Pubblicato il 26/11/2025

N. 21219/2025 REG.PROV.COLL.

N. 08107/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8107 del 2024, proposto da IN NO, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Pagliaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

del Decreto prot. n. 31991 del 18.07.2024, notificato al ricorrente in pari data, emanato dal Direttore Generale del Ministero dell’Istruzione e del Merito – Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione – Direzione generale per gli ordinamenti scolastici, la valutazione e l’internazionalizzazione del sistema nazionale di istruzione, con il quale è stata rigettata l’istanza (29960 prot. n. 15588) da Egli presentata per il riconoscimento dell’abilitazione all’insegnamento conseguita all’estero per la scuola secondaria di I GRADO, per la classe di concorso A060 – Tecnologia Sc. I Gr., e per la scuola secondaria di II GRADO, per le classi di concorso A020 – Fisica, A026 – Matematica, Costruz. Tecnol. e Tecn. Rappr. Grafica e A047 – Scienze Matematiche Applicate, nonché di ogni altro atto presupposto, preparatorio, propedeutico, conseguenziale e/o comunque connesso e, in particolare del seguente ulteriore atto: 1) del Preavviso di rigetto ex art. 10 bis della L. n. 241/1990 e ss.mm.ii., notificato all’interessato in data 14.03.2024.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione e del Merito;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 novembre 2025 il dott. OV PU e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

L’OGGETTO DEL PROCEDIMENTO E I FATTI RILEVANTI

1. Con l’atto introduttivo del presente giudizio, la parte ricorrente impugna i provvedimenti, meglio specificati in epigrafe, con i quali è stata rigettata la sua istanza di riconoscimento in Italia di un titolo professionale conseguito in Romania, e ne domanda l’annullamento previa sospensione cautelare degli effetti.

Il titolo in questione è relativo alla abilitazione, o alla formazione propedeutica alla abilitazione, ad insegnare nel sistema scolastico nazionale romeno. Attraverso il riconoscimento, si vorrebbe far valere in Italia il predetto titolo ai fini della spendita nell’ambito di concorsi per l’accesso all’impiego a tempo indeterminato e di selezioni per l’accesso all’impiego a tempo determinato.

2. In particolare, l’odierno ricorrente, dopo avere ottenuto l’omologazione in Romania della propria Laurea in Ingegneria Edile conseguita presso l’Unical - Università della Calabria, e dopo avere raggiunto (sostenendo all’uopo i previsti esami) una conoscenza della lingua rumena di livello C1, secondo il Quadro Europeo di Riferimento delle Lingue, espone di aver frequentato con successo il corso post-accademico “ Programul de formare psihopedagogica in vederea certificarii competentelor pentru profesia didactica, Nivel I e Nivel II ” (Programma di formazione psicopedagogica di certificazione delle competenze per la professione docente, Livello I e Livello II), presso l’Università “Dimitrie Cantemir” di Targu Mures - Romania, conseguendo, al termine del pertinente ciclo di studi, dopo avere sostenuto diversi esami, l’abilitazione all’insegnamento in Romania nell’ambito “Ingegneria Civile”.

In data 24 aprile 2023, il ricorrente ha inoltrato agli uffici del Ministero dell’Istruzione e del Merito domanda di riconoscimento dell’abilitazione all’insegnamento conseguita all’estero per la Scuola Secondaria di I Grado relativamente alla classe di concorso A060 – Tecnologia nella scuola secondaria di I grado, e per la Scuola Secondaria di II Grado relativamente alle classi di concorso A020 – Fisica, A026 – Matematica, A037 – Scienze e tecnologie delle costruzioni (…) e A047 – Scienze Matematiche Applicate. Tale domanda – recante numero progressivo 29960 – è stata acquisita al protocollo del Ministero con n. 15588.

A fronte dell’inerzia dell’Amministrazione perdurante oltre il termine previsto dall’art. 16, comma 6, del D. Lgs. 9 novembre 2007, n. 206, per la conclusione del procedimento, il ricorrente ha inoltrato ricorso ex art. 117 c.p.a. volto all’accertamento dell'illegittimità del silenzio inadempimento formatosi a seguito del mancato esito del procedimento.

Tale ricorso è stato accolto con sentenza della Sezione del 7 dicembre 2023, n. 18415.

3. A seguito di ciò, il Ministero ha inteso provvedere emanando i provvedimenti impugnati, che dispongono in senso negativo sull’istanza del ricorrente.

Il menzionato respingimento è basato sul riscontro, da parte del Ministero, dell’assenza nella documentazione allegata dal ricorrente: (i) della “Adeverinta” ministeriale recante l’indicazione della disciplina che lo stesso può insegnare all’estero e della relativa fascia di età degli alunni; (ii) di idonea documentazione attestante la durata legale dei percorsi formativi c.d. “Nivel I” e “Nivel II”; (iii) della “Apostille”, ai sensi della Convenzione dell’Aja del 5 ottobre 1961 o, comunque, di altra forma di legalizzazione, ai sensi dell’articolo 33 del decreto del D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, su titoli, certificazioni e atti formati all’estero.

I predetti documenti erano stati richiesti dall’Amministrazione al ricorrente in sede istruttoria, in particolare ex art. 10 bis della l. 241/90.

4. Le doglianze, contenute in un unico motivo di ricorso, sono compendiabili come segue: violazione degli artt. 11, 12 e 13 della Direttiva 2005/36/CE, così come modificata dalla Direttiva 2013/55/CE; violazione degli artt. 16, 17, 18 e 19 del D. Lgs. n. 206/2007; violazione dei principi di diritto “vivente” in materia sanciti dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, in particolare con la Sentenza n. 22/2022; eccesso di potere per difetto di istruttoria, arbitrarietà e ingiustizia manifesta.

In sostanza, ritiene il ricorrente che non siano stati rispettati i principi che governano il riconoscimento di qualifiche professionali all’interno dell’UE, per come compendiati dalla giurisprudenza della Corte di giustizia UE e da alcune pronunzie del Consiglio di Stato in Adunanza plenaria del dicembre 2022, segnatamente le sentenze nn. 18, 19, 20, 21 e 22 del 28-29 dicembre 2022.

5. L’Amministrazione si è costituita in giudizio contestando le deduzioni ricorsuali e domandando il respingimento del gravame.

6. All’udienza indicata in epigrafe la causa è stata trattenuta per la decisione.

7. Il ricorso è fondato e merita dunque accoglimento.

LE DISPOSIZIONI RILEVANTI DEL DIRITTO NAZIONALE E DEL DIRITTO DELL’UNIONE

8. Ritiene il Collegio che le doglianze del ricorrente vadano esaminate alla luce sia della Direttiva 2005/36/CE s.m.i. (“Direttiva”) sia degli articoli 45 e 49 del Trattato sul funzionamento dell’UE (“TFUE”) inerenti alla libera circolazione dei lavoratori ed alla libertà di stabilimento. La prima, trasposta nel D. Lgs. n. 206/2007, detta la disciplina specifica per le professioni “regolamentate”, i secondi si applicano in generale nonché alle istanze di riconoscimento di una (mera) qualifica professionale.

L’impostazione prescelta appare supportata da ampia giurisprudenza UE, che quando esclude l’applicabilità della Direttiva chiarisce i termini dell’applicabilità del TFUE delineando una disciplina in grande misura analoga (cfr. Corte di giustizia UE sentenze: 2 marzo 2023, causa C-270/21, A - Insegnante di scuola materna , punto 66; 3 marzo 2022, causa C-634/20, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto - Formazione in medicina generale , punti da 38 a 46; 8 luglio 2021, causa C-166/20, Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija , punti 34 e 38; 6 ottobre 2015, causa C-298/14, OU , punto 46 e ss.).

