini a difesa e della fissazione delle udienze camerali e pubbliche il deposito degli atti e dei documenti in scadenza effettuato oltre le ore 12:00 dell’ultimo giorno consentito si considera effettuato il giorno successivo ” (cfr. Consiglio di Stato, III, 19 marzo 2025, n. 2280; IV, 7 agosto 2024, n. 7038; III, 23 luglio 2024, n. 6607; II, 3 giugno 2024, n. 4974).

13. Con il primo motivo viene dedotta l’illegittimità del provvedimento di aggiudicazione sostenendo che la WA s.r.l. non sarebbe in possesso del requisito di capacità tecnica di cui all’art. 7, lett. b) dell’avviso di indagine di mercato (ai sensi del quale “ Gli operatori economici devono aver stipulato nel triennio antecedente la data di pubblicazione del presente avviso, in favore di Pubbliche Amministrazioni e/o soggetti privati, almeno un contratto avente ad oggetto servizi di noleggio lavatrici e asciugatrici o servizi analoghi a quelli oggetto del presente avviso, svolto a favore di comunità o simili ”) e del requisito di capacità economica e finanziaria di cui alla lettera c) del medesimo articolo (secondo cui “ Gli operatori economici devono dimostrare di aver realizzato nel triennio 2021 – 2022 e 2023, un fatturato complessivo pari ad almeno euro € 110.000,00 ”) in quanto la società è stata costituita solamente nel gennaio 2024.

14. La censura è stata ripresa con il ricorso per motivi aggiunti in cui viene ribadita la carenza in capo alla WA s.r.l. dei due requisiti sostenendo che:

quanto al requisito di capacità tecnica, l’unico contratto stipulato dalla WA s.r.l. risulta sottoscritto in data 6.5.2024, successivamente alla data di pubblicazione dell’avviso, e non sarebbe stato, pertanto, sottoscritto “ nel triennio antecedente la data di pubblicazione del presente avviso ”, come richiesto dalla lex specialis;

quanto al requisito di capacità economica e finanziaria, la stazione appaltante non avrebbe tenuto conto che la società non è in possesso né di una annualità di fatturato, né di un bilancio d’esercizio e che i dati relativi al primo trimestre dell’anno non sarebbero sufficienti a riparametrare il fatturato annuale; l’attestazione sul fatturato del 2024 concernerebbe ricavi conseguiti tra il 1° gennaio 2024 e il 19 luglio 2024, quindi un esercizio successivo a quello del triennio di riferimento della lex specialis e una data successiva alla dichiarazione resa in fase di indagine di mercato. Inoltre, la documentazione utilizzata per riparametrare il fatturato sarebbe stata fornita dalla WA s.r.l. solo nel corso giudizio mentre, in sede di manifestazione di interesse, vi sarebbe solamente una dichiarazione a firma del sig. SS MO - “Con la presente si conferma che per il triennio 2021-22-23 il fatturato complessivo di circa 500.000,00 €” – che non si riferirebbe alla WA s.r.l. ma a un diverso soggetto, la Quickly Washings.

15. Con il secondo motivo del ricorso introduttivo viene lamentato che sarebbe stato invitato alla procedura negoziata un operatore economico – la WA s.r.l. - che non avrebbe partecipato alla prima fase di indagine di mercato – in cui era stata ammessa l’impresa individuale Quickly Washings di MO SS – o che, comunque, sarebbe privo dei requisiti speciali richiesti dall’art. 7 dell’avviso di indagine.

16. Con il terzo motivo del ricorso introduttivo viene sostenuto che la WA s.r.l. – così come previsto dal disciplinare di gara, ai sensi del quale “ non è consentito l’avvalimento per la dimostrazione dei requisiti generali e di idoneità professionale già richiesti in fase di manifestazione di interesse ” - non potrebbe essersi avvalsa dei requisiti speciali in possesso della Quickly Washing; in ogni caso l’avvalimento non risulterebbe da alcun atto della procedura.

16. Le censure – che possono essere esaminate congiuntamente in quanto strettamente connesse – sono fondate quanto ai profili di seguito precisati.

