Pubblicato il 02/02/2026

N. 00177/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00607/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 607 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Lumina s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati SA Pellerano, Mario Alberto Quaglia e Lorenzo Bottero, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Bardonecchia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giorgio Lezzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Energard s.r.l. Società di Ingegneria, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

della deliberazione della Giunta Comunale di Bardonecchia 28 aprile 2021, n. 53;

per quanto riguarda i motivi aggiunti, presentati dalla ricorrente il 5 giugno 2023:

della deliberazione della Giunta Comunale di Bardonecchia 28 aprile 2021, n. 53;

per quanto riguarda i motivi aggiunti, presentati dalla ricorrente il 23 gennaio 2024:

della deliberazione della Giunta Comunale di Bardonecchia 28 aprile 2021, n. 53;

nonché per l'accertamento

del fatto che, in sede di determinazione dell'indennità di riscatto, si tenga conto anche degli impianti, macchinari e lavorazioni non inclusi nella « Perizia del valore di stima. Stato di consistenza e funzionale alla rete di teleriscaldamento cittadino e della centrale termica di generazione » (approvata con deliberazione della Giunta Comunale n. 53 del 28 aprile 2021, ed aggiornata con deliberazione della Giunta Comunale n. 42 del 30 marzo 2023) e si individui un meccanismo di aggiornamento dello stato di consistenza stesso e si includa nel VIR anche l'indennizzo per mancato profitto;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Bardonecchia;

Visti gli artt. 35, comma 1, e 85, comma 9, cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del 23 gennaio 2026 il dott. LU IA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Il 19 dicembre 1998 il Comune di Bardonecchia ha affidato alla Metan Alpi s.r.l. (ora Lumina s.r.l.) il servizio di teleriscaldamento (deliberazione consiliare n. 73) e il 7 dicembre 1999 è stata sottoscritta la relativa convenzione che prevedeva, tra l’altro, la durata trentennale del servizio a decorrere dalla data di inizio dell’erogazione, ossia fino al marzo 2001.

In particolare, la Convenzione prevedeva la realizzazione a carico del concessionario di un impianto di distribuzione di calore, sotto forma di fluido caldo, alimentato da una centrale di produzione su un terreno dato in uso dal Comune e lo svolgimento da parte dello stesso del servizio di erogazione calore con diritto a trattenere i proventi dell’attività.

Inoltre, alla scadenza dell’affidamento del servizio (ovvero in caso di decadenza) il ramo d’azienda avrebbe dovuto essere ceduto a titolo oneroso al Comune o gestore entrante.

2. A seguito dell’entrata in vigore dall’art. 23- bis , comma 8, lett. e) del d.l. n. 112 del 2008, convertito con modificazioni in legge n. 133/2008 (a mente del quale le concessioni di pubblico servizio affidate a soggetti privati in assenza di procedura ad evidenza pubblica cessano entro e non oltre il 31 dicembre 2010), il Comune ha comunicato alla concessionaria l’intenzione di avviare una procedura ad evidenza pubblica per individuare il nuovo affidatario.

3. La ricorrente ha chiesto all’amministrazione procedente a dare corso alla procedura di gara e la richiesta che è stata sollecitata nel 2016.

4. Stante il silenzio del Comune, la ricorrente ha proposto un’azione ex art. 117 c.p.a., che si è conclusa con la sentenza n. 1489 del 1° dicembre 2016, con cui questo Tribunale ha ordinato all’amministrazione di agire entro i successivi trenta giorni, nominando quale Commissario ad acta il Prefetto di Torino (o un suo funzionario delegato) nel caso di perdurare dell’inadempimento.

5. Il 18 ottobre 2017, il Comune ha incaricato il Politecnico di Torino - Dipartimento Energia l’incarico di analizzare lo stato dello stabilimento e di predisporre un piano di sviluppo (Deliberazione della Giunta Comunale n. 120).

