Pubblicato il 28/01/2026

N. 00174/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01452/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1452 del 2025, proposto da AN PE S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Ferdinando Carabba Tettamanti, Gaetano Zurlo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Buccino, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Raffaele Falce, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell'Interno, Comando Provinciale Vigili del Fuoco di Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Salerno, con domicilio in Salerno, c.so Vittorio Emanuele, 58;

e con l'intervento di

ad opponendum :
Carburanti Addesso S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Di Lieto, Fiorenzo Marino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

previa sospensione dell’efficacia

dell’Ordinanza Dirigenziale n. 1 del 24 aprile 2025 con la quale il Comune di Buccino ha ingiunto alla AN PE S.p.a. di rimuovere l’impianto di distribuzione carburanti di proprietà della medesima società sito in Buccino in Piazza S. Vito s.n.c;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Buccino e del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 27 gennaio 2026 la dott.ssa IM RA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. AN PE S.p.A. (di seguito “AN PE” o “IP”) – già A.P.I. Anonima PE S.p.A. – è proprietaria di un impianto di distribuzione carburanti sito nel Comune di Buccino Piazza San Vito snc (di seguito anche l’«Impianto»), attivo da oltre 40 anni, e ubicato su di un’area di cui è contestata la natura.

Deduce in fatto la ricorrente:

- che l’Impianto, tra il 2019 e il 2023, è stato oggetto di interventi di adeguamento regolarmente autorizzati sia dal Comune di Buccino che dal Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Salerno;

- che, nonostante la positiva conclusione dei lavori sopra richiamati, il Comune di Buccino, con nota del 3 aprile 2023, ha intimato a IP la rimozione dell’Impianto, ritenuto asseritamente 'incompatibile' con la normativa vigente;

- che in data 7 giugno 2023, a seguito della rituale impugnazione da parte di IP di tale provvedimento dinanzi al TAR Campania – sede di Salerno, con ricorso iscritto al R.G. n. 939/2023, il Comune di Buccino ha riconosciuto esso stesso l’illegittimità di tale atto e ne ha disposto l’annullamento in autotutela;

- che dopo appena due mesi, con nota del 21.09.2023, il Comune ha avviato un procedimento per la verifica della legittimità dell’occupazione dell’area e della conformità dell’Impianto alle normative vigenti, invitando IP a produrre la relativa documentazione;

- che a seguito di ulteriori interlocuzioni tra IP e Comune, con nota del 14.03.2025 quest’ultimo ha nuovamente avviato il procedimento volto alla rimozione dell’Impianto, reiterando la richiesta di atti comprovanti la legittimità dell’occupazione dell’area e la conformità dell’Impianto alla normativa vigente;

- che, da ultimo, con la gravata ordinanza del 24 aprile 2025, ha ingiunto a IP la rimozione dell’Impianto nel termine di 30 giorni.

2. Ritenendo l’operato dell’amministrazione illegittimo, la società ha proposto ricorso straordinario al Capo dello Stato, ritualmente trasfuso nella presente sede, affidandone le sorti ai seguenti motivi:

I. Illegittima qualificazione dell’Area quale bene demaniale. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, erroneità dei presupposti, carenza di istruttoria, difetto di motivazione, contraddittorietà, sviamento, sproporzione, illogicità, ingiustizia manifesta.

II. Violazione/falsa applicazione degli artt. 1 e 3 della L. 241 del 1990, degli artt. 41 e 97 cost., degli art. 1, commi 100 e ss. della L. n. 124 del 4 agosto 2017, dell’art. 21 nonies della L. 241 del 1990, degli artt. 41 e 97 cost., del principio di buona fede e leale collaborazione tra privato e pubblica amministrazione. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, erroneità dei presupposti, carenza di istruttoria, difetto di motivazione, contraddittorietà, sviamento, sproporzione, illogicità, ingiustizia manifesta.

III. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1, 3 e 7 della L.241 del 1990 e degli artt. 41 e 97 della costituzione. Violazione del principio di buona fede e leale collaborazione tra privato e pubblica amministrazione e del legittimo affidamento. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, erroneità dei presupposti, carenza di istruttoria, difetto di motivazione, contraddittorietà, sviamento, sproporzione, illogicità, ingiustizia manifesta.

