Pubblicato il 13/01/2026

N. 00576/2026 REG.PROV.COLL.

N. 06907/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6907 del 2025, proposto da
LO S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanni Pascone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Michele Memeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

previa sospensione degli effetti

- della D.D.CA/98330/2025 del 05/06/2025 (all.1) con la quale il Dirigente del Settore U.O.A del I° Municipio di Via Petroselli 50 dott. Pasquale Libero Pelusi ha comunicato la chiusura per 10 (dieci) giorni della attività di somministrazione di alimenti e bevande;

- della ordinanza sindacale di Roma Capitale n.85 del 2024 (all.2) nonchè del rapporto informativo della Polizia locale di Roma Capitale rapporto Informativo prot. VA/11006 del 23/01/2025, acquisito il 23/01/2025 con prot. CA/11953 (mai conosciuto né comunicato o notificato).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 gennaio 2026 la dott.ssa AN ER e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Questi i fatti per cui è causa.

La LO s.r.l. opera nel settore della somministrazione di alimenti e bevande.

In data 23 gennaio 2025, la polizia locale con Rapporto Informativo del 23.01.2025, ha comunicato al Municipio di aver accertato nei confronti della predetta società, con verbale n.14242065390, la violazione dell’art. 20 C.d.S. in quanto in data 15.01.2025 “ con attività di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande occupava il suolo pubblico antistante l’attività con tavoli e sedie per mq 6,24 senza essere in possesso della relativa concessione rilasciata dall’Ente proprietario della strada ”.

Con determina dirigenziale CA/98330/2025 del 05.06.2025 Roma Capitale ha disposto “ la rimozione dell’occupazione abusiva del suolo pubblico, accertata dal Corpo della Polizia Locale di Roma Capitale con verbale di violazione n. 1424265390 del 15/01/2025, antistante l’esercizio sito in Largo dei Librari 80 e la chiusura dell’esercizio medesimo per un periodo pari a 10 (dieci) giorni e, comunque, fino al completo ripristino del legittimo stato dei luoghi a cura e spese dell’interessato ”.

Con ricorso notificato in data 11 giugno 2025, la LO ha chiesto l’annullamento, previa adozione di misure cautelari anche inaudita altera parte , della predetta determina dirigenziale ed ha esteso l’impugnazione agli atti presupposti, con particolare riferimento all’ordinanza sindacale n. 85 del 23 luglio 2024, nella parte in cui prevede che, nel sito UNESCO, in caso di accertata occupazione totalmente abusiva di suolo pubblico a fini di commercio, debba essere applicata la sanzione accessoria della chiusura per dieci giorni.

A sostegno della propria domanda ha articolato i motivi di diritto sintetizzati come segue:

- “ 1) Violazione e falsa applicazione da parte di Roma Capitale dell’art. 3 comma 16 della legge n. 94 del 2009 e della ordinanza sindacale di Roma Capitale n. 85 del 2024 - Difetto assoluto di motivazione – Eccesso di potere per carenza di istruttoria, manifesta ingiustizia, illogicità e sviamento ”: l’ordinanza sindacale n. 85 del 2024 non effettuerebbe alcuna gradazione dell’abuso, ma si limiterebbe a prevedere la sanzione della chiusura dell’esercizio commerciale per un periodo di 10 giorni. La mancanza di criterio nel sanzionare abusi minime quali quelle indicate nei verbali della polizia locale a proposito di LO S.r.l. costituirebbe un grave “ vulnus ” alla legittimità dell’azione amministrativa e rappresenterebbe esso stesso un uso sviato del potere pubblico repressivo. Inoltre la contestazione in questione si riferirebbe ad un tavolo con consolle e sedie a sgabello e porta menù che costituirebbero oggetti rimovibili e che non creerebbero alcun vincolo sull’area ove sono stati posti;

- “2 ) Concorrenza di due sanzioni per un medesimo abuso – divieto di ne bis in idem – Sviamento di potere ”: l’occupazione abusiva di suolo pubblico sarebbe già sanzionata dagli art. 21 e 23 della Dac 21 del 2021 e dall’art. 20 del Codice della strada.

Con decreto n. 3258 del 12 giugno 2025 è stata accolta in parte l’istanza di adozione di misure cautelari inaudita altera parte e, per l’effetto, è stata disposta la sospensione del provvedimento del 5 giugno 2025 nella sola parte relativa alla inflizione della sanzione della sospensione dell’attività dal sesto al decimo giorno.

Si è costituita Roma Capitale contestando tutto quanto ex adverso dedotto.