6. Il 7 aprile 2020 l’amministrazione procedente ha affidato alla società Energard S.r.l. la redazione di una perizia tecnico - economica sull’impianto (Deliberazione della Giunta Comunale n. 45).

7. Con Deliberazione del Consiglio Comunale n. 24 del 2 settembre 2020 (pubblicata all’Albo pretorio dal 19 settembre 2020 al 4 ottobre 2020) è stato deciso di procedere al riscatto degli impianti di teleriscaldamento di proprietà del gestore ubicati nel territorio del Comune.

8. Il 28 settembre 2020 il Comune ha avviato il procedimento e ha invitato la ricorrente a redigere lo stato di consistenza dell’impianto e a fornire una serie di informazioni di natura tecnico - economica.

9. La documentazione è stata trasmessa il 28 ottobre 2020; il 5 dicembre 2020 il Comune ha richiesto della documentazione integrativa, che è stata inviata il 14 gennaio e, il successivo 15 febbraio, è stato effettuato un sopralluogo congiunto presso la centrale termica di Bardonecchia.

10. Il 7 maggio 2021 il Comune ha comunicato alla ricorrente che, con la deliberazione della Giunta Comunale n. 53 del 28 aprile 2021, era stata approvata la perizia tecnico economica sullo stato degli impianti e delle reti di teleriscaldamento, contenente la quantificazione del VIR (valore industriale residuo) dei cespiti relativi alla rete di teleriscaldamento cittadino.

11. Il 21 maggio 2021 la ricorrente ha segnalato la necessità di includere una serie di impianti; di meglio conteggiare le lavorazioni svolte relativamente alla rete di riscaldamento nonché di predisporre un meccanismo di aggiornamento dello stato di consistenza stesso.

12. Il 25 maggio 2021 il Comune ha preso atto della perizia tecnico-economica sullo stato degli impianti e delle reti di teleriscaldamento e ha approvato la versione definitiva del Piano di sviluppo del teleriscaldamento.

13. Con ricorso, notificato il 6 luglio 2021 e depositato il successivo 12 luglio, la ricorrente ha impugnato il provvedimento de quo chiedendone l’annullamento perché asseritamente illegittimo.

14. Il 23 luglio 2021 si è costituito l’amministrazione resistente con una comparsa di mera forma e con memoria, depositata il 16 novembre 2021, il Comune ha esposto le proprie difese eccependo, tra l’altro, il difetto di giurisdizione del giudice adito.

15. Il 2 febbraio 2023 il Comune ha invitato la ricorrente a fornire indicazioni sugli interventi successivamente realizzati; il 1° marzo si è svolto un ulteriore sopralluogo e il 3 marzo la ricorrente ha inviato la documentazione richiesta.

16. Il 31 marzo 2023 il Comune di Bardonecchia ha comunicato alla società che, con deliberazione di Giunta Comunale n. 42 del 30 marzo 2023, era stato approvato l’aggiornamento della perizia tecnico economica sullo stato degli impianti e delle reti di teleriscaldamento, contenente la quantificazione del VIR (valore industriale residuo) dei cespiti relativi alla rete di teleriscaldamento cittadino.

17. Il 10 aprile 2023 la ricorrente ha formulato le sue osservazioni critiche e, il 23 maggio 2023, ha aggiornato l’Ente sugli interventi realizzati dopo il 3 marzo 2023.

18. L’aggiornamento della perizia è stato impugnato con motivi aggiunti, notificati il 23 maggio 2023 e depositati il successivo 5 giugno.

19. Successivamente alla proposizione dei motivi aggiunti, la ricorrente ha comunicato al Comune gli investimenti eseguiti e quelli già programmati ma, il 17 novembre 2023, l’ente le ha comunicato che gli stessi non potevano essere valorizzati nel calcolo del valore dell’impianto.

20. La decisione è stata impugnata con motivi aggiunti, notificati il 16 gennaio 2024 e depositati il successivo 23 gennaio.