In altri termini, le previsioni della Direttiva appaiono applicabili in via analogica, laddove sussista reale affinità, ai procedimenti per il riconoscimento delle qualifiche professionali che rientrano nel campo di azione delle regole del TFUE (ma non specificamente della Direttiva), perché le prime rappresentano una declinazione delle seconde.

Del resto, le procedure e le modalità di riconoscimento di (mere) qualifiche riconosciute da paesi UE non sono disciplinate da “specifiche disposizioni”, pur avendo la medesima natura generale di quelle relative alle professioni regolamentate di cui alla Direttiva, ed infatti antecedentemente alla emanazione di quest’ultima si applicavano puramente e semplicemente le norme del Trattato (cfr. sentenze 7 maggio 1991, causa C340/89, Vlassopoulou , punto 16; 13 novembre 2003, causa C313/01, Morgenbesser , punti 57 e 58; 8 luglio 1999, causa C234/97, DE de OB , punto 31; 22 gennaio 2002, causa C-31/00, Dreessen , punto 24).

Quanto precede, sembra confermato dallo stesso Consiglio di Stato in Adunanza plenaria (pronunzie nn. 18, 19, 20, 21 e 22 del 28-29 dicembre 2022) che ha ritenuto che il riconoscimento delle qualifiche sia tendenzialmente caratterizzato da una certa omogeneità, tanto che si tratti di qualifiche che rientrano nel campo di applicazione della Direttiva, quanto che si tratti di qualifiche che rientrano nell’ambito di applicazione del Trattato, fermo restando, in quest’ultimo caso, un margine di maggiore flessibilità rispetto ai termini ed alle modalità indicate dalla Direttiva.

Difatti, nelle menzionate pronunzie, si giunge sostanzialmente ad identiche conclusioni con riguardo a titoli molto diversi, ossia quelli bulgari e quelli romeni, e si conferma l’approccio omogeneo (pur se non necessariamente pedissequo) nella applicazione delle norme del Trattato e di quelle di cui alla Direttiva.

9. Vengono quindi in precipua considerazione, oltre che le menzionate norme del Trattato in tema di libera circolazione dei lavoratori ed alla libertà di stabilimento, le seguenti disposizioni della Direttiva:

- Articolo 12: “ Titoli di formazione assimilati ”;

- Articolo 13: “ Condizioni del riconoscimento”;

- Articolo 14: “ Provvedimenti di compensazione”;

- Articolo 51: “ Procedura di riconoscimento delle qualifiche professionali”.

Il D. Lgs. n. 206/2007 ha recepito le disposizioni sopra menzionate in maniera sostanzialmente fedele al testo unionale (cfr. in particolare con gli artt. 3, nonché da 16 a 22).

La presente controversia non riguarda comunque un errato recepimento formale del diritto europeo, ma la corretta applicazione del quadro normativo vigente al caso di specie.

LA QUESTIONE DEL CARATTERE INDISPENSABILE DEL TITOLO ABILITATIVO E DELLA INSUFFICIENZA DEL TITOLO FORMATIVO

10. L’Amministrazione ritiene che, ai fini del riconoscimento della qualifica estera sia indispensabile disporre della c.d. “Adeverinta ministeriale”, ossia del certificato rilasciato dal Ministero romeno recante l’attestato di “abilitazione” all’insegnamento in Romania di una determinata materia.

L’Amministrazione, inoltre, sostiene che l’assenza di tale “Adeverinta” non le consentirebbe di procedere all’esame di merito della formazione estera, perché non disporrebbe di informazioni essenziali ai fini della comparazione tra la formazione del richiedente e quella prevista dall’ordinamento interno per l’abilitazione all’insegnamento, con particolare riferimento alla materia da riconoscere ed alla fascia di età degli alunni.

Il carattere indispensabile dell’attestato di competenza o “Adeverinta ministeriale” discenderebbe altresì dalla giurisprudenza della Corte di giustizia UE, che nella sentenza dell’8 luglio 2021, causa C-166/20, BB , avrebbe chiarito che allo Stato membro ospitante non può essere imposto, salvo disattendere l’obiettivo della direttiva 2005/36/CE, di esaminare i titoli di formazione posseduti da un richiedente che non possiede le qualifiche necessarie per esercitare la professione nello Stato membro d’origine (cfr. punto 28).

Pertanto, il Ministero italiano, nelle fattispecie sopra descritte, respinge le istanze di riconoscimento senza verifica in concreto della sostanza delle stesse.

L’ORIENTAMENTO SINORA SEGUITO DALLA SEZIONE

11. La Sezione, in una serie di sentenze del 2024 e del 2025 ha ritenuto che tale prassi non fosse conforme al pertinente diritto dell’Unione, per le seguenti ragioni.

11.1. In primo luogo, la tesi secondo cui il testo delle norme vigenti consentirebbe di individuare presupposti essenziali o requisiti costitutivi di una istanza di riconoscimento di un titolo formativo o abilitativo, tali da rendere il procedimento ad esito negativo obbligato in caso di loro assenza, omessa ogni attività istruttoria nel merito, non pare trovare riscontro nella Direttiva né in altra norma UE, qualora vengano presentati (appunto) titoli di formazione o di abilitazione (o anche esperienze professionali) emessi da organi all’uopo “designati” da altri Stati UE.

L’art. 13 della Direttiva fa riferimento sia ad un “attestato di competenza” sia ad un “titolo di formazione di cui all’articolo 11”, e se la “Adeverinta” va ragionevolmente considerata un attestato di competenza, il “Nivel” (che è in sostanza un corso di formazione psico-pedagogica: trattasi di fatto notorio alla luce delle citate sentenze di Adunanza plenaria del dicembre 2022) rappresenta ragionevolmente un “titolo di formazione”. L’uno e l’altro appaiono rilasciati da un’autorità competente di uno Stato membro, designata nel rispetto delle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative di detto Stato membro, e sin quando non si dimostri che l’Università che rilascia il “Nivel” non può essere considerata un’autorità competente o designata di uno Stato membro, ovvero che non si rientri nel campo dei “titoli assimilati” ai sensi dell’art. 12 della Direttiva, non è possibile ricavare dalla norma in parola che l’istanza munita solo di “Nivel” debba essere a priori respinta.

E l’Amministrazione non ha in alcun modo analizzato le disposizioni della Direttiva, ed in particolare gli artt. 11, 12 e 13 della stessa, per appurare che i “Nivel” non rientrassero nel relativo campo di applicazione, alla stregua di quanto sopra ricordato, e nemmeno ha valutato l’applicabilità diretta in tali fattispecie del TFUE. Al contrario, nei provvedimenti impugnati si dà per scontato che sia riconoscibile solo un attestato ministeriale di professionalità o di “competenza”.

Ma per le ragioni sopra esposte, attinenti anzitutto al tenore letterale del ripetuto art. 13 ed alla giurisprudenza pertinente (cfr. Corte di giustizia UE sentenze: 2 marzo 2023, causa C-270/21, A - Insegnante di scuola materna , punto 66; 3 marzo 2022, causa C-634/20, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto - Formazione in medicina generale , punti da 38 a 46; 8 luglio 2021, causa C-166/20, Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija , punti 34 e 38; 6 ottobre 2015, causa C-298/14, OU , punto 46 e ss., in particolare 54) questa impostazione non sembra corretta.