Negli atti di gara è stata operata, da parte sia della stazione appaltante che della controinteressata, un’evidente commistione tra due diversi soggetti, l’impresa individuale Quickly Washings di MO SS e la società – di cui lo stesso sig. SS MO è unico socio e amministratore - WA s.r.l.: il decreto del 20.6.2024 ha ammesso alla procedura la Quickly Washings di MO SS (doc. 6 ricorrente); nel corso della procedura sono stati chiesti chiarimenti alla KL SH di MO SS; i chiarimenti sono stati resi su carta intestata della WA s.r.l. ma sono stati sottoscritti da SS MO nella veste di titolare della KL SH (doc. 16 della ricorrente); il decreto del 29.10.2024 ha disposto l’aggiudicazione della procedura alla WA s.r.l. (doc. 1 del ricorrente).

La stazione appaltante, con nota indirizzata alla ricorrente in data 2.10.2024, ha sostenuto che l’unico operatore che ha partecipato alla manifestazione di interesse e alla procedura è la WA s.r.l. mentre i riferimenti alla KL SH sono dovuti a un mero errore materiale (doc. 18 del ricorrente).

Anche a volere ritenere questi errori commessi nella individuazione del soggetto partecipante alla procedura delle mere inesattezze, non possono, comunque, ritenersi sussistenti in capo alla aggiudicataria i requisiti prescritti all’art. 7 dell’avviso di indagine di mercato e, in particolare, quello di capacità tecnica.

La verifica effettuata dal RUP successivamente alla proposizione del ricorso, in data 2.4.2025, è, anch’essa, connotata da una commistione tra i requisiti facenti capo ai due diversi soggetti, l’imprenditore individuale e la società di capitali.

Il requisito di capacità tecnica previsto all’art. 7 lett. b) – ai sensi del quale “ Gli operatori economici devono aver stipulato nel triennio antecedente la data di pubblicazione del presente avviso, in favore di Pubbliche Amministrazioni e/o soggetti privati, almeno un contratto avente ad oggetto servizi di noleggio lavatrici e asciugatrici o servizi analoghi a quelli oggetto del presente avviso, svolto a favore di comunità o simili ” – è stato ritenuto sussistente richiamando due contratti: il primo stipulato nell’anno 2023 dalla KL Washing di MO SS (all. A.1, doc. 31 di ED) e il secondo, stipulato dalla WA s.r.l. (all. B.1, doc. n. 34 di ED).

Il RUP non ha però tenuto conto che quest’ultimo contratto è stato stipulato in data 6.5.2024 e non si colloca, dunque, “ nel triennio antecedente la data di pubblicazione del presente avviso ” (il 17.4.2024) come richiesto dalla legge di gara: non può quindi essere considerato ai fini della dimostrazione del requisito.

Il RUP ha poi richiamato il contratto stipulato da un diverso soggetto, la KL Washing di MO SS, senza però indicare alcuna ragione per la quale tale contratto è stato ritenuto idoneo a dimostrare la sussistenza del requisito in capo alla WA s.r.l. e senza fare riferimento ad alcun contratto di avvalimento con il quale la ditta individuale possa avere fornito alla società il requisito, contratto di cui, in effetti, tra gli atti di gara non vi è traccia.

A questo riguardo la controinteressata ha richiamato un atto intitolato “dichiarazione requisiti di idoneità professionale” con il quale il sig. MO, in sede di partecipazione all’indagine di mercato, ha chiesto alla stazione appaltante “di tenere gentilmente conto del fatto che i requisiti della WA Srl, discendono e dipendono direttamente dalla Quickly Washings” (doc. B.2 della controinteressata): questa dichiarazione – in disparte l’idoneità o meno della stessa a configurare un contratto di avvalimento - concerne però unicamente diversi requisiti di idoneità professionale, che sono previsti all’art. 7, lett. a) e non quelli di capacità tecnica di cui alla lettera b).

La mancata censura di questa dichiarazione – eccepita dalla difesa della controinteressata – è pertanto irrilevante e non porta quindi alla inammissibilità del ricorso.

Per i requisiti di capacità tecnica e di capacità economica e finanziaria il sig. MO ha reso due dichiarazioni (doc. B.3 e B.4 della controinteressata): quella relativa ai requisiti di capacità tecnica reca l’indicazione di contratti stipulati negli anni 2022 e 2023 dalla KL HI (doc. B.4).