2.1. Con il primo motivo, IP sostiene che l’Impianto insisterebbe su un’area di proprietà comunale che non coincide con il sedime stradale e, in ogni caso, priva dei caratteri della demanialità. Ne discenderebbe che, a prescindere dal nomen utilizzato dalle parti, il rapporto con cui la stessa avrebbe ottenuto il godimento di detto bene troverebbe la sua origine nel contratto sottoscritto dalle parti il 22.03.1980, con decorrenza dal 1° gennaio 1980, e che tale contratto si sarebbe rinnovato tacitamente da ultimo, in mancanza di una rituale e tempestiva disdetta da parte del Comune di Buccino, con prossima scadenza al 1° gennaio 2029.

Il rapporto instauratosi tra le parti, dunque, dovrebbe essere ricondotto al modello della locazione e non a quello della concessione pubblica, con relativa inapplicabilità al caso in esame del regime pubblicistico, ivi compresa la presunzione di demanialità di cui all’art. 22 della L. 20/3/1865, n. 2248 all. F invocata dal Comune essendo irrilevante la circostanza che l’area in questione sia confinante con la strada e sia aperta su di essa.

2.2. Con il secondo motivo lamenta la ricorrente un deficit motivazionale ed istruttorio dal momento che, pur paventando il Comune di Buccino in taluni atti interlocutori una generica – “ incompatibilità ” dell’Impianto con le vigenti previsioni tecniche e urbanistiche, non solo tale incompatibilità non risulterebbe confermata in modo esplicito con il provvedimento finale di rimozione, ma contrasterebbe con le circostanze fattuali atteso che l’Impianto risulterebbe ormai definitivamente e correttamente adeguato a tale sopraggiunta normativa (L. n. 124 del 4 agosto 2017, recante “ Legge annuale per il mercato e la concorrenza ”, art.1), come peraltro riconosciuto dal Comune di Buccino con i provvedimenti che hanno autorizzato l’esecuzione dei relativi lavori di adeguamento, con ciò confermando pienamente la sussistenza di un valido titolo di occupazione dell’area.

2.3. Infine, con la terza doglianza, la ricorrente assume una violazione dei generali principi di legittimo affidamento e di proporzionalità, in quanto sostiene di aver sempre regolarmente corrisposto il canone per l’occupazione dell’area e che il Comune avrebbe incamerato tali corrispettivi senza mai eccepire alcunché, salvo poi a pretendere la rimozione dell’Impianto senza affatto considerare le tempistiche tecniche e amministrative necessarie per la dismissione di un impianto di distribuzione carburanti.

3. In data 23.09.2025 si è costituito il Comune di Buccino per resistere al ricorso.

4. In data 02.10.2025 si è altresì costituito il Ministero dell’Interno.

5. Con atto di intervento ad opponendum ritualmente notificato e depositato si è costituita la controinteressata Carburanti Addesso s.r.l. sollevando eccezioni di difetto di giurisdizione e di inammissibilità per mancata notifica al controinteressato e chiedendo nel merito la reiezione del gravame.

6. All’esito della camera di consiglio del 28.10.2025 è stata accordata tutela cautelare nei termini che seguono: “ Ritenuto che la complessità delle questioni affrontate in ricorso renda necessaria un’approfondita e puntuale disamina delle censure, nella più consona sede di merito;

Considerato che, ad un giudizio proprio della presente fase cautelare, l’interesse della ricorrente ad una corretta valutazione della documentazione esistente, a comprova della sussistenza di titoli validi legittimanti il possesso dell’area, nonché delle attività di adeguamento dell’impianto recentemente realizzate al fine di conformare lo stesso alla legge n. 124/2017, deve essere bilanciato con l’interesse pubblico alla tutela dell’incolumità ed alla sicurezza della circolazione stradale, espressamente richiamato dalla citata legge n. 124/2017;

Ritenuto di dover acquisire ulteriore documentazione onerando l’amministrazione comunale di depositare la nota del Comando dei VVFF di Salerno n. 3134 del 30.01.2025 e la nota della Prefettura di Salerno n. 49864 dell’01.04.2025, le quali, pur essendo richiamate nella parte motiva del gravato provvedimento, non risultano versate agli atti di causa;