11.2. In secondo luogo, la prospettiva adottata dall’Amministrazione non appare coerente con le sentenze di Adunanza plenaria già citate.

Difatti, sulla questione generale del riconoscimento dei titoli esteri l’organo di composizione dei contrasti giurisprudenziali in seno al Consiglio di Stato, al punto 9 della sentenza n. 18/2022, afferma piuttosto assertivamente (“comunque”) che: “ Nella medesima ottica di favore non può dunque ritenersi esclusa, ma anzi deve ritenersi necessaria, una verifica in concreto delle competenze professionali comunque acquisite nel Paese d’origine dal richiedente il riconoscimento e della loro idoneità all’accesso alla ‘professione regolamentata’ in quello di destinazione .”.

Inoltre, “ Nella prospettiva finora delineata, la mancanza dei documenti necessari ai sensi del più volte art. 13 della direttiva 2005/36/CE non può pertanto essere automaticamente considerata ostativa al riconoscimento della qualifica professionale acquisita in uno Stato membro dell’Unione europea, dovendosi verificare in concreto il livello di competenza professionale acquisito dall’interessato, valutandolo per accertare se corrisponda o sia comparabile con la qualificazione richiesta nello Stato di destinazione per l’accesso alla ‘professione regolamentata’ ”.

Quindi le verifiche vanno fatte in concreto anche in “mancanza dei documenti necessari”.

Vero è che tale sentenza riguarda il riconoscimento di un titolo bulgaro, ma anche nelle sentenze plenarie afferenti ai titoli rumeni (per tutte la 22/2022) si afferma che: “ Il Ministero appellante deve dunque esaminare le istanze di riconoscimento del titolo formativo conseguito in Romania, tenendo conto dell’intero compendio di competenze, conoscenze e capacità acquisite, e verificando che «la durata complessiva, il livello e la qualità delle formazioni a tempo parziale non siano inferiori a quelli delle formazioni continue a tempo pieno ”.

Il lessico adoperato non sembra casuale, rileva anche il “titolo formativo”, non soltanto il “titolo professionale”.

Nello stesso senso sono i punti da 18 in poi del menzionato arresto che non si citano per obbligo di sintesi.

11.3. In terzo luogo, non è persuasivo l’argomento dell’Amministrazione secondo cui anche la giurisprudenza della Corte di giustizia UE riconoscerebbe che taluni attestati professionali sarebbero “non esaminabili”.

Vero è che la Corte ha affermato che i titoli che non rientrano nel campo di applicazione della Direttiva non devono essere oggetto di valutazione ai sensi di detto corpus normativo (ad esempio nella sentenza BB citata dall’Amministrazione e sopra ricordata).

Ma nella medesima pronunzia si afferma inoltre (punto 2 della massima) che in casi del genere si applica comunque il TFUE con effetti giuridici non dissimili: “ Gli articoli 45 e 49 TFUE devono essere interpretati nel senso che, in una situazione in cui l’interessato non possiede il titolo che attesta la sua qualifica professionale di farmacista, ai sensi dell’allegato V, punto 5.6.2, della direttiva 2005/36, come modificata dalla direttiva 2013/55, ma ha acquisito competenze professionali relative a tale professione tanto nello Stato membro d’origine quanto nello Stato membro ospitante, le autorità competenti di quest’ultimo sono tenute, quando ricevono una domanda di riconoscimento di qualifiche professionali, a valutare tali competenze e a confrontarle con quelle richieste nello Stato membro ospitante ai fini dell’accesso alla professione di farmacista. Se tali competenze corrispondono a quelle richieste dalle disposizioni nazionali dello Stato membro ospitante, quest’ultimo è tenuto a riconoscerle. Se da tale esame comparativo emerge una corrispondenza solo parziale tra queste competenze, lo Stato membro ospitante ha il diritto di esigere che l’interessato dimostri di aver acquisito le conoscenze e le qualifiche mancanti. Spetta alle autorità nazionali competenti valutare, se del caso, se le conoscenze acquisite nello Stato membro ospitante, nell’ambito, in particolare, di un’esperienza pratica, siano valide ai fini dell’accertamento del possesso delle conoscenze mancanti. Se detto esame comparativo evidenzia differenze sostanziali tra la formazione seguita dal richiedente e la formazione richiesta nello Stato membro ospitante, le autorità competenti possono fissare misure di compensazione per colmare tali differenze .”.

11.4. In quarto luogo, pur condividendosi il principio secondo cui il titolo professionale estero, e più in generale il percorso formativo del richiedente, deve essere coerente con quello per il quale si chiede il riconoscimento, va osservato che, in casi del genere di quello qui in considerazione, la valutazione della coerenza in concreto non sembra possa considerarsi inibita “in assoluto”, ineluttabilmente, sempre e comunque, in caso di mancanza dell’attestato professionale.

Difatti, possono soccorrere gli attestati di formazione esteri (nel caso di specie i “Nivel”) e nazionali (nel caso di specie la laurea), oltre che l’esperienza concreta (quasi sempre nazionale).

Del resto, nell’ottica del rispetto del principio di proporzionalità, qualora manchi la “Adeverinta ministeriale” potrebbero essere disposte misure compensative più significative di quelle ordinarie.

Deve infatti considerarsi che, mentre nella Direttiva è previsto che si possa arrivare sino a tre anni di tirocinio di adattamento, secondo prassi e giurisprudenza nazionale auspicabilmente consolidate, in linea di massima, qualora si sia in possesso di “Adeverinta ministeriale”, le misure compensative consistono, oltre che nella possibilità di sostenere un esame sostanzialmente abilitativo, in 300 ore di tirocinio nell’arco di un anno. Quindi potrebbe essere sufficiente incrementare le misure compensative.

Parimenti, in particolari circostanze, la Direttiva consente di imporre come misura compensativa soltanto la prova attitudinale senza possibilità di sostituzione con il tirocinio.

In altre parole, il necessario rispetto del principio di proporzionalità (nelle sue note articolazioni: idoneità, necessità ed adeguatezza) implica di tener conto che nell’ambito delle misure compensative previste dalla Direttiva (art. 14), che appunto possono avere durata fino a tre anni nella forma del tirocinio, sono ampiamente programmabili percorsi che mirino a formare specificamente sul “sapere insegnare” una materia.

In questo scenario, l’assenza di “Adeverinta ministeriale” non può essere una barriera preliminare ed aprioristica al riconoscimento del titolo, che invece può eventualmente avvenire con misure compensative aggravate rispetto alla prassi ed alla giurisprudenza maturate sinora. Il mancato riconoscimento, sempre e comunque possibile, deve essere il risultato dell’esame in concreto della formazione e dei titoli, ovviamente a condizione che essi siano emessi da soggetti designati all’uopo dagli Stati UE (cosa che nella presente fattispecie non è revocata in dubbio), non una preconcetta negazione della ammissibilità dell’istanza se sprovvista di titolo professionale.

12. In definitiva, ha ritenuto il Collegio che la “Adeverinta ministeriale” costituisca, al pari dei “Nivel universitari”, un atto con valore certificativo del percorso formativo svolto dall’istante, e pertanto rappresenti un elemento utile – ma non indispensabile – del procedimento volto alla corretta attribuzione della classe di concorso di abilitazione. Quello richiesto è infatti un documento con il quale viene ulteriormente chiarita – rispetto a quanto già risultante dai “Nivel” – la qualificazione estera del percorso formativo del richiedente, cui si aggiunge la dichiarazione del relativo effetto. Quest’ultimo appare praticamente automatico nell’ an , in quanto conduce senza svolgimento di altre attività formative al rilascio dell’attestato di competenza e rappresenta quindi un titolo legalmente riconosciuto.