21. All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 23 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.

22. Con il proprio ricorso e i successivi motivi aggiunti la ricorrente censura:

- la violazione ed erronea applicazione degli artt. 10, 11, 13 e 14 del d.P.R. n. 902 del 1986; 24 del TU 15 ottobre 1925, n. 2578; 34 del d.l. n. 179/12; 3 della legge 241/90 del principio del giusto procedimento; dell’art. 97 Cost. nonché l’eccesso di potere dell’amministrazione procedente;

- l’incompetenza del Sindaco posto che la nota sindacale del 16 gennaio 2024 che conterebbe delle disposizioni che esulerebbero dalla competenza del Sindaco in virtù del principio di separazione tra politica e amministrazione previsto per gli enti locali dall’art. 107 del TUEL.

- il fatto che il mancato riconoscimento delle migliorie sarebbe stata aggravata dalla nota impugnata il 16 gennaio 2024, posto che con essa il Sindaco avrebbe escluso a priori la rilevanza degli interventi tecnici svolti, che però, al contrario di quanto affermato dall’amministrazione, non deriverebbero dalle proprie carenze manutentive ovvero all’ordinaria amministrazione.

23. Il Collegio reputa fondata, e dirimente, l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dall’amministrazione resistente.

Come noto, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c, sono devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo « le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo, ovvero ancora relative all'affidamento di un pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei confronti del gestore, nonché afferenti alla vigilanza sul credito, sulle assicurazioni e sul mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alle telecomunicazioni e ai servizi di pubblica utilità ».

Sul punto, la giurisprudenza ha avuto modo di precisare che la giurisdizione amministrativa riguarda tendenzialmente tutta la fase esecutiva del rapporto, eccezion fatta per le controversie di contenuto meramente patrimoniale che non hanno alcuna implicazione sul contenuto della concessione (cfr. Cassazione civile, Sezioni unite, 4 agosto 2018, n. 20682 e 26 settembre 2017, n. 22357).

Tanto premesso, la controversia in esame ha ad oggetto la concreta applicazione dell’articolo 14 della convenzione, a mente del quale « Alla scadenza del termine finale dell'affidamento del servizio, o in caso di decadenza dall'affidamento del servizio alla Concessionaria, il ramo d'azienda della stessa finalizzati alla gestione del servizio, dovranno essere ceduti a titolo oneroso al Comune di Bardonecchia o al diverso soggetto a cui l'Ente affiderà la gestione del medesimo servizio. Il prezzo di cessione sarà individuato in base a stime peritali disposte dalle parti, in applicazione dei criteri previsti dall'art. 24 del T.U. 2578/1925, nonché dall'art. 13 del D.P.R. 902/1986.

Nel prezzo di cessione del ramo d'azienda dovranno perciò essere valutate le attività, le passività, gli impianti, i cespiti mobiliari e immobiliari e l'avviamento, da valutare tenendo conto anche del capitale umano dell'impresa. Andrà inoltre incluso l'indennizzo del mancato profitto, previsto dalla lett. C) dell'art. 24 del T.U. 2578/1925, e dell'art. 14 del D.P.R. 902/1986, che perciò sarà fissato sulla base degli utili medi al netto delle imposte degli ultimi tre esercizi, computato per il numero di anni nei quali sarebbe perdurato l'affidamento del servizio alla Concessionaria, in assenza della revoca comunale, con un limite massimo di cinque anni ».

Ebbene, si tratta di una valutazione che non implica l’esercizio di alcun potere discrezionale, posto che i criteri di calcolo sono indicati nella convezione; nell’R.D. 15 ottobre 1925, n. 2578 e nel d.P.R. 4 ottobre 1986 n. 902.

Del resto, l’assenza di qualsivoglia potere discrezionale è stato espressamente riconosciuto dalla stessa ricorrente che, nel contestare le affermazioni contenute nella nota sindacale impugnata, ha riconosciuto, a pagina 13 dei propri motivi aggiunti del 23 gennaio 2024, che essa « genera l’ennesima confusione in capo all’attuale gestore parendo far presagire come vi sia un potere discrezionale per il Comune di scegliere se valorizzare o meno impianti o cespiti immobiliari utilizzati per lo svolgimento del servizio.