Ritenuto di dover assegnare, per lo svolgimento dell’adempimento istruttorio, il termine complessivo di giorni 30 (trenta), decorrente dalla comunicazione o notificazione (se anteriore) della presente ordinanza;

Ritenuto che, nelle more, la tutela cautelare invocata dalla ricorrente possa essere accordata, a tutela delle opposte posizioni, mediante le misure che lascino immutato lo stato dei luoghi;

Ritenuto, a tal fine, di sospendere l’Ordinanza Dirigenziale n. 1 del 24 aprile 2025, con cui è intimata la completa rimozione dei locali, apparecchiature, dei serbatoi interrati, fino all’esito della camera di consiglio del 25 novembre 2025, fissata per il prosieguo del giudizio cautelare; ”

7. Con ordinanza collegiale n. 1938/2025 è stata ulteriormente integrata l’istruttoria al fine di meglio chiarire i contorni fattuali e giuridici della vicenda ed è stato deciso “ Ritenuto che, salva ogni ulteriore valutazione da riservare al più approfondito esame del merito, sia opportuno integrare l’istruttoria mediante acquisizione:

- del contratto novennale di fitto originariamente stipulato, venuto a scadenza in data 31.12.1979, per quanto emerge dalla Delibera del Consiglio Comunale n. 38 del 22.03.1980 (prot. n. 2004 del 28.04.1980 avente ad oggetto: “Rinnovo contratto Società API per occupazione suolo comunale per la gestione di una stazione di servizio in Piazza San Vito”) con la quale è stata approvata “la proroga del contratto di fitto di suolo comunale con la Società API per altri nove anni decorrenti dal 1.1.1980, alle stesse condizioni di cui al contratto precedente ad eccezione degli importi dovuti dalla Società API per canone annuale e contributo “una tantum”, che vengono adeguati a £. 200.000 annue il primo e a £. 1.000.000 il secondo” ed è stato dato “mandato al Sindaco di stipulare e sottoscrivere il relativo contratto di proroga delle nuove condizioni economiche”;

- del successivo rinnovo del suddetto contratto novennale in origine stipulato;

Considerato che tale contratto risulta citato, oltre che nella gravata ordinanza n. 1/2025, anche nella corrispondenza intercorsa tra il Servizio Punti Vendita della “API” - Anonima PE Italiani” e l’Agenzia API di Napoli in data 15.07.1980 – vd. doc. n. 6 dell’Allegato C al ricorso - nonché nella missiva inviata dalla società ricorrente al Comune di Buccino in data 15.12.2023 a riscontro delle comunicazioni prot. n. 11403 del 6.12.2023 e prot. n. 8872 del 21.09.2023 – vd. doc. 10 del medesimo Allegato) sicché l’esame del suo contenuto si rivela utile ai fini della corretta ricostruzione in fatto ed in diritto della fattispecie portata all’esame di questo Collegio;

Ritenuto di onerare tutte le parti in lite del deposito del suddetto contratto e del successivo atto di rinnovo, ove esistenti, e nella propria disponibilità;

di far conoscere, altresì, gli eventuali sviluppi del giudizio penale presso la Procura della Repubblica presso il Tribunale di Salerno recante R.G. n. 445/2025;

di ulteriormente dettagliare l’esatta ubicazione dell’area di sedime occupata dall’impianto di carburanti, dei locali, delle apparecchiature e dei serbatoi interrati;

di assegnare alle parti, per i fini di cui sopra, il termine di 30 giorni dalla comunicazione della presente ordinanza;

Ritenuto altresì che nella valutazione comparativa degli interessi in funzione delle rispettive esigenze, appare allo stato prevalente quello della società ricorrente al mantenimento della res adhuc integra, e che, pertanto, l’invocata tutela cautelare, già accordata con ordinanza cautelare n. 451/2025 del 29.10.2025, possa essere mantenuta allo scopo di conservare la situazione attuale intatta nelle more dell’adempimento dei disposti incombenti istruttori; ”

8. Alla camera di consiglio del 27 gennaio 2026, in vista della quale le parti hanno ulteriormente integrato le proprie difese, dopo aver dato alle parti avviso di possibile sentenza breve, la causa è stata trattenuta in decisione.