In tale prospettiva, conseguentemente, se può essere giustificata, in particolare in caso di istanza di riconoscimento pluriclasse, la richiesta da parte della Amministrazione della (ulteriore) certificazione di cui si discorre, al contrario, l’assenza della “Adeverinta” non può di per sé condurre al rigetto della istanza, dovendo l’Amministrazione effettuare, in ogni caso, una valutazione concreta ed individuale dei titoli formativi acquisiti dall’interessato, cioè dei “Nivel”, anche essi “certificati” talvolta con distinte attestazioni, oltre che dei restanti titoli, domestici e non, del richiedente.

LA QUESTIONE DELLA CORRETTA PROCEDURA DA SEGUIRE – L’ORIENTAMENTO DELL’AMMINISTRAZIONE E QUELLO DELLA SEZIONE

13. In aggiunta a quanto sopra, la Sezione ha altresì ritenuto che il Ministero non abbia correttamente esperito il procedimento istruttorio, come disciplinato dall’art. 51 della Direttiva, da considerarsi l’archetipo dell’attività richiesta agli Stati membri quando esaminano richieste di riconoscimento di titoli professionali anche ai sensi del TFUE.

13.1. A tale riguardo va notato, in primo luogo, che, per tutte le ragioni sopra evidenziate, non può ritenersi che la “Adeverinta” sia un documento talmente essenziale da non essere nemmeno “regolarizzabile” successivamente alla prima presentazione dell’istanza.

Osta a tale conclusione quanto sopra illustrato nonché la stessa prassi dell’Amministrazione che effettivamente ha domandato al richiedente di integrare la propria istanza con il predetto documento.

13.2. In secondo luogo, la Direttiva, che (come detto) agevolando l’applicazione delle libertà di circolazione del TFUE è applicabile per analogia qualora si tratti di prendere in considerazione le disposizioni di quest’ultimo sul tema, non prevede espressamente, ed in modo “tipico” casi di non regolarizzabilità.

L’art. 51 della Direttiva (non dissimile è l’art. 16 del D. Lgs. 206/2007) è invece chiaro nell’imporre allo Stato membro di informare il richiedente delle eventuali carenze nella sua documentazione entro un mese dal ricevimento dell’istanza. A questo punto lo Stato membro destinatario dell’istanza dovrebbe concludere la procedura prima possibile e comunque entro tre mesi, ma solo a far data dal ricevimento della documentazione completa da parte dell’interessato.

Si tratta all’evidenza di una procedura improntata al principio di proporzionalità.

L’Amministrazione deve comunicare entro un mese le carenze eventualmente riscontrate.

L’interessato, se vuole fare scattare il predetto termine di tre mesi, deve completare la sua documentazione.

Nel caso di specie l’Amministrazione non ha seguito tale procedura, rimanendo in una prima fase inerte per circa un anno, successivamente ha assegnato termini perentori di dieci giorni al richiedente per completare la sua documentazione, ed infine non ha accettato istanze di proroga né integrazioni tardive, denegando il riconoscimento senza peraltro nemmeno valutare, a seguito del ricorso, una parziale integrazione avvenuta oltre i termini concessi dall’Amministrazione.

Tale contegno, ad avviso del Collegio, si configura come un ostacolo alla libertà di circolazione e non rispetta il principio di proporzionalità, perché non soddisfa: (i) né il requisito dell’idoneità, in quanto assegnare termini perentori dopo essere venuti meno ai propri obblighi non realizza l’interesse pubblico alla celerità della procedura; (ii) né il requisito della necessità, in quanto in assenza di integrazione della documentazione, come visto, non scatta il termine di tre mesi; (iii) e nemmeno il requisito della adeguatezza in quanto il “mezzo più mite” è quello previsto dalla Direttiva, con le possibili tolleranze derivanti dalla sua non applicabilità diretta nella fattispecie, se quest’ultima rientrasse nel campo di applicazione del TFUE.

13.3. Alla stessa stregua, non risponde al principio di proporzionalità, per come disegnato quale modello ottimale dall’art. 51 della Direttiva, il sistema ipotizzato dall’ordinanza del Consiglio di Stato n. 2521 del 3 luglio 2024, e poi da alcune sentenze di cui si dirà oltre, ossia il mantenimento del rigetto consentendosi il deposito di una nuova istanza stavolta completa.

Si tratta difatti di un procedimento che incita l’inerzia, consentendo all’Amministrazione di rimanere silente senza conseguenze per diversi mesi, o anni, e di rifiutare la proroga di un termine che per lei non comporta alcun effetto negativo. Invero, alla luce del ripetuto art. 51, l’ulteriore termine di tre mesi entra in funzione solo da quando il richiedente completa la sua istanza con la documentazione necessaria.

Nell’impostazione qui criticata, inoltre, dovrebbe aprirsi un ulteriore procedimento per decidere in ordine alla rinnovata istanza di riconoscimento, con inutile complicazione e duplicazione dell’attività amministrativa, quando quest’ultima, è fatto notorio, è già in difficoltà nel trattare le domande una sola volta, considerando che le pendenze presso questa Sezione del solo 2024 con riguardo alla mancata azione tempestiva del Ministero sono state dell’ordine di oltre trecento.

13.4. Pure a voler ipotizzare che i termini previsti dalle norme nazionali siano ordinatori, così come quelli previsti dalla Direttiva, dovrebbe considerarsi che il mancato rispetto di tali termini, in particolare del primo che assegna un mese all’Amministrazione per domandare integrazioni documentali, non può rimanere senza effetto rispetto agli obblighi gravanti sul richiedente, che devono in conseguenza essere alleviati, anche in ossequio ai principi di correttezza e buona fede invocati dalla stessa Amministrazione.

In tale scenario, l’Amministrazione può rimediare al suo inadempimento concedendo proroghe ad hoc , ovvero consentendo al richiedente di integrare la propria istanza entro tre mesi, ossia applicando in via analogica il termine previsto dalla Direttiva per la decisione finale nel caso in cui l’istanza fosse completa (fermo il diverso e successivo termine di tre mesi a far data dal completamento dell’integrazione di cui all’art. 51 della Direttiva).

13.5. Oltretutto, ed è argomento autonomo e dirimente, in base alla Direttiva (ed ai principi del TFUE), appare perfettamente fisiologico che il richiedente presenti una istanza incompleta, per tale motivo è previsto esplicitamente che l’Amministrazione debba procedere a domandare integrazioni entro un mese.

Non è invece previsto che l’Amministrazione rimanga cronicamente inadempiente per un lungo periodo, proprio perché a distanza di tempo dal conseguimento del titolo può essere gravoso ottenere le relative attestazioni.

Inoltre, sempre nell’ottica del favor per il richiedente, rileva causalmente ed in via pregnante, anzitutto, l’inadempimento della Amministrazione rispetto alla richiesta di integrazione prevista dalla Direttiva (e dai principi del TFUE), che rende per il richiedente non agevole comprendere la necessità, o meno, di alcuni documenti (peraltro in una materia che è stata sottoposta alla Adunanza plenaria per essere dipanata e che tutt’ora riscontra orientamenti non univoci nella giurisprudenza di secondo grado e nella stessa prassi del Ministero) e giustifica dunque eventuali richieste di proroga e/o adempimenti tardivi.

14. In definitiva, non appare legittimo il procedimento istruttorio seguito dall’Amministrazione, in quanto contrario all’art. 51 della Direttiva ed ai principi del TFUE ad esso sottesi ( in primis al diritto a una buona amministrazione di cui alla Carta dei diritti fondamentali UE e al principio di proporzionalità nell’ambito della libera circolazione).

