Pubblicato il 04/02/2026

N. 00296/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01969/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1969 del 2025, proposto da Service Key S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Vittorio Domenichelli e Luca Zago, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

NC RA VE S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Raffaella Zagaria, Alessandro Botto, Francesco Mataluni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Consorzio Innova Società Cooperativa, non costituito in giudizio ;

per l'annullamento

- della determina del direttore tecnico e responsabile unico del progetto di NC RA VE S.p.A. prot. CAV 13483 del 26.09.2025, trasmessa alla ricorrente con PEC del 29.9.2025 (prot. 13541), avente ad oggetto “ Gara europea a procedura telematica aperta per l’appalto del servizio di manutenzione ordinaria per la conduzione degli impianti tecnologici (climatizzazione e idrico sanitari). Valutazione di congruità dell’offerta anomala – art. 110, D.lgs. 36/2023 s.m.i. Verifica dell’equivalenza del CCNL proposto in sede di gara con quelli indicati da CAV. Conclusione del procedimento – provvedimento di esclusione. ID: CAV1001212 CIG: B48FE3CFF3 ”;

- di ogni altro atto presupposto e consequenziale, compreso, ove occorrer possa, il disciplinare di gara;​

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di NC RA VE S.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 gennaio 2026 la dott.ssa LE RI e uditi per le parti i difensori come indicato a verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato il 28 ottobre 2025 e depositato nella medesima data la società Service Key S.p.a. ha impugnato il provvedimento di NC RA VE (di seguito anche “CAV”) del 26 settembre 2025, che l’ha esclusa dalla Gara europea a procedura telematica aperta indetta con bando pubblicato in data 18 dicembre 2024 per l’affidamento del servizio di manutenzione ordinaria per la conduzione degli impianti tecnologici (climatizzazione e idrico sanitari), con aggiudicazione in conformità al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo.

Il servizio ha durata di 36 mesi e l’importo complessivo a base di gara è di 1.938.515,60 euro, di cui 50.958,78 euro per oneri di sicurezza non soggetti a ribasso.

Alla gara hanno partecipato in totale 8 operatori economici. Nella seduta del l6 giugno 2025 la commissione giudicatrice ha proposto l’aggiudicazione nei confronti di Service Key.

La successiva esclusione della concorrente dalla procedura, qui avversata, è stata disposta a conclusione dell’articolato procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta della stessa ed è motivata dal fatto che la Stazione appaltante ha ritenuto non equivalente né sotto il profilo retributivo né sotto il profilo normativo il CCNL multiservizi (K511), che la società ha dichiarato di applicare ai propri dipendenti impiegati nell’appalto, rispetto ai contratti collettivi indicati in sede di gara.

L’articolo 3 del disciplinare di gara prevedeva al riguardo che:

“ Ai sensi degli articoli 11, comma 2 e 41, comma 13 del codice, il Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro (di seguito “CCNL”) applicabile al personale dipendente che sarà impiegato nell’appalto, si sensi dell’articolo 11, commi 1 e 2 del Codice è individuato in uno dei seguenti:

- Codice F012: CCNLL per i lavoratori dipendenti delle imprese edilizi ed affini e delle Cooperative;

- Codice F013: imprese del settore edile affini;

- Codice F015: CCNL per i lavoratori dipendenti delle imprese artigiane e delle piccole e medie imprese industriali dell’edilizia e affini;

- Codice F018: CCNL per gli addetti delle piccole e medie industrie edili e affini.

Gli operatori economici possono indicare nella propria offerta il differente CCNL da essi applicato ai propri dipendenti purchè ad essi garantisca tutele equivalenti a quelle dei contratti sopra specificati ”.

Precisa la ricorrente di aver dichiarato in sede di gara l’intenzione di applicare ai propri dipendenti il CCNL Multiservizi, in quanto equivalente a quelli indicati nella legge di gara. Inoltre, con atto formale allegato all’offerta, si è anche impegnata ad “ adottare le clausole di natura sia retributiva che normativa migliorative, adeguando di conseguenza le analoghe clausole contrattuali del CCNL applicato rispetto ai contratti indicati dalla Stazione appaltante ”.

Dopo l’esclusione la concorrente, con nota del 21 ottobre 2025, ha comunicato alla CAV la sua disponibilità “ ad applicare direttamente il CCNL F013 (settore edile affini) ai propri dipendenti che saranno impiegati nell’esecuzione dell’appalto in oggetto ”, invitando la Stazione appaltante a revocare l’esclusione; tale istanza è però rimasta priva di riscontro.

Il ricorso è affidato ai seguenti motivi:

I. Violazione e falsa applicazione degli artt. 11 e 110 d.lgs. 36/2023. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza e illogicità della motivazione . La ricorrente deduce che la S.A., ritenuti i chiarimenti prodotti dalla concorrente insufficienti a confermare la dichiarata equivalenza del contratto collettivo applicato rispetto a quelli indicati dalla legge di gara, non avrebbe dovuto disporne l’esclusione, ma avrebbe dovuto chiedere alla società di rispettare l’impegno ad applicare tutele economiche e normative uguali a quelle dei CCNL indicati nella legge di gara, dato l’impegno in tal senso dalla stessa assunto. La società si era resa poi disponibile ad applicare direttamente il CCNL F013 previsto nel disciplinare, facoltà certamente esercitabile prima dell’aggiudicazione, che non è stata tenuta in considerazione da CAV.