9. Preliminarmente il Collegio ritiene di dover respingere l’eccezione di difetto di giurisdizione formulata dalla società controinteressata e ciò in quanto, al di là della prospettazione fornita dalla ricorrente, l’accertamento della natura – pubblica o privata – dell’uso dell’area su cui insiste l’impianto nonché la qualificazione da dare al rapporto instauratosi tra le parti in lite, si pongono come questioni di fondo e pregiudiziali – oggetto di possibile sindacato incidentale ex art. 8 c.p.a. - ma non esauriscono il petitum che, ad avviso di questo giudice, si incentra sulla correttezza o meno dell’esercizio di poteri di autotutela ex art. 823 c.c.

10. Il Collegio ritiene poi di non indugiare sull’eccezione di inammissibilità per difetto di notifica al controinteressato attesa l’infondatezza nel merito del ricorso per i seguenti motivi.

10.1. Ai fini del decidere risulta dirimente accertare la natura abusiva o meno dell’occupazione, da parte della società IP, dell’area su cui insiste l’impianto.

10.2. Ebbene, all’esito dell’esecuzione delle ben due ordinanze con cui sono stati disposti incombenti istruttori, non sono emerse prove documentali attestanti la sussistenza di valido titolo legittimante l’occupazione dell’area.

10.2.1. Invero, con terminologia equivoca, nello stesso atto richiamato dalla ricorrente e qualificato come rinnovo (vd. corrispondenza intercorsa tra il Servizio Punti Vendita della “API” - Anonima PE Italiani” e l’Agenzia API di Napoli in data 15.07.1980 – doc. n. 6 dell’Allegato C al ricorso) si discorre di “ rinnovo della concessione di suolo pubblico ” mentre nella delibera del Consiglio Comunale n. 38 del 22.03.1980 di parla di scadenza del “ contratto novennale di fitto di suolo comunale ”.

10.1.2. In tale confuso quadro risalente agli anni ottanta, nelle memorie depositate in esecuzione dell’ordinanza istruttoria n. 1938/2025 sia la società ricorrente sia il Comune danno atto che non risulta alcun contratto di locazione sottoscritto tra l’amministrazione comunale e AN PE avente ad oggetto l’area in questione (in realtà neppure è stato versato agli atti un provvedimento concessorio a favore della ricorrente). Né risulta che sia intervenuto un atto di rinnovo, avente forma scritta, tuttora valido ed efficace.

10.2. Difetta, pertanto, qualsiasi prova dell’esistenza di un valido titolo di disponibilità dell’area, a prescindere da come lo si qualifichi in relazione alla natura del sedime su cui insiste l’impianto.

10.2.1. Peraltro, come noto, sia per le concessioni di occupazione di suolo pubblico, che per la semplice locazione di area rientrante nel patrimonio disponibile dell’ente, è comunque sempre necessario che l’accordo sia formalizzato in un documento avente forma scritta, a pena di nullità, nel quale sia espressa la volontà negoziale del soggetto pubblico.

10.2.2. Per giurisprudenza pacifica, difatti, tale requisito assolve una funzione di garanzia del regolare svolgimento dell'attività amministrativa, permettendo d'identificare con precisione il contenuto del programma negoziale, dovendosi pertanto escludere “ la possibilità di ritenere ammissibile il perfezionamento dell'accordo sulla base di una manifestazione di volontà implicita o di comportamenti concludenti o meramente attuativi (cfr. Cass. 22994/2015; Cass., 12323/2005) ” (cfr. Cass. Civ., Sez. II. Ord. 22.03.2019, n. 8244).

10.3. Tanto chiarito, rileva comunque il Collegio che l’area su cui insiste l’impianto deve considerarsi pubblica e rientrante nel demanio stradale del comune, alla luce sia dei documenti di causa che del quadro normativo di riferimento.

10.3.1. Dalla perizia corredata di planimetria depositata in atti dalla controinteressata, invero, si evince che l’impianto è ubicato nell’incrocio della diramazione di Via Aldo Moro, Piazza San Vito e Strada Provinciale 10b Buccino-San Gregorio Magno, ricadendo in corrispondenza di biforcazioni di strade di uso pubblico (incroci a Y) e ubicato sulla cuspide.