15. Si evidenzia, inoltre, che nella presente sede giurisdizionale è stata depositata la “Adeverinta ministeriale” nel frattempo ottenuta dal ricorrente, nella quale si chiarisce che la formazione richiesta in Romania ai fini del rilascio dell’attestazione professionale è rappresentata dai “Nivel”.

Nessuna ulteriore formazione viene svolta dopo l’ottenimento dei “Nivel” e prima della “Adeverinta”. Quest’ultima si configura quindi come la conseguenza automatica della ricognizione dei “Nivel” e della laurea posseduta dal richiedente, che accertano autonomamente la qualifica professionale dell’istante (ferme restando le precisazioni già svolte in ordine alla possibilità di maggiori misure compensative).

Tale elemento rileva anche ai sensi dell’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali UE, sia sotto il profilo della pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale, con riferimento al pieno accesso al fatto da parte del giudice, sia sotto il profilo probatorio, in ordine alla circostanza che i “Nivel” prodotti dal ricorrente in sede procedimentale costituiscono (quantomeno) il presupposto sufficiente per ottenere la certificazione dell’accesso alla professione da parte del Ministero, sono cioè legalmente riconosciuti, e, pertanto, rientrano nel campo di applicazione del diritto dell’Unione in materia di qualifiche professionali.

16. Per ciò che riguarda le materie in cui può ritenersi conseguita la qualificazione, esse dipendono, anche in Romania, dalla laurea; e non potrebbe essere altrimenti, posto che i “Nivel” appaiono essere corsi essenzialmente psico-pedagogici.

Ne deriva che, anche nel riconoscimento della qualifica estera, l’Italia può fare riferimento alla laurea, che nel caso di specie costituisce un elemento facilitante, essendo stata rilasciata dal sistema universitario italiano.

Se il Ministero romeno è in grado di attribuire la materia sulla base della laurea italiana e dei “Nivel”, non si comprende perché il Ministero italiano non possa fare altrettanto.

Rimangono fermi i limiti al riconoscimento di una pluralità di classi di concorso, che attengono alle condizioni, al quomodo ed al quantum , e non all’ an, del riconoscimento.

ALCUNI RECENTI ORIENTAMENTI DEL CONSIGLIO DI STATO E I DUBBI CHE GLI STESSI SOLLEVANO CON RIGUARDO ALLA TIPOLOGIA DEL TITOLO RICONOSCIBILE ED ALLA PROCEDURA DA SEGUIRE

17. Alcune recenti decisioni del Consiglio di Stato sul tema in trattazione non condividono gli argomenti che precedono ed annullano talune delle sentenze che li esprimono.

Il Collegio apprezza il rigore giuridico ed il chiaro riferimento a pilastri del diritto domestico che tali pronunzie espongono, ma nutre dei dubbi in ordine alla loro compatibilità con il diritto dell’Unione e ritiene quindi di dover continuare il dialogo giurisprudenziale (anche nell’ottica di cui alla sentenza della Corte di giustizia UE del 21 dicembre 2021, causa C‑497/20, Randstad , punto 54 e punto 79).

17.1. In particolare, in una delle decisioni del Consiglio di Stato sopra evocate (sez. VII, 5 novembre 2025, n. 8629) si afferma che “ quale che sia il corredo di titoli presentato dall’istante (e cioè a prescindere dal fatto che quest’ultimo presenti un titolo di abilitazione all’esercizio della professione all’estero, oppure soltanto alcuni titoli formativi conseguiti sempre all’estero) quel che rileva è che residua comunque uno spazio di discrezionalità tecnica del Ministero nel valutare se (e in che misura) l’insieme di titoli, diplomi ed esperienze professionali maturate all’estero, sia sostanzialmente equivalente rispetto al percorso formativo richiesto in Italia ai fini dell’esercizio della professione regolamentata .”.

Questo passaggio risulta parzialmente condivisibile, ma forse non esatto nell’individuare il parametro da utilizzare.

Quest’ultimo viene sintetizzato nella “sostanziale equivalenza”, ma tale formula appare diversa da quanto prevede la Direttiva, che consente anche la spendita di un livello di qualifica professionale equivalente al livello immediatamente anteriore a quello richiesto nello Stato membro ospitante (cfr. art. 13 Direttiva).

Pertanto dovrebbe trattarsi, nel caso di specie, del livello estero precedente al conseguimento dell’abilitazione in Italia, ed in tale ultimo paese il livello di formazione immediatamente precedente all’abilitazione appare essere la mera laurea pertinente alla classe di concorso, la quale pure consente in Italia, in talune circostanze ed in presenza di alcuni presupposti, di accedere agli impieghi di insegnamento a tempo determinato ed a quelli a tempo indeterminato, seppure non con le significative agevolazioni derivanti dall’abilitazione.

Anche nell’ambito delle generali regole di libera circolazione, la non sostanziale equivalenza è il presupposto per disporre le misure compensative, mentre non appare rappresentare la barriera preliminare all’esame nel merito del titolo estero.

Quanto all’idea che sussista discrezionalità tecnica, non può che concordarsi, ma la stessa dovrebbe venire in considerazione quando si procede al confronto sostanziale, mentre non pare possa essere adoperata per eluderlo.

Invero, nel valutare se un documento è conforme a quanto previsto dalla Direttiva o dal Trattato ai fini del riconoscimento ( i.e. titolo formativo, abilitativo o esperenziale riconosciuto come tale dallo Stato membro di provenienza o da organismi dallo stesso designati) non sembra sussistere discrezionalità tecnica ma bensì un apprezzamento giuridico.

La discrezionalità tecnica entra in gioco successivamente, nel confronto in concreto della formazione estera e di quella richiesta in sede domestica. La stessa quindi non dovrebbe essere richiamata per evitare il detto approfondimento tecnico in concreto.

17.1.1. La proposizione seguente della sentenza in parola suscita ulteriori perplessità laddove ritiene che “ 13.2. La pre-condizione logica (prima ancora che giuridica) di questa valutazione tecnica del Ministero, è che l’istante abbia messo l’amministrazione in condizione di identificare la specifica area di competenza maturata dall’istante.

Ciò a fortiori in un caso – come quello di specie – in cui l’istante insta per il riconoscimento del percorso formativo rumeno ai fini dell’esercizio della professione di insegnante nella scuola secondaria di primo e secondo grado in specifiche classi di concorso, segnatamente la classe A001 – Arte e Immagine (scuola secondaria di primo grado) e la classe A0l7 – Disegno e Storia dell’Arte (scuola secondaria di secondo grado).

Orbene, nel caso di specie l’istante, come risulta dalla documentazione in atti, si è limitata a documentare – in aggiunta ad una formazione psico-pedagogica di tipo “trasversale” – anche una generica formazione in “arti visive”.

Si tratta, com’è evidente, di un’attestazione troppo vaga e generica per consentire all’amministrazione di capire se (e in che misura) l’istante possa insegnare nella classe di concorso A001 - Arte e Immagine (scuola secondaria di primo grado) oppure nella classe di concorso A017 - Disegno e Storia dell’Arte (scuola secondaria di secondo grado).

In tale peculiare quadro istruttorio stagliatosi nel caso di specie, pertanto, il diniego opposto dal Ministero appare correttamente motivato, lì dove specifica che la documentazione fornita dall’istante è insufficiente e occorre, quindi, la certificazione del Ministero della pubblica Istruzione rumeno (c.d. Adeverinta), da cui si evinca non soltanto lo specifico segmento di insegnamento in cui si è specializzata l’istante, ma anche la fascia di età in relazione alla quale l’istante è abilitata ad insegnare .”.

