Pubblicato il 02/12/2025

N. 21664/2025 REG.PROV.COLL.

N. 14340/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 14340 del 2022, proposto da -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’Avvocato IU Squitieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocato Umberto Maria Sclafani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

della determinazione dirigenziale rep. n. -OMISSIS- del 23.06.2022, prot. n. -OMISSIS- del 23.06.2022, notificata in data 24.08.2022.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4 bis , c.p.a.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 28 novembre 2025 il Dott. HR BI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato in data 26.10.2022 e depositato in data 25.11.2022, -OMISSIS-, in qualità di erede di -OMISSIS-, ha adito l’intestato Tribunale nei confronti di Roma Capitale al fine di sentir annullare la determinazione dirigenziale rep. n. -OMISSIS- del 23.06.2022, prot. n. -OMISSIS- del 23.06.2022, notificata in data 24.08.2022.

2. In data 5.12.2022, Roma capitale si è costituita in giudizio mediante il deposito di una memoria di stile e, con memoria del 27.10.25, corredata dalla relativa documentazione, ha insistito nel rigetto del ricorso.

3. All’udienza pubblica fissata, in via straordinaria per lo smaltimento dell’arretrato ex art. 87, comma 4 bis , c.p.a., in data 28.11.2025 e celebratasi da remoto, la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Tanto premesso, il provvedimento in questa sede impugnato ha a oggetto la reiezione dell’istanza di condono prot. -OMISSIS-, presentata da -OMISSIS-, in qualità di usufruttuario, in data 9.12.2004, ai sensi della L. n. 326/2003 e della L.R. Lazio 12/2004, in relazione alle opere abusive realizzate a Roma, -OMISSIS-, consistenti nella ristrutturazione e cambio di destinazione d’uso da agricolo in residenziale per mq. 50,00 di s.u.r. (tipologia d’abuso 1).

Alla domanda di condono è stata allegata, oltre ai bollettini di pagamento in acconto dell’oblazione e degli oneri concessori, la dichiarazione sostitutiva di certificazione avente a oggetto la sintetica descrizione delle opere abusive, nonché l’attestazione della loro ultimazione in data 16.06.2002.

In particolare, Roma capitale - dopo aver incardinato il contraddittorio con la ricorrente ai sensi dell’art. 10 bis L. 241/90 (quest’ultima ha inviato le proprie osservazioni in data 26.5.2022 e l’Amministrazione vi ha replicato con nota del 17.6.2022) - ha respinto la descritta istanza di condono sulla base dei seguenti motivi: a) incompletezza della documentazione, in quanto la stessa difetterebbe dei riferimenti catastali e dei dati relativi alla proprietà; b) dall’esame delle foto satellitari presenti agli atti del fascicolo e datate “ aprile 2003 ”, risulterebbe che le opere oggetto di condono sarebbero state realizzate oltre il termine del 31.03.2003, previsto dalla L.R. 12/2004. Del resto, l’accatastamento delle opere per cui è causa sarebbe avvenuto solo in data 4.5.2022 e, sino a quel momento, le opere sarebbero risultate in costruzione. Pertanto, la rappresentazione operata dalla ricorrente sarebbe mendace.

5. Ciò posto, la ricorrente ha impugnato la descritta determinazione e articolato, a tal fine, i seguenti motivi di ricorso.

5.1. Con la prima doglianza, la ricorrente si duole dell’illegittimità del provvedimento gravato, in quanto lo stesso, per ciò che attiene alla data di ultimazione delle opere abusive, si baserebbe unicamente sulla foto tratta da Google Earth, che non avrebbe alcuna valenza probatoria, ma solo indiziaria, in quanto: a) asseritamente scattata dal satellite e quindi con un’inquadratura dall’alto, a molta distanza dall’abitazione; b) in assenza di altri elementi corroboranti, essa, di per sé, non assurgerebbe a rango di prova; c) la data ivi indicata, “ aprile 2003 ”, sarebbe generica, in quanto ometterebbe precipuamente di indicare il giorno dello scatto, limitandosi a richiamare il mese (“aprile”) e l’anno (“2003”); d) quindi tale data non sarebbe idonea a scalfire la dichiarazione di ultimazione lavori contenuta nell’atto notorio.