In realtà al riguardo si ribadisce come in base ai principi di legge (e secondo la convenzione) gli impianti impiegati per il teleriscaldamento e quindi funzionali allo svolgimento del servizio, debbono entrare nello stato di consistenza e, conseguentemente, dovranno essere adeguatamente valorizzati tenendo conto del loro valore industriale in rapporto a quanto non integralmente ammortizzato (v. artt. 24 del R.D. 15 ottobre 1925, n. 2578, 11 e segg. del D.P.R. n. 902 del 1986, 19 e 21 del D.lgs 23dicembre 2022, n. 20, nonché art. 14 della convenzione relativa al servizio di teleriscaldamento di Bardonecchia) ».

La ricorrente sostiene altresì, in modo parzialmente contraddittorio con la precedete affermazione, che il presente giudizio avrebbe ad oggetto i criteri di valutazione utilizzati per quantificare il VIR e riguarderebbe l'impugnativa di un atto unilaterale di conformazione preventiva dei contenuti del rapporto concessorio, che, come tale, si porrebbe al di là della diretta e meccanica applicazione di previsioni convenzionali inter partes , incentrandosi piuttosto su un più ampio apprezzamento elaborato dell'ente concedente, alla luce anche della pertinente disciplina regolatoria e delle valutazioni dallo stesso svolte, con implicazioni peraltro anche nei confronti del soggetto terzo, gestore subentrante.

L’asserzione difensiva non è condivisile.

Il punto centrale della tesi della ricorrente è, infatti, la decisione del Consiglio di Stato Consiglio di Stato, sez. V, 31 ottobre 2025, n. 8488 la quale riguardava però l’impugnazione di un decreto del MIT reattivo ai " Criteri per la Determinazione del valore netto dei cespiti devolvibili ai fini della qualificazione dell'indennizzo da subentro ", che era però espressione del potere di vigilanza, controllo e conformazione nei confronti del gestore che non sussiste nel caso di specie, posto che la determinazione del VIR implica la mera applicazione dei criteri previsti dalla convenzione e dalla normativa di settore, senza alcun esercizio di discrezionalità.

Non venendo, quindi, in rilievo quel potere pubblico che è sotteso alla decisione legislativa in materia giurisdizione esclusiva del g.a., la controversia esula dell’ambito delle concessioni di pubblici servizi previste dall’art. 133 comma 1 lett. c) c.p.a., e rientra, pertanto, nella giurisdizione del giudice ordinario.

Si rammenta, infatti, che la previsione de qua si legittima infatti, secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale, in riferimento alle materie nelle quali vi è esercizio, ancorché in via indiretta o mediata, di un potere pubblico (Corte Cost. 6 luglio 2004, n. 204 e 11 maggio 2006, n. 191), così escludendo i « meri comportamenti materiali avulsi da tale esercizio » (Corte Cost. 15 luglio 2016, n. 179).

24. Per tali ragioni, il Collegio deve dichiarare il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, con prosecuzione del giudizio presso il giudice munito di giurisdizione, di cui all'art. 11 del cod. proc. amm..

25. In virtù della natura della presente decisione il Collegio ritiene che sussistano giustificati motivi per compensare integralmente le spese di lite tra le parti

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore di quello ordinario, con prosecuzione del giudizio presso il giudice munito di giurisdizione, ex art. 11 del cod. proc. amm..

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del 23 gennaio 2026, svoltasi da remoto ex art. 87 comma 4- bis cod. proc. amm. con l'intervento dei magistrati:

SA ER, Presidente

LU IA, Primo Referendario, Estensore

Alessandro Cappadonia, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LU IA	SA ER

IL SEGRETARIO