Il sig. MO ha, dunque, utilizzato per la WA s.r.l. i requisiti di cui dispone l’impresa individuale, senza però allegare agli atti di gara un formale contratto di avvalimento, in palese violazione dell’art. 104, d.lgs. n. 36/2023 e dall’art. 6 del disciplinare – disposizione che esclude l’avvalimento, oltre che per i requisiti generali, unicamente per i requisiti di “ idoneità professionale già richiesti in fase di manifestazione di interesse ”, dunque per quelli previsti all’art. 7, lett. a) e non, invece, per i requisiti di capacità tecnica e di capacità economica e finanziaria di cui alle lettere b) e c) – secondo cui “[…] Ai sensi dell’art. 104 del Codice, il contratto di avvalimento contiene, a pena di nullità, la specificazione dei requisiti forniti e delle risorse messe a disposizione dall’ausiliaria. Il concorrente e l’ausiliaria sono responsabili in solido nei confronti della stazione appaltante in relazione alle prestazioni oggetto del contratto […]”.

17. Il provvedimento di aggiudicazione è pertanto viziato per violazione degli artt. 6 e 7 del disciplinare e 104, d.lgs. n. 36/2023. Le censure non esaminate possono essere assorbite.

18. Con il ricorso incidentale viene sostenuto che la Pasvens s.r.l. in quanto gestore uscente non avrebbe potuto essere invitata alla procedura negoziata, indetta ai sensi dell’articolo 50 comma 1 lett. e) del codice dei contratti pubblici, in applicazione del principio di rotazione.

Ad avviso della WA s.r.l., il principio di rotazione dovrebbe applicarsi laddove l’indagine di mercato non rispetti le forme di forme di pubblicità prescritte all’art. 2, allegato II.1 – ai sensi del quale “[…] la stazione appaltante pubblica un avviso sul suo sito istituzionale e sulla Banca dati nazionale dei contratti pubblici dell’ANAC. La durata della pubblicazione è stabilita in ragione della rilevanza del contratto, per un periodo minimo identificabile in quindici giorni, salva la riduzione del suddetto termine per motivate ragioni di urgenza a non meno di cinque giorni - e non vi sia pertanto la garanzia di raggiungere tutti i potenziali interessati.

Ciò accadrebbe nel caso di specie in quanto l’avviso è stato pubblicato solo sul sito web della stazione appaltante e non anche sulla banca dati nazionale.

19. La censura è infondata.

L’art. 49, d.lgs. n. 36/2023, nel disciplinare il principio di rotazione degli affidamenti, al comma 5, prevede che “ Per i contratti affidati con le procedure di cui all'articolo 50, comma 1, lettere c), d) ed e), le stazioni appaltanti non applicano il principio di rotazione quando l'indagine di mercato sia stata effettuata senza porre limiti al numero di operatori economici in possesso dei requisiti richiesti da invitare alla successiva procedura negoziata ”.

Unica condizione perché non trovi applicazione del principio di rotazione è un’indagine di mercato effettuata – come è accaduto nel caso di specie – senza prevedere limiti nel numero di operatori da invitare.

La circostanza che l’avviso sia stato pubblicato unicamente sul sito istituzionale della stazione appaltante e non anche sulla Banca dati nazionale dei contratti pubblici dell’ANAC, come previsto all’art. 2, all. II.1, integra un vizio della procedura - che non è stato dedotto - cui potrebbe, se del caso, conseguire l’illegittimità dell’avviso ma non, come vorrebbe la ricorrente incidentale, l’applicazione del principio di rotazione.

20. Il ricorso incidentale è dunque infondato e deve essere, pertanto respinto.

21. Alla fondatezza del ricorso principale, conseguente l’annullamento del provvedimento di aggiudicazione, la declaratoria di inefficacia del contratto stipulato il 14.4.2025 e il subentro della ricorrente nel servizio, previa verifica del possesso dei prescritti requisiti.

22. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando

accoglie il ricorso principale e, per l’effetto annulla il provvedimento di aggiudicazione, dichiara l’inefficacia del contratto e dispone il subentro della ricorrente nel servizio, previa verifica del possesso dei prescritti requisiti;

respinge il ricorso incidentale.

Condanna le parti resistenti al pagamento delle spese di giudizio, a favore della ricorrente, che liquida in euro 3.000,00 (tremila/00) – di cui 1.500,00 (millecinquecento/00) a carico dell’Ente per il diritto allo studio universitario di Pavia - EDiSU e 1.500,00 (millecinquecento/00) a carico della WA s.r.l. - oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 27 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

MA DA US, Presidente

SI AN, Consigliere, Estensore

Valentina Caccamo, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SI AN	MA DA US

IL SEGRETARIO