5.2. Con il secondo motivo di ricorso, la ricorrente contesta la ritenuta infedeltà della dichiarazione circa la data di conclusione dei lavori abusivi in quanto, trattandosi di lavori interni all’edificio, essi non sarebbero facilmente enucleabili tramite un areogramma aereo. L’Amministrazione avrebbe, a tal fine, dovuto effettuare sopralluoghi e redigere i relativi verbali.

La ricorrente, inoltre, per comprovare la preesistenza dell’edificio, ha quindi versato in atti: a) l’estratto di P.R.G., ricavato dalla nuova infrastruttura cartografica Roma Capitale, dal quale si evincerebbe l’esistenza del fabbricato stesso sin dal 1991; b) l’estratto dal piano esecutivo per il recupero urbanistico, che mostrerebbe anch’esso la preesistenza del fabbricato rispetto alla data del 31.03.03 (doc. 3).

Infine, la ricorrente ha allegato che la foto che in questa sede ci occupa potrebbe essere stata scattata in occasione del rifacimento del tetto dell’edificio, in quanto trattasi di attività edilizia asseritamente svolta in data successiva al 31.3.2003.

5.3. Con il terzo motivo di ricorso, la ricorrente ha eccepito, sub specie di violazione di legge e/o di incompetenza, la violazione dell’art. 7 L. 47/85 e dell’art. 15 L. 10/77, in quanto il provvedimento oggetto di censura sarebbe stato firmato digitalmente dal direttore (-OMISSIS-) e non invece dal Sindaco.

6. Ricostruito il quadro fattuale di riferimento, ritiene il Collegio che, in omaggio al principio della rilevanza della censura e del criterio della maggiore utilità che l’accoglimento della stessa arrecherebbe al ricorrente, occorra preliminarmente muovere dai motivi di carattere sostanziale e, solo in caso di infondatezza degli stessi, procedere all’esame di quelli procedimentali.

A tal fine, devono essere prioritariamente esaminati i primi due motivi di ricorso soprasintetizzati i quali, per ragioni di connessione, possono essere trattati congiuntamente.

6.1. Le due censure in parola – che si condensano nel rilievo per il quale l’Amministrazione non avrebbe provato, o meglio adeguatamente provato, la tardiva realizzazione delle opere abusive da parte della ricorrente, cosicchè Roma Capitale non sarebbe riuscita a scalfire la dichiarazione circa la tempestiva realizzazione delle stesse – sono entrambe infondate.

Ai fini che qui interessano, è pacifico che l’art. 32, comma 25, D.L. n. 269/2003 consenta all’interessato di poter ottenere il (terzo) condono, ove la costruzione abusiva risulti ultimata alla data del 31.03.2003. Siffatta previsione di carattere statuale è stata poi confermata, sul piano della legislazione regionale, dall’art. 2, comma 1, L.R. 12/2004.

6.2. Ebbene, il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 7169 del 2024 ha chiarito, in linea con la consolidata giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato, nn. 25424/2020, 3459/2020, 2995/18, 3666/15, 4178/16, 46/14, 6159/13, 4546/13, 4182/13, 631/13, 414/13, TAR Lazio – Roma, n. 12442/18), condivisa dal Collegio, che “ l’onere della prova circa l’ultimazione delle opere abusive in data utile per fruire del condono edilizio spetta al privato richiedente e non all’amministrazione, poiché soltanto l’interessato può fornire inconfutabili documenti che siano in grado di radicare la ragionevole certezza dell’epoca di realizzazione dell’abuso ”.