Al riguardo, deve osservarsi, in primo luogo, che la sentenza introduce una pre-condizione logica, i.e . la individuazione di una specifica area di competenza, non prevista in alcuna disposizione della Direttiva né dalla giurisprudenza in tema di libera circolazione, sembrerebbe trattarsi, dunque, di un requisito extra-normativo inserito in maniera autonoma dal Consiglio di Stato.

In secondo luogo, la pronunzia in discorso, nel valutare il profilo istruttorio-procedimentale, prescinde del tutto dall’art. 51 della Direttiva, rubricato “ Procedura di riconoscimento delle qualifiche professionali ” (sulla cui importanza si veda la sentenza della Corte di giustizia UE, dell'8 maggio 2024, causa C-75/22, Commissione europea contro CA EC ).

Difatti, come ricordato in precedenza, il Ministero è rimasto inerte per molto tempo, e solo successivamente ha richiesto, non documenti attinenti alla preparazione sostanziale del ricorrente, ma la “Adeverinta ministeriale”, ossia il titolo abilitativo romeno.

Pertanto, appare difficile comprendere quale specifico addebito la sentenza muova al richiedente, se l’assenza della formazione, l’assenza del titolo o il comportamento procedimentale.

Nel primo caso andavano disposte misure compensative, visto che risultava il diploma di laurea pertinente e la formazione psicopedagogica estera i cui caratteri essenziali sono noti ed hanno innumerevoli volte condotto al riconoscimento.

Nella seconda evenienza andava tempestivamente richiesto il titolo, mentre invece si è atteso all’incirca un anno, il che lascia dubitare del fatto che fosse un documento essenziale.

Nella terza ipotesi non si poteva concludere il procedimento negativamente sin quando l’istante non avesse presentato il titolo estero richiesto tardivamente.

Inoltre, è fatto notorio, perché riconosciuto dall’Amministrazione numerosissime altre volte, che la fascia di età in relazione alla quale l’istante è abilitato ad insegnare è espressamente indicata nei “Nivel”: il “Nivel I” dà accesso all’insegnamento in tutte le scuole tranne alla secondaria di secondo grado, mentre il “Nivel II” abilita, o rappresenta il presupposto della abilitazione, all’insegnamento nella scuola superiore, e pertanto gli stessi appaiono legalmente riconosciuti in Romania.

17.1.2. Di conseguenza, destano perplessità i passaggi finali della pronunzia con cui si dialoga, alla cui stregua: “ Nella peculiare vicenda de qua, dunque, l’assenza della certificazione finale del ministero dell’istruzione rumena (attestante l’abilitazione all’insegnamento in Romania) non rileva tanto in sé, quanto piuttosto perché ha concretamente impedito al ministero italiano – a fronte della specifica documentazione trasmessa dall’appellata – di identificare la specifica area di competenza di quest’ultima.

E ciò avuto riguardo anche alla peculiarità fattuale del caso di specie, nel quale il ministero italiano doveva stabilire una specifica classe di concorso da assegnare all’istante. ”.

Sul punto non si può non rilevare che: (i) nella materia che occupa, ma più in generale nel campo del riconoscimento di titoli professionali, il Ministero deve sempre stabilire una specifica classe di concorso, o uno specifico ambito professionale, per cui, seguendo la logica della sentenza citata, l’Amministrazione potrebbe costantemente non riconoscere il titolo estero, e si giungerebbe dunque alla obliterazione di un diritto stabilito dal Trattato; (ii) il percorso romeno ha una valenza meramente psicopedagogica, come aveva rilevato in precedenza la stessa sentenza: non si vede dunque come la “Adeverinta” potrebbe chiarire i dubbi sulle competenze disciplinari dell’interessato, visto che tale titolo rappresenta la mera sommatoria della laurea (italiana) e dei “Nivel”; (iii) pur quando sussistessero dei dubbi, questi ultimi avrebbero dovuto essere oggetto di istruttoria ai sensi dell’art. 51 della Direttiva, ma tale norma è stata violata dall’Amministrazione; (iv) la “Adeverinta” è redatta sulla base della laurea italiana e del “Nivel” romeno, nulla aggiunge sotto il profilo della disciplina specifica da insegnare; (v) in caso di differenze sostanziali tra la formazione estera e quella del paese in cui si chiede il riconoscimento, come si afferma del resto nella medesima pronunzia quando si opera la ricognizione della giurisprudenza della Corte, dovrebbero essere disposte misure compensative, ma non dovrebbe procedersi al respingimento dell’istanza; (vi) nemmeno è stato considerato che alla fine il documento che l’Amministrazione riteneva rilevante è stato ottenuto dall’istante e depositato in giudizio, il che di nuovo lascia dubitare dell’essenzialità di tale documento e dell’accertamento operato nella sentenza in discorso, che non si avvede della sussistenza dello stesso.

Con particolare riferimento all’ultimo elemento critico sopra rilevato, va notato che, in armonia con il principio di pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale di cui all’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali UE, deve ritenersi che il deposito in corso di causa di un documento mancante in sede istruttoria, e non richiesto, o malamente richiesto dall’Amministrazione, in detta sede, consenta al giudice di orientarsi comunque verso l’accoglimento del ricorso, accertando il buon diritto dell’istante ad ottenere un vaglio in concreto della sua qualifica.

E tanto sia sotto il profilo della effettività per non rendere eccessivamente onerosa la posizione dei ricorrenti (si tratta di persone fisiche al pari di consumatori ed emigranti, su cui le note sentenze della Corte di giustizia UE, 1 agosto 2025, cause riunite C‑758/24 e C‑759/24, Alace - Canpelli ; 24 giugno 2025, causa C‑351/23, GR REAL ), sia sotto il profilo della equivalenza e della parità di trattamento (visto che il c.d. soccorso istruttorio processuale è ammesso dalla giurisprudenza nazionale, si v. tra le tante, Consiglio di Stato, sez. V, 5 agosto 2024, n. 6961).

17.2. Ulteriori recenti sentenze del Consiglio di Stato (cfr. sez. VII, 6 novembre 2025, n. 8631; 10 novembre 2025, n. 8711 e n. 8713), pur seguendo un percorso motivazionale parzialmente diverso, appaiono parimenti non perfettamente armoniche rispetto ai principi del diritto UE indicati dalle pronunzie in precedenza richiamate.

In particolare, in uno degli arresti citati si afferma in premessa: “ Ricorda il Collegio che, ferma restando la piena condivisibilità dei principi giurisprudenziali innanzi riportati, anche nella presente materia va rispettato il principio di autoresponsabilità. ”.

Questo incipit poco convince, perché nell’applicazione delle regole di libera circolazione e della Direttiva si applica in modo preminente il principio di proporzionalità e non quello di autoresponsabilità.

La pronunzia va oltre, rimarcando che sarebbe di rilievo il fatto che l’istante, tra la data di presentazione della domanda incompleta e la data in cui è stata richiesta integrazione dall’amministrazione, nulla avrebbe fatto per completare la domanda corredandola di tutti gli elementi che avrebbero potuto consentire di valutare in concreto il suo percorso formativo, in tal senso l’osservazione della difesa erariale sarebbe corretta.