II. Violazione e falsa applicazione degli artt. 11 e 110 d.lgs. 36/2023. Erroneità dell’istruttoria. Eccesso di potere per sviamento . La deducente censura le modalità con cui la S.A. ha condotto la valutazione in merito all’equivalenza delle tutele e la verifica di anomalia dell’offerta. CAV ha infatti chiesto chiarimenti via via più dettagliati sul punto; al termine di un articolato contraddittorio ha ritenuto superato ogni profilo di criticità relativo all’anomalia dell’offerta ma ha ritenuto indimostrata l’equivalenza dei CCNL, avvalendosi anche di un consulente esterno. La S.A. ha tra l’altro del tutto frainteso la dichiarazione della società, che nel corso del contraddittorio del sub-procedimento di anomalia aveva prospettato di applicare il massimo livello di inquadramento previsto nel proprio CCNL, in quanto considerato un escamotage per aggirare l’elemento ostativo dato dalla non equivalenza dei trattamenti economici.

III. Violazione e falsa applicazione, sotto altro profilo, degli artt. 11 e 110 del d.lgs. 36/2023. Falsa applicazione dell’allegato I.01 introdotto dal d.lgs. 209/2024 (correttivo). Eccesso di potere per difetto, erroneità e illogicità della motivazione. Sviamento . Il giudizio di non equivalenza è infondato anche sotto il profilo delle tutele normative dei lavoratori. Anzitutto l’All. I.01 del codice, che individua le voci sulla base delle quali deve essere effettuato il giudizio di equipollenza, richiamato anche nel provvedimento di esclusione, non era in vigore alla data di pubblicazione del bando. Inoltre CAV avrebbe effettuato erroneamente la comparazione, perché le tutele normative vanno valutate sotto il profilo economico, ovvero quali componenti che determinano l’onerosità complessiva del contratto, nell’ottica di evitare disparità tra gli operatori economici partecipanti alla gara. Ne consegue che la valutazione di equivalenza delle tutele normative previste dai contratti collettivi va effettuata sulla base di un giudizio complessivo, effettuando le necessarie compensazioni tra istituti più o meno tutelanti nei diversi contratti collettivi. Al contrario CAV ha usato un metodo di analisi atomistico, evidenziando le minuziose differenze tra le singole clausole dei CCNL, senza poi ricondurre tali differenze ad una valutazione complessiva di non equivalenza, pur avendo la ricorrente evidenziato alla S.A. i numerosi profili di maggior tutela previsti dal contratto applicato.

IV. Violazione dell’art. 1, comma 2, l. 241/1990. Eccesso di potere per irragionevole aggravamento dell’istruttoria procedimentale. Difetto di motivazione . La S.A. ha in prima battuta chiesto alla società chiarimenti sull’anomalia dell’offerta anche sotto il profilo dell’equivalenza dei contratti. Dopo le deduzioni dell’operatore economico, CAV ha chiesto ulteriori integrazioni di varia natura in merito all’offerta presentata, senza nulla allegare con riferimento all’equivalenza. La concorrente riteneva pertanto superata tale questione, che è inaspettatamente riemersa con la terza richiesta di integrazioni. Risulta così evidente l’aggravamento procedimentale, atteso che il provvedimento di esclusione non è basato sui rilievi sollevati con le prime due note, ma sulla non equivalenza dei CCNL.

V. Violazione degli artt. 41 e 97 della Costituzione, degli artt. 1, comma 2 e 11 del d.lgs. 36/2023, dell’art. 1 della l. 241/1990. Violazione del principio di imparzialità e della libertà dell’iniziativa economica . La ricorrente deduce che i contratti collettivi indicati in sede di gara, relativi al settore edile, sono meno coerenti con il servizio oggetto di affidamento rispetto al contratto multiservizi. Risulta pertanto erronea e ingiustificata, anche sotto tale profilo, l’esclusione della concorrente.

Si è costituita per resistere al ricorso NC RA VE S.p.a.

L’istanza cautelare è stata respinta con ordinanza 17 novembre 2025, n. 561, non appellata.

La causa è stata quindi chiamata all’udienza pubblica del 22 gennaio 2026 alla quale, previa discussione, è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Occorre prendere le mosse dall’art. 11, commi 2-4 del d.lgs. 36/2003, che così dispone:

“(…) 2. Nei documenti iniziali di gara e nella decisione di contrarre di cui all'articolo 17, comma 2 le stazioni appaltanti e gli enti concedenti indicano il contratto collettivo applicabile al personale dipendente impiegato nell'attività oggetto dell'appalto o della concessione svolta dall'impresa anche in maniera prevalente, in conformità al comma 1 e all'allegato I.01.