A ciò deve essere aggiunto come, sempre per costante giurisprudenza amministrativa (C.d.s., nn. 2626/16, 6/2015, 3843/13, 2960/14), condivisa dal Collegio, la prova della tempestività dell’ultimazione delle opere “ deve essere rigorosa, richiedendosi una documentazione certa ed univoca (non essendo, ad esempio, sufficienti dichiarazioni sostitutive di atto notorio), sull’evidente presupposto che colui che ha realizzato l’opera è il soggetto che meglio di ogni altro può fornire elementi oggettivi sulla data di realizzazione dell’abuso, cosicché, in difetto di tale prova, l’amministrazione ha il dovere di negare la sanatoria dell’abuso ”.

Sul punto, si ritengono all’uopo utili, a mero titolo esemplificativo, le fatture, le ricevute relative all’esecuzione dei lavori e all’acquisto dei materiali, le bolle di consegna, ecc. (C.d.s., n. 903/19; 1249/2007, TAR Lazio-Latina, n. n. 401/15; TAR Lazio-Roma, n. 1345/06).

6.3. Applicando tali principi al caso di specie, ritiene il Collegio che parte ricorrente, anche alla luce delle contestazioni a essa mosse dall’Amministrazione, non abbia fornito la prova “inconfutabile” della circostanza di aver ultimato le opere oggetto dell’istanza di condono entro il termine fissato dalla legge (31.3.2003).

6.3.1. In primo luogo, sarebbe stato onere della ricorrente, come detto tenuta a fornire “ documenti inconfutabili […] certi e univoci […] (non essendo sufficienti dichiarazioni sostitutive di atto notorio) ”, premunirsi della necessaria documentazione, anche fotografica, e di versarla in atti, circa la data di realizzazione delle opere abusive interne dell’immobile, ante e post abuso, sì da evitare qualsivoglia contestazione di tal fatta, nonché di vincere i motivi ostativi allegati dall’Amministrazione.

Invece, la ricorrente si è limitata a offrire in comunicazione gli estratti di P.R.G. e dal piano esecutivo per il recupero urbanistico (docc. 2 e 3) che nulla rilavo rilevano in questa sede, venendo hic et nunc in contestazione non la preesistenza dell’edificio, bensì le opere, per lo più interne, oggetto di condono che ne hanno determinato il mutamento di destinazione d’uso.

Quanto poi alla dichiarazione sostitutiva di atto notorio in relazione alla data di intervenuta ultimazione delle opere edilizie entro il 30.3.2003 essa, da un lato, non è di per sé idonea a comprovare siffatta circostanza e, dall’altro, non può precludere a Roma Capitale di raccogliere nel corso del procedimento elementi di segno contrario e pervenire a risultanze diverse e opposte (C.d.s, n. 3834/13, TAR Lazio – Roma, n. 35404/2010).

In altre parole, ove il privato non fornisca in modo adeguato la prova della tempestiva ultimazione dell’abuso – come accaduto nel caso di specie – l’Amministrazione può negare la relativa sanatoria, rimanendo integro il suo dovere di irrogare la sanzione demolitoria, persino laddove essa nutra dubbi circa la data di ultimazione delle opere abusive (C.d.s., n. 5984/18).

Del resto, l’Amministrazione non può essere onerata, in omaggio al principio di vicinanza della prova, di asseverare elementi che non sono nella sua disponibilità.

6.3.2. In secondo luogo, ritiene il Collegio che il diniego di Roma Capitale non si basi unicamente sulla data di cui all’aerogramma, ma abbia altresì fatto riferimento alla data del 4.5.2022, ossia alla data in cui la ricorrente ha provveduto all’accatastamento delle opere abusive (sino a quel momento, esse risultavano in costruzione). Peraltro, la ricorrente nulla ha controdedotto sotto tale aspetto.

A ciò deve essere aggiunto come l’Amministrazione abbia versato in atti altra e diversa dichiarazione sostitutiva di atto notorio, sottoscritta da -OMISSIS-, in data 9.7.2009, con la quale quest’ultimo ha dichiarato che, in tale momento (9.7.2009), l’immobile fosse ancora inagibile ai fini di un sopralluogo e in corso di accatastamento.