In sintesi, ha affermato che la determinazione impugnata sarebbe stata adottata in stretta aderenza al dettato normativo dell’art. 3, comma 16, della legge n. 94/2009 - il quale espressamente prevede che, nei casi di occupazione abusiva del suolo pubblico a fini commerciali, il Sindaco può ordinare la chiusura dell’esercizio commerciale sino al pieno adempimento dell’ordine impartito, per un periodo comunque non inferiore a cinque giorni – nonché dell’ordinanza sindacale n. 85/2024, che ha fissato la misura della sanzione accessoria nella chiusura dell’esercizio per 10 giorni.

La determinazione impugnata risulterebbe adeguatamente motivata in quanto conterrebbe il riferimento al verbale della Polizia Locale, alla norma applicata (art. 3, co. 16, L. 94/2009), all’atto presupposto (ordinanza sindacale n. 85/2024) e alla finalità di tutela dell’interesse pubblico al corretto utilizzo del suolo urbano. La sanzione della chiusura è stata determinata in 10 giorni in attuazione dell’ordinanza n. 85/2024 applicata in maniera uniforme a tutti gli esercenti responsabili di analoghe violazioni.

Non si sarebbe realizzata alcuna violazione del principio del ne bis in idem , “ trattandosi di sanzioni di natura amministrativa afflittiva ma distinte, che perseguono finalità diverse: da un lato, la sanzione pecuniaria per l’illecito edilizio o stradale, dall’altro la tutela dell’interesse pubblico al ripristino dello stato dei luoghi ”.

Con ordinanza n. 3857 del 15 luglio 2025 è stata accolta in parte l’istanza cautelare con la seguente motivazione:

“ Considerato che l’art. 3, comma 16, della legge n. 94 del 2009, di cui parte ricorrente deduce la violazione, prevede che, in caso di occupazione abusiva di suolo pubblico, l’autorità competente ordini l’immediato ripristino dei luoghi, nonché la chiusura dell’esercizio commerciale fino all’adempimento dell’ordine e “comunque, per un periodo non inferiore a cinque giorni”;

che, mentre l’ordine di chiusura fino al ripristino non ha carattere sanzionatorio, poiché corrisponde al principio per il quale va precluso l’esercizio di un’attività non conforme alla legge, diversamente l’ordine concernente una fase temporale successiva al ripristino persegue con evidenza finalità punitive e riveste un certo tasso di afflittività;

che, in forza del principio di legalità, che permea le sanzioni amministrative punitive, queste ultime debbono essere predeterminate dalla legge quanto a cornice edittale, non essendo costituzionalmente tollerabile che l’agente sia esposto ad un trattamento punitivo del quale non possa rinvenire nella legge la misura invalicabile;

che, di conseguenza, l’interpretazione recepita da Roma Capitale con l’ordinanza n. 85 del 2024, secondo la quale è permesso all’amministrazione di determinare la sanzione massima oltre i cinque giorni esporrebbe l’art. 3, comma 16, cit. ad un dubbio di costituzionalità;

che, tuttavia, tale disposizione primaria può e deve essere interpretata diversamente, ossia nel senso che la chiusura dell’esercizio commerciale va disposta per cinque giorni, per l’ipotesi in cui l’immediato ripristino dello stato dei luoghi abbia preceduto tale termine, sicché essa, per il periodo residuo, costituisce sanzione punitiva predeterminata dalla legge;

che, in definitiva, il legislatore ha ritenuto che l’occupazione abusiva comporti la chiusura dell’esercizio commerciale fino al ripristino, e “comunque” (in caso di ripristino) per un periodo che non può essere inferiore a 5 giorni;

che, così interpretata, la legge si sottrare al dubbio di costituzionalità, poiché il pur sussistente tasso di sospetto che connota le sanzioni fisse nel nostro ordinamento può essere fugato quando la norma intercetta condotte tendenzialmente omogenee, e le punisce con una misura che non appaia in sé così grave da apparire del tutto sproporzionata rispetto ad una fascia di tali condotte;

che, entro questi limiti, sussistono i presupposti per concedere la tutela cautelare, con sospensione sia del provvedimento di chiusura dal sesto al decimo giorno (non essendo state avanzate contestazioni quanto ai primi 5 giorni), sia dell’ordinanza di Roma capitale n. 85 del 2024, nella parte in cui quantifica la sanzione, nei siti Unesco, in 10 giorni ”.

Con memoria ex art. 73 c.p.a., la difesa di Roma Capitale ha sostenuto che il potere sanzionatorio comunale avrebbe una base normativa.