10.3.2. Pertanto, data tale collocazione, sin dalla realizzazione dell’impianto era noto che l’area sulla quale la struttura sarebbe stata localizzata rientrava tra i beni del demanio comunale, essendo tali le strade appartenenti all’ente pubblico ex artt. 822 e 824 c.c.

10.3.3. Va rammentato, infatti, che per giurisprudenza consolidata le aree di servizio costituiscono, ai sensi dell'art. 24 commi 4 e 5 del D.Lgs. n. 285/1992, pertinenza del demanio stradale (“ 4. Sono pertinenze di servizio le aree di servizio, con i relativi manufatti per il rifornimento ed il ristoro degli utenti, le aree di parcheggio, le aree ed i fabbricati per la manutenzione delle strade o comunque destinati dall'ente proprietario della strada in modo permanente ed esclusivo al servizio della strada e dei suoi utenti. (…) 5. Le pertinenze costituite da aree di servizio, da aree di parcheggio e da fabbricati destinate al ristoro possono appartenere anche a soggetti diversi dall'ente proprietario ovvero essere affidate dall'ente proprietario in concessione a terzi secondo le condizioni stabilite dal regolamento ”).

10.3.4. La giurisprudenza amministrativa ha poi stabilito che le pertinenze stradali partecipano del regime di demanialità proprio del demanio stradale, “ che può cessare solo all'esito del procedimento di sdemanializzazione, non potendosi ammettere una perdita della qualità demaniale tacita o implicita. (cfr. IV Sez. n. 3753/2013) ” (cfr. TAR Campania, Napoli, Sez. VII, 3.11.2021, n. 6940).

10.3.5. Nella fattispecie, non solo i documenti depositati dall’amministrazione e dalla controinteressata dimostrano come l’ubicazione del distributore rientri nell'ambito del demanio stradale comunale – che include, oltre alle specifiche sedi stradali, anche le loro immediate pertinenze – ma neppure esiste alcun provvedimento di sdemanializzazione che abbia eliminato ex post la natura pubblica dell’area.

10.3.6. Né in senso contrario può valere l’affermazione di AN PE secondo cui l’impianto rientrerebbe “ tra quelli aventi c.d. sede propria ovvero non ubicati sulla sede stradale. Dalla documentazione versata in atti, risulta altresì provato che l’area in questione non ricade sulla carreggiata ed è da questa nettamente separata .” (cfr. pag. 3, memoria di replica della ricorrente del 23.01.2026).

Tale dichiarazione, infatti, oltre a non essere dirimente ai fini di cui di discute, trova smentita nella documentazione versata in atti dalla civica amministrazione (vd. Relazione dell’UTC del 28.08.2024 con corredo fotografico allegata alla memoria del 23.10.2025, pag. 3) e dalla controinteressata (vd., in particolare, perizia e corredo fotografico depositati in data 23.01.2026).

10.4. Alla luce di quanto precede, è irrilevante che sia stato lo stesso Comune ad autorizzare il progetto di adeguamento dell’impianto ai sensi dell’art. 1, commi 112 e 113 della Legge n. 124/2017 recante “ Legge Annuale per il mercato e la concorrenza ”) come pure ad incamerare per anni oneri e canoni periodici.

10.5. Diversamente da quanto opinato in ricorso, tale circostanza non può valere a superare le risultanze oggettive sopra richiamate, le quali, deponendo per la natura pubblica dell’area ed in mancanza di un titolo tuttora valido ed efficace legittimante il possesso della stessa, non escludono, dunque, la correttezza dell’operato del Comune nell’esercitare i poteri di autotutela possessoria ex art. 823 c.c.

11. In conclusione, alla luce di quanto precede e con assorbimento di ogni ulteriore motivo, da ritenere non dirimente, il ricorso è infondato e va respinto.

12. Stante la difficoltà ricostruttiva dell’intera vicenda, può disporsi la compensazione delle spese.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, sede staccata di Salerno, (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 27 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

ER RU, Presidente

Olindo Di Popolo, Consigliere

IM RA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IM RA	ER RU

IL SEGRETARIO