Né, al riguardo, soccorre la relazione tecnica del 10.5.2022, allegata dalla ricorrente alle osservazioni formulate ai sensi dell’art. 10 bis L. 241/90, in quanto in essa si dà atto della circostanza per la quale, al tempo della relazione in parola, le opere abusive fossero ultimate, senza tuttavia nulla dire in ordine alla data di effettivo completamento delle stesse.

Per mera completezza, appare utile sottolineare come, a parere della S.C. di Cassazione (n. 308/2020), le immagini tratte da Google Earth e Google Street View costituiscono “ prova precostituita della sua conformità alle cose e ai luoghi rappresentati, sicchè chi voglia inficiarne l’efficacia probatoria non può limitarsi a contestare i fatti che la parte che l’ha prodotta intende con essa provare, ma ha l’onere di disconoscere tale conformità ”.

E sul punto, parte ricorrente non ha posto in essere alcun disconoscimento.

6.3.3. In terzo luogo, i precedenti giurisprudenziali richiamati dalla ricorrente risultano del tutto inconferenti, rispetto alla fattispecie in esame, essendo inerenti alla differente ipotesi in cui era il ricorrente ad aver fornito la prova della preesistenza mediante aerogrammi.

Ai fini che qui interessano, si verte invece nell’ipotesi inversa.

6.3.4. In quarto luogo, in difetto di qualsivoglia valido, univoco, inconfutabile e certo elemento fattuale fornito dalla ricorrente – che come detto si è limitata a versare in atti la dichiarazione sostitutiva di atto notorio, nonché documenti atti a provare la preesistenza dell’edificio – l’Amministrazione ben poteva ritenersi persino esonerata dallo svolgere indagini fattuali, in quanto la stessa è sì chiamata a porre in essere attività istruttoria, ma non a sopperire alle lacune documentali poste dalla legge a carico dell’interessato.

7. Passando ora all’esame del terzo motivo di ricorso, anch’esso è infondato.

La ricorrente desume l’incompetenza del provvedimento gravato richiamando norme che rispettivamente disciplinano le ordinanze di demolizione ex art. 31 d.P.R. 380/2001 (che ha abrogato l’art. 7 L. 47/1985 invocato dalla ricorrente) e il provvedimento di irrogazione delle relative sanzioni amministrative (art. 15 L. 10/77). Ebbene, nel caso di specie, non vengono in rilievo tali atti, bensì il provvedimento di diniego dell’istanza di condono, cosicchè le norme in parola sono inconferenti.

In ogni caso, l’art. 31 d.P.R. 380/2001 prevede che l’ordinanza di demolizione ben possa essere adottata dal dirigente o al responsabile del servizio, residuando una competenza inderogabile del Sindaco solo in riferimento alle ordinanze contingibili e urgenti ex art. 54 TUEL.

D’altra parte, la ripartizione delle competenze amministrative tra gli organi politici e gli organi burocratici è regolata dal principio generale che distingue tra atti di gestione e atti d’indirizzo e che trova riscontro non solo nell’art. 107, comma 2, D. Lgs. n. 267/2000 ma, altresì, in termini generali, nell’art. 4 D. Lgs. n. 165/2001. Ai sensi di tale ultima norma, si ricava che l’attività gestionale rientra, unitamente alle scelte a essa inerenti, nella sfera delle competenze dirigenziali e non in quella degli organi politici (CGA, sez. giur., n. 173/16, TAR Palermo, n. 2134/2021).

Nel caso di specie, viene in rilievo il provvedimento di diniego del condono che certamente attiene all’area gestionale e non agli atti di indirizzo.

8. Alla luce di tutto quanto precede, il ricorso deve quindi essere integralmente respinto.

9. La peculiarità e complessità della vicenda consente al Collegio di compensare integralmente tra le parti le spese di lite del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Ter ), definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa integralmente tra le parti le spese di lite del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la ricorrente.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

DO IU LL, Presidente FF

Luca Biffaro, Referendario

HR BI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
HR BI	DO IU LL

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.