In particolare, si fonderebbe sull’art. 7 del D.Lgs. n. 267/2000 (TUEL) che attribuisce agli enti locali potestà regolamentare in tutte le materie di propria competenza. Alla potestà regolamentare sarebbe funzionalmente connesso un potere sanzionatorio conformativo, poiché un precetto privo di sanzione risulterebbe in concreto inefficace.

La sanzione della sospensione troverebbe copertura anche dall’art. 10 del TULPS, come confermerebbe anche il richiamo operato dall’art. 33 del Regolamento di Polizia Urbana ai poteri di revoca e sospensione attribuiti al Questore dall’art. 100 del T.U.L.P.S. e dall’art. 12 del D.L. n. 14/2017, recante disposizioni urgenti in materia di sicurezza delle città.

Con l’Ordinanza sindacale 85/2024, facendo governo dei propri poteri conformativi, Roma Capitale avrebbe elevato il limite di cui all’art. 3 comma 16 della l. 94/2009 a 10 giorni, dando un senso all’inciso “ non meno di 5 giorni ”.

Peraltro, la misura in esame non costituirebbe una misura punitiva, ma “ ripristinatoria/conformativa ”: non sarebbe concepita come “ pena personale ” nei confronti del titolare mirando, invece, a ricondurre l’attività autorizzata entro i limiti del titolo abilitativo, ripristinando il corretto rapporto amministrativo con la P.A..

Sostiene inoltre Roma Capitale che LO non avrebbe provato di aver provveduto al ripristino del legittimo stato dei luoghi, laddove l’art. 3, comma 16, L. 94/2009 dispone che la chiusura dell’esercizio permanga “ fino al pieno adempimento dell’ordine e del pagamento delle spese o della prestazione di idonea garanzia e, comunque, per un periodo non inferiore a cinque giorni ”. Pertanto, laddove non avesse proceduto al ripristino, l’eventuale annullamento della Determinazione CA/98330/2025, nella parte in cui indica la durata di 10 giorni, non le arrecherebbe alcun concreto vantaggio, in termini di “ tempo di chiusura ”. Ne deriverebbe la carenza di interesse al agire e, quindi, l’inammissibilità del ricorso ai sensi dell’art. 35, co. 1, lett. b), c.p.a.

In vista della discussione nel merito del ricorso, le parti hanno insistito nelle difese.

Alla pubblica udienza del 9 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Il ricorso è fondato in parte limitatamente alla previsione di chiusura dell’esercizio per dieci giorni anziché per cinque, contenuta nell’ordinanza sindacale n. 85/2024, e alla disposta chiusura del locale gestito dalla ricorrente dal sesto al decimo giorno, contenuta nella determina dirigenziale impugnata, per assorbente fondatezza delle censure di violazione del principio di tassatività delle sanzioni e del principio di legalità.

Al riguardo è possibile fare riferimento, anche ai sensi dell’art. 74 c.p.a., alla sentenza della Sezione n. 14755/2025 che si è già pronunciata sul punto affermando quanto segue:

“ Deve a tal fine in primo luogo rilevarsi come l’art. 3, comma 16, della legge n. 94 del 2009, ai sensi della quale sono stati adottati l’ordinanza sindacale 85/2024 e il provvedimento impugnato, prevede che, in caso di occupazione abusiva di suolo pubblico a fine di commercio, l’autorità competente ordini l’immediato ripristino dei luoghi, nonché la chiusura dell’esercizio commerciale fino all’adempimento dell’ordine e “comunque, per un periodo non inferiore a cinque giorni”.

Come rilevato dalla Sezione con ordinanze cautelari relative all’impugnativa della medesima ordinanza sindacale n. 85/2024, mentre l’ordine di chiusura fino al ripristino dei luoghi non ha carattere sanzionatorio, ma ripristinatorio, corrispondendo, in sostanza, al principio per il quale va precluso l’esercizio di un’attività non conforme alla legge fintanto che dura la difformità dal paradigma normativo o regolamentare, l’ordine di chiusura concernente una fase temporale successiva al ripristino per un periodo non inferiore a cinque giorni (secondo la legge) o pari a 10 giorni (secondo l’ordinanza 85/2024) persegue, con evidenza, finalità punitive e riveste un certo tasso di afflittività (Tar Lazio, Roma, sez. II ter, ordinanze 15 luglio 2025, nn. 3865, 3860 e 3857; nello stesso senso, con riferimento alla previgente disciplina contenuta nell’ordinanza sindacale n. 258/2012, cfr. Tar Lazio Roma, sez. II ter, 20 dicembre 2022, n. 17167);

L’ordine di chiusura, in sostanza, costituisce la reazione dell’ordinamento alla violazione della disciplina in materia di OSP, determinando conseguenze afflittive per il destinatario, che perde temporaneamente la possibilità di esercitare liberamente l’attività economica privata per la quale è per contro titolato, con lesione della sfera personale, patrimoniale e reputazionale, e conseguenze soltanto indirette anche verso la cura dell’interesse pubblico violato, atteso che vi è già stato il ripristino dello stato dei luoghi e l’eliminazione dell’OSP abusiva.