Tuttavia, sul punto, il Collegio non può fare a meno di ricordare che il modello dell’attività amministrativa di cui all’art. 51 della Direttiva (sulla cui importanza si veda la sentenza della Corte di giustizia UE, dell'8 maggio 2024, causa C-75/22, Commissione europea contro CA EC ), dispone in senso radicalmente opposto, imponendo all’Amministrazione di segnalare eventuali carenze entro un mese dal ricevimento dell’istanza, mentre alcun effetto decisivo ed esiziale riconduce all’inadempimento o al tardivo adempimento da parte del richiedente, il quale se non completa la sua domanda produce solo e soltanto il risultato di non fare scattare il termine di tre mesi per la chiusura del procedimento da parte dell’Amministrazione.

17.2.1. Continua la menzionata pronunzia affermando che l’istante avrebbe documentato di aver conseguito in Romania soltanto il “Nivel I” e il “Nivel II” (aventi contenuti didattici di natura esclusivamente psico-pedagogica) ma non ne avrebbe documentato la “durata legale”.

Eppure i “Nivel” indicano chiaramente le date di inizio del corso e di conseguimento, nonché i relativi CFU, per cui quella appena vista appare una presa di posizione formale.

Inoltre, in nessuna parte della Direttiva si evoca la “durata legale”, si tratta dunque di un requisito extra-normativo che sembrerebbe inserito in maniera autonoma dal Consiglio di Stato.

Quanto alla assenza di prove in ordine all’acquisizione di alcuna conoscenza specialistica/nozionistica ulteriore, rispetto a quella già posseduta in Italia, si tratta di un profilo da condividere, ma certamente insufficiente ai fini del respingimento dell’istanza, perché tali competenze potrebbero facilmente essere accertate con un esame ad hoc , oppure essere oggetto di misure compensative, come previsto dalla Direttiva e in generale dal principio di proporzionalità nell’ambito delle regole di libera circolazione.

Diversamente non si spiegherebbe perché la Direttiva preveda un periodo molto lungo per svolgere le misure compensative, id est sino a tre anni (praticamente il periodo necessario per conseguire una “laurea breve”, e molti titoli abilitanti, ad esempio quelli conseguenti al superamento dei concorsi c.d. PNRR, si conseguono in un anno). Come già notato, inoltre, la Direttiva prevede anche la possibilità di subordinare il riconoscimento solo e soltanto al superamento di un esame di idoneità, l’adozione di tale misura è però da comunicare alla Commissione UE. Ma il Ministero non si è avvalso di tale disposizione, con ciò solo ponendosi in antitesi con il principio di proporzionalità.

17.2.2. La pronunzia in esame continua ritenendo che l’incompletezza rilevata non potrebbe ritenersi solo formale “ atteso che il certificato emesso dal Ministero competente rumeno è l’unico che possa attestare se e in quale materia l’istante abbia ottenuto, sulla base del percorso formativo intrapreso, il diritto di insegnare presso le scuole romene .”.

Anche tale passaggio lascia incerto il lettore, atteso, da un lato, che il riconoscimento non si applica solo all’attestato di abilitazione, ma anche a quello di formazione se lo stesso rientra nel sistema delle qualifiche professionali previsto dallo Stato UE, e, dall’altro lato, che detto certificato era stato infine realmente ottenuto, per cui in giudizio vi era piena prova della formazione e della materia di cui si era ottenuta l’abilitazione romena, mentre il procedimento presentava le anomalie sopra più volte evidenziate.

Anche sotto questo profilo viene dunque in considerazione l’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali UE, come in precedenza già sottolineato.

In sintesi, la presenza della “Adeverinta” tra i documenti di causa doveva essere oggetto di seria considerazione, atteso che la stessa non era stata assunta in sede procedimentale a cagione (almeno preminentemente) della violazione dell’art. 51 della Direttiva, e comunque del principio di proporzionalità, che non prevede una decisione negativa in caso di incompletezza dell’istanza, ma un tempestivo warning ed un successivo stand still sino alla presentazione dell’ulteriore documentazione.

Non può dunque condividersi l’idea che l’istanza fosse priva degli elementi ritenuti essenziali dalla giurisprudenza pertinente. Difatti quest’ultima in nessun caso afferma che un titolo estero che abbia carattere ufficiale nel sistema legale dello Stato membro di provenienza possa essere respinto senza un suo vaglio in concreto e nel merito.

17.2.3. Rimane pertanto difficilmente comprensibile in che senso si possa dire, alla stregua della sentenza in parola, che le misure compensative presuppongono che l’istanza sia accolta, essendo piuttosto vero l’esatto contrario. Invero, in base al principio di proporzionalità, l’istanza deve essere accolta qualora il percorso formativo possa essere completato con misure compensative sino a tre anni, o con esame attitudinale, e non è dubbio che tre anni di formazione o di tirocinio siano ritenuti in Italia sufficienti a conseguire qualsiasi titolo abilitativo (o la maggioranza degli stessi).

Ulteriormente, è arduo intendere la ragione per la quale, in situazioni del genere, dovrebbe accertarsi la legittimità del provvedimento di diniego impugnato in primo grado, ma l’interessata potrebbe presentare una nuova domanda di riconoscimento dei titoli vantati, corredata da adeguato e completo supporto documentale.

Al contrario, il principio di effettività della tutela giurisdizionale imporrebbe di consentire al giudice di accertare la eventuale regolarizzazione dell’istanza avvenuta in sede giurisdizionale, e, qualora risultasse agli atti la “Adeverinta”, come risultava nel caso di cui alla menzionata pronunzia, si dovrebbe ordinare all’Amministrazione di rilasciare il titolo.

17.3. Nella stessa direzione, seppure con sfumature differenti, appare andare altra decisione (Consiglio di Stato, sez. VII, 1° agosto 2025, n. 6862), in cui in sostanza si ritiene decisivo che il ricorrente non abbia ottemperato ad un ordine istruttorio prima dell’Amministrazione e poi del giudice.

Nel caso appena menzionato, tuttavia, lo si evidenzia per completezza ed in via preliminare, a differenza della presente controversia e dei casi in precedenza citati, il ricorrente non aveva depositato la “Adeverinta ministeriale” nemmeno in sede giurisdizionale.

Pur apprezzandosi anche in relazione alla sentenza in parola (ed a fortiori ) il riferimento ai principi di autoresponsabilità e di leale collaborazione del privato con l’Amministrazione e con il giudice, non si può fare a meno di ricordare ancora come nella materia che occupa potrebbe doversi applicare il principio di proporzionalità, ed in tale prospettiva non può escludersi che sia marginale il comportamento del titolare del diritto. Quest’ultimo, una volta documentato un titolo formativo o abilitativo emesso da un organo “designato” (come nelle fattispecie in esame è pacifico tra le parti, salvo ulteriore istruttoria dell’Amministrazione), avrebbe motivo di pretendere l’applicazione dei principi del Trattato e della Direttiva, come il giusto procedimento di cui all’art. 51 della Direttiva e la pienezza della tutela ai sensi dell’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali UE (come sembra ritenersi nelle sentenze Corte di giustizia UE, 1 agosto 2025, cause riunite C‑758/24 e C‑759/24, Alace - Canpelli ; 24 giugno 2025, causa C‑351/23, GR REAL ).

L’eventuale carenza di collaborazione dovrebbe piuttosto rilevare ai fini della gravosità delle misure compensative da prescrivere (fermo restando che l’art. 51 della Direttiva appare prevedere una sorta di congelamento del procedimento in ipotesi del genere).

In ogni caso, come già chiarito, la questione del mancato deposito della “Adeverinta” (anche) in sede giurisdizionale non è oggetto della presente causa, in cui, al contrario, detto documento appare essere stato prodotto.