La chiusura per dieci giorni prevista dall’ordinanza sindacale n. 85/2024 presenta, dunque, i caratteri di una vera e propria sanzione amministrativa, in considerazione della afflittività della misura stessa per il destinatario, spiegando in concreto, e come riconosciuto dalla stessa resistente, una funzione dissuasiva e punitiva, tipica delle sanzioni in senso proprio, (in materia, Corte Costituzionale, sentenza n. 5/2021; si ricorda poi che il grado di afflittività della misura integra, altresì, uno dei criteri della oramai nota interpretazione sostanzialista derivante dalla lettura data nel tempo dalla Corte EDU, che ha condotto ad un ampliamento del concetto di sanzione in generale, ivi compreso quello di sanzione amministrativa, distinguendo poi tra le sanzioni “hard core of criminal law” e le altre sanzioni; per una ricostruzione recente, Consiglio di Stato, sentenza n. 938/2023).

Tali sanzioni, in forza del principio di legalità, che permea le sanzioni amministrative punitive, impone che queste ultime debbano essere predeterminate dalla legge quanto a cornice edittale, non essendo costituzionalmente tollerabile che l’agente sia esposto ad un trattamento punitivo del quale non possa rinvenire nella legge la misura invalicabile.

L’interpretazione fatta propria da Roma Capitale con l’ordinanza n. 85 del 2024 – secondo la quale sarebbe permesso all’amministrazione di determinare la sanzione irrogabile in misura superiore ai cinque giorni previsti dalla norma statale – pone dubbi in ordine alla costituzionalità dello stesso art. 3, comma 16, atteso che la norma si limiterebbe a prevedere la misura minima della sanzione, sostanzialmente rimettendo all’arbitrio dell’amministrazione la individuazione della misura massima o la determinazione di una misura fissa dei giorni di chiusura.

Come osservato nelle già richiamate pronunce cautelari “Tale dubbio può essere, tuttavia, fugato laddove la disposizione primaria venga interpretata nel senso che la chiusura dell’esercizio commerciale vada disposta per cinque giorni, per l’ipotesi in cui l’immediato ripristino dello stato dei luoghi abbia preceduto tale termine, sicché essa, per il periodo residuo, costituisce sanzione punitiva predeterminata dalla legge, interpretazione che elimina pure il possibile tasso di sospetto che connota le sanzioni fisse nel nostro ordinamento, atteso che la previsioni risulta riferibile a condotte tendenzialmente omogenee e le punisce con una misura che non appaia in sé così grave da apparire del tutto sproporzionata rispetto ad una fascia di tali condotte” (così Tar Lazio Roma, sez. II ter, ordinanze 15 luglio 2025, nn. 3865, 3860 e 3857).

Tanto importa l’illegittimità dell’ordinanza sindacale 85/2024 nella parte in cui individua la sanzione punitiva nella chiusura nella misura fissa di dieci giorni, anziché di cinque, con consequenziale reiezione delle censure, sviluppate nel primo e nel quinto motivo di ricorso, con le quali la ricorrente ha affermato che la natura discrezionale del potere attribuito dall’art. 3, comma 16, escluderebbe in radice la legittimità di una previsione sub primaria di automaticità del provvedimento di chiusura.

Oltre quanto sopra osservato, il Collegio richiama, in proposito, la consolidata giurisprudenza formatasi con riferimento all’ordinanza n. 258/2012, che ha rilevato come il provvedimento sindacale adottato ai sensi dell’art. 3, comma 16, della legge 94/2009 (che prevedeva, per il caso di occupazione abusiva a fini di commercio, la sanzione accessoria della chiusura nella misura fissa di cinque giorni), risulta legittimo esercizio, in via preventiva e generale, del potere attribuito dalla norma primaria, che si giustifica con particolare riferimento al fatto che l’ordinanza del 2012 (come pure quella del 2024) è destinata ad avere effetto nella città storica (cfr., da ultimo, Tar Lazio, sez. II stralcio, 24 maggio 2023, n. 8804, che richiama, in particolare, tra le altre le sentenze del Consiglio di Stato nn. 2892/2017; 5066/2014; 1611 e 1621/2015 e Tar Lazio nn. 2245 del 2015, 7931 e 7949 del 13 agosto 2013, n. 1055 e n. 7640 del 2015) ”.

Osserva ancora il Collegio, in relazione all’art. 7 del D.Lgs. n. 267/2000 (TUEL) - che attribuisce agli enti locali potestà regolamentare in tutte le materie di propria competenza e il potere sanzionatorio conformativo connesso - nonché all’art. 10 del TULPS - che prevede che le autorizzazioni di pubblica sicurezza possono essere revocate o sospese in qualsiasi momento dall'autorità competente, soprattutto in caso di abuso da parte del titolare - che il potere sanzionatorio deve comunque essere esercitato nel rispetto del principio di legalità, che permea le sanzioni amministrative punitive. Pertanto, queste, come già rilevato, debbono essere predeterminate dalla legge quanto a cornice edittale, non essendo costituzionalmente tollerabile che l’agente sia esposto ad un trattamento punitivo del quale non possa rinvenire nella legge la misura invalicabile. Di conseguenza, l’ordinanza sindacale n. 85/2024 non poteva prevedere una sospensione dell’attività commerciale per un periodo superiore ai 5 giorni di cui all’art. 3 comma 16 della l. 94/2009.

Né può ritenersi che la misura in esame abbia natura “ ripristinatoria e conformativa ” in quanto essa prevede la sospensione dell’attività per 10 giorni, a prescindere dalla durata dell’abuso. Invero, la sanzione amministrativa ripristinatoria conformativa è un provvedimento che mira a ripristinare la legalità violata, obbligando il trasgressore a rimuovere l'illecito (es. abbattere un abuso edilizio) e a riportare la situazione allo stato originario (status quo ante), in contrasto con le sanzioni afflittive (pecuniarie) che hanno una funzione punitiva.

Nel caso in esame, la sanzione de qua , per le ragioni già viste, ha chiaramente natura afflittiva disponendo la sospensione dell’attività per 10 giorni, a prescindere dall’effettiva rimozione dell’illecito.

Va infine escluso che il ricorso sia divenuto improcedibile, per non avere la ricorrente rimosso lo stato abusivo nel termine di 10 giorni, con l’effetto che la chiusura dell’attività, in assenza di ripristino, sarebbe in ogni caso dovuta.

A prescindere dalla dubbia fondatezza in fatto dell’assunto, è dirimente considerare che un conto è incorrere in un divieto di riapertura connesso al perdurante stato di abusività (misura ripristinatoria), altro conto incorrere in una sanzione punitiva.

3. Non può invece essere condiviso il secondo motivo di ricorso, con il quale la deducente assume che l’occupazione abusiva di suolo pubblico sarebbe già sanzionata dagli art. 21 e 23 della Dac 21 del 2021 e dall’art. 20 del Codice della strada, in violazione del principio del ne bis in idem .

Osserva il Collegio che le norme in esame perseguono finalità diverse: da un lato, la chiusura dell’esercizio commerciale incide sull’attività, e mira a ripristinare la legalità del rapporto amministrativo e ad impedire il protrarsi dell’abuso, oltre che a scoraggiare (con la chiusura fino a 5 giorni) la reiterazione di esso; dall’altro la sanzione pecuniaria colpisce il destinatario sul piano patrimoniale per la violazione della normativa di settore.

Ciò premesso, è dirimente considerare che, sul piano della normativa europea, il divieto di bis in idem (che la legislazione interna valorizza sul piano processuale, e nell’ambito del diritto penale) opera laddove il cumulo delle sanzioni si riveli eccessivamente gravoso e sproporzionato.

Ciò non si può dire nel caso di specie, quanto al cumulo di una sanzione pecuniaria con un’altra interdittiva, contenuta, per effetto della presente sentenza, per un periodo limitato a 5 giorni.

4. In conclusione, il ricorso è fondato solamente nei limiti di cui si è detto.

All’annullamento, in parte qua , dell’ordinanza sindacale n. 85/2024, consegue l’annullamento, nei medesimi limiti, della determina dirigenziale di chiusura.

4. Le spese di lite possono essere compensate in ragione della relativa novità della questione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in parte motiva e per l’effetto:

- annulla l’ordinanza sindacale n. 85/2024, nella parte in cui determina per l’occupazione abusiva di suolo pubblico nei siti Unesco la sanzione di 10 giorni di chiusura, anziché in cinque;

- annulla la determina dirigenziale n. rep. CA/98330/2025 del 05.06.2025, limitatamente ai giorni dal sesto al decimo;

- compensa tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Marco Bignami, Presidente

Achille Sinatra, Consigliere

AN ER, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN ER	Marco Bignami

IL SEGRETARIO