17.4. Ulteriori pronunzie del Consiglio di Stato (per tutte, sez. VII, 10 ottobre 2025, n. 7950 e n. 7939), che però appaiono rappresentare una posizione allo stato minoritaria, operano invece una valutazione del tutto opposta rispetto a quelle precedentemente ricordate. Esse confermano pienamente le decisioni di primo grado, nella parte in cui avevano ritenuto sufficiente la presentazione in sede giurisdizionale del documento (la “Adeverinta ministeriale”) richiesto originariamente dall’Amministrazione, sottolineando la irrazionalità di un nuovo procedimento sui medesimi fatti accertati o accertabili dal giudice e l’esigenza di rispettare il giusto procedimento ( i.e. l’art. 51 della Direttiva).

LE RIMANENTI QUESTIONI EVOCATE NEL PROVVEDIMENTO

18. In relazione alla parte del provvedimento di diniego che evoca l’assenza di “Apostille” e la “durata legale” dei corsi, il Ministero ha più volte chiarito che non ritiene tali elementi dirimenti.

In ogni caso, non può non accertarsi che si tratta di requisiti non richiesti dalla Direttiva né dai principi in tema di libera circolazione, ed anzi contrari agli artt. 45 e 49 del TFUE come declinati dagli artt. 50 e 51 della Direttiva, oltre che al principio di proporzionalità.

In particolare la Direttiva mai menziona la Convenzione dell’Aja o la legalizzazione dei documenti, che nemmeno è contemplata dal D. Lgs. 206/2007 di recepimento della Direttiva.

Neppure altre norme del diritto UE riferibili alla fattispecie appaiono imporre detto adempimento.

La Direttiva prevede invece, all’art. 50 integrato poi dall’Allegato VII, uno specifico sistema preordinato alla verifica della autenticità del titolo dello Stato d’origine, che si fonda, almeno in prima battuta, sul dialogo tra Stati membri e non sull’aggravamento della posizione del richiedente (nello stesso senso la legislazione nazionale, cfr. art. 8, comma 4, art. 17, comma 9 bis, del D. Lgs. 206/2007).

La Corte di giustizia, a sua volta, ha in diverse occasioni affermato che il principio di reciproca fiducia deve caratterizzare i rapporti tra gli Stati membri dell’UE, in particolare nell’ambito del reciproco riconoscimento di atti e documenti (sul tema per tutte Corte di giustizia UE sentenza 6 dicembre 2018, causa C-675/17, NN IN ; sentenza del 19 giugno 2003, causa C110/01, EN EZ ). Vero è che quanto sopra, nella specifica materia qui in esame, è stato declamato in particolare nei casi di riconoscimento automatico, ma rimane fermo che si tratta, sub specie di obbligo di leale collaborazione, di un principio generale dell’UE.

Inoltre, ritiene il Collegio che, nel caso di specie, la prassi di richiedere la “Apostille” rappresenti un ostacolo alla libera circolazione nel mercato interno ai sensi del TFUE. Tale ostacolo non soddisfa i relativi presupposti di legittimità in quanto (pur essendo la misura indistintamente applicabile, mentre si può dubitare che risponda ad un interesse generale, ma sul tema non ci si intrattiene) esso dovrebbe comunque risultare rispettoso del principio di proporzionalità.

Sotto quest’ultimo punto di vista, invece, la richiesta di “Apostille” non supera i tre scrutini in cui si articola il predetto principio ( cfr. Corte di giustizia UE, sentenza del 15 giugno 2023, in causa C-132/22, BM, NP c. MIUR ). Non è appagato il requisito della idoneità, giacché, in assenza di un sistema di controllo ad hoc , detta richiesta, di per sé, non evita i falsi, i quali potrebbero riguardare anche la “Apostille” stessa; non soddisfa il requisito della necessità, in quanto all’uopo si può fare riferimento al sistema di cui all’art. 50 della Direttiva; non compiace il requisito della adeguatezza, dal momento che appare “più mite” un sistema di controllo ex post anche “a campione”.

Identiche considerazioni valgono, mutatis mutandis , per la richiesta afferente alla “durata legale” dei corsi, di cui peraltro non si comprende la necessità, posto che i titoli del ricorrente, come tutti i numerosi “Nivel” esaminati in giurisprudenza, indicano i CFU e questi ultimi sono allineati al sistema europeo ECTS e da essi si desume tranquillamente la durata della formazione.

LA NECESSARIA APPLICAZIONE AL CASO DI SPECIE DEL DIRITTO UE

19. Per le ragioni che precedono, il Collegio ritiene (in consonanza con l’orientamento di cui alle sentenze del Consiglio di Stato, sez. VII, 10 ottobre 2025, n. 7950 e n. 7939, oltre che alle ripetute pronunzie di Adunanza plenaria) di dover accertare e dichiarare, in conclusione ed in sintesi, quanto segue.

(i) I principi di cui agli artt. 45 e 49 del TFUE, come esplicati dagli artt. 12, 13, 14 e 51 della Direttiva, e/o tali ultime disposizioni, ostano ad una prassi e ad una giurisprudenza nazionale che ritengano una istanza di riconoscimento di titoli UE da respingere senza valutazione in concreto qualora abbia ad oggetto un “titolo formativo”, in particolare quando quest’ultimo sia rilasciato da un organismo all’uopo abilitato o designato da uno Stato UE, e risulti dunque legalmente riconosciuto, ed abbia tra le sue caratteristiche l’indicazione dei CFU e l’attitudine a provocare il rilascio di un “titolo abilitativo” (la Adeverinta ministeriale);

(ii) I principi di cui agli artt. 45 e 49 del TFUE, come esplicati dall’art. 51 della Direttiva e/o tale ultima disposizione, ostano ad una prassi e ad una giurisprudenza nazionale che ritengano una istanza di riconoscimento di titoli UE non regolarizzabile, o regolarizzabile solo entro termini perentori, e che in caso di mancata presentazione dei documenti richiesti provveda al diniego del riconoscimento invece di sospendere sine die i termini per la conclusione del procedimento;

(iii) I principi di effettività e di pienezza della tutela giurisdizionale, inerenti al Trattato, nonché quanto previsto dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali UE e dall’art. 51 della Direttiva, e/o tali ultime disposizioni, ostano ad una giurisprudenza nazionale che escluda che il giudice nazionale, anche d’ufficio, possa accertare direttamente ed in concreto il possesso, o meno, di un titolo professionale idoneo al riconoscimento, in particolare qualora esso: (1) sia stato rilasciato da un organo all’uopo abilitato o designato da uno Stato UE e sia dunque legalmente riconosciuto; (2) sia stato prodotto in giudizio pur non essendo stato depositato tempestivamente in sede procedimentale presso l’Amministrazione; (3) sia stato oggetto di una richiesta di integrazione dell’Amministrazione oltre i termini alla stessa assegnati dalla Direttiva ovvero oltre un termine ragionevole.

20. In conseguenza dei motivi sopra esposti il ricorso deve essere accolto, ne deriva l’annullamento degli atti impugnati e l’obbligo dell’Amministrazione di riprendere il procedimento con modalità e termini coerenti con l’art. 51 della Direttiva e l’art. 16 del D. Lgs. 9 novembre 2007, n. 206.

21. Le spese di lite possono essere compensate, attesa la multiformità del dialogo giurisprudenziale sulle questioni oggetto di causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti e termini di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

DR OM, Presidente

OV PU, Referendario, Estensore

Francesca Dello Sbarba, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OV PU	DR OM

IL SEGRETARIO