(…) 3 . Nei casi di cui ai commi 2 e 2-bis, gli operatori economici possono indicare nella propria offerta il differente contratto collettivo da essi applicato, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante o dall'ente concedente.6

4. Nei casi di cui al comma 3, prima di procedere all'affidamento o all'aggiudicazione le stazioni appaltanti e gli enti concedenti acquisiscono la dichiarazione con la quale l'operatore economico individuato si impegna ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale indicato nell'esecuzione delle prestazioni oggetto del contratto per tutta la sua durata, ovvero la dichiarazione di equivalenza delle tutele. In quest'ultimo caso, la dichiarazione è anche verificata con le modalità di cui all'articolo 110, in conformità all'allegato I.01 . (…)”.

I commi 2, 3 e 4 ora citati “ costituiscono il più importante tratto di novità dell’art. 11 in esame, e ciò rispetto alla disciplina previgente e agli orientamenti giurisprudenziali formatisi sotto il vigore del d.lgs. n. 50 del 2016, secondo i quali l’applicazione di un determinato contratto collettivo non poteva essere imposta dalla lex specialis alle imprese concorrenti, rientrando tale scelta nella piena libertà negoziale delle parti, mentre la mancata applicazione del contratto collettivo individuato dall’amministrazione poteva rilevare sul piano della valutazione dell’offerta presentata, potendo costituire, al più, indice d’inaffidabilità della futura corretta esecuzione del contratto e circostanza eventualmente idonea a determinare un’ipotesi di anomalia dell’offerta, con conseguente possibile esclusione dalla procedura di gara.

Con il nuovo Codice tale spazio di libertà imprenditoriale e negoziale viene alquanto ristretto, a fronte di una maggiore protezione dei lavoratori e al fine di scongiurare un allineamento al ribasso delle tutele loro erogate. In particolare, l’impegno a rispettare, in fase esecutiva, il complesso delle condizioni contrattuali minime, di ordine economico e normativo, stabilite dal CCNL necessariamente indicato dalla Stazione appaltante nel bando di gara, assurge a requisito necessario dell'offerta (sul punto si veda l'art. 57 del Codice), di cui, pertanto, il singolo operatore economico dovrà tenere conto già nella fase di redazione della propria proposta contrattuale e che la stazione appaltante, in un’ottica acceleratoria e di semplificazione, sarà tenuta a verificare prima dell’aggiudicazione, senza attendere l’eventuale fase di verifica dell’anomalia dell’offerta presentata.

Da ciò derivandone la possibilità per la stazione appaltante di escludere l’operatore economico che abbia indicato nella propria offerta un contratto collettivo diverso da quello indicato dall’amministrazione, laddove l’equipollenza affermata non sia effettivamente riscontrabile .” (TAR Toscana, Sez. IV, 6 ottobre 2025, n. 1584).

La richiamata disposizione prevede quindi, in via alternativa, che il concorrente applichi al personale impiegato nell’appalto il contratto collettivo indicato dalla Stazione appaltante o un diverso contratto collettivo, purché equivalente rispetto al primo quanto a tutele economiche e normative a favore dei lavoratori.

L’alternatività delle due opzioni è confermata dalla più recente giurisprudenza: “ in sostanza, il Codice stabilisce due possibilità per l’operatore economico in sede di presentazione dell’offerta, ossia quella di applicare il CCNL individuato dalla stazione appaltante, oppure di applicare un diverso CCNL, però provando che quest’ultimo offra garanzie equivalenti a quello indicato dalla stazione appaltante .” (Cons. Stato, Sez. V, 3 dicembre 2025, n. 9510).

La verifica della dichiarazione di equivalenza è effettuata con le modalità di cui all’art. 110 del codice, ovvero con l’applicazione delle disposizioni che regolano la verifica dell’anomalia dell’offerta. Come evidenziato da recente pronunciamento del TAR Toscana, “ Ne consegue, che possono applicarsi all’attività di verifica della dichiarazione di equivalenza delle tutele i principi che la giurisprudenza amministrativa ha formulato con riferimento all’attività di verifica di anomalia dell’offerta.

È necessario dunque partire da alcune acquisizioni giurisprudenziali in materia di valutazione di anomalia dell’offerta che, tuttavia, visto il rinvio fatto dal legislatore all’art. 110, si ritengono estendibili anche alla verifica della dichiarazione di equivalenza delle tutele di cui all’art. 11 d.lgs. n. 36 del 2023: a) la discrezionalità tecnica, caratterizzante il giudizio di anomalia e l’esame delle giustificazioni (e quindi anche la verifica della dichiarazione di equivalenza delle tutele), può essere sindacata dal giudice amministrativo solo se le valutazioni ad essa sottese siano abnormi, manifestamente irragionevoli, illogiche o affette da errori di fatto; b) il giudice amministrativo può sindacare le valutazioni della pubblica Amministrazione sotto il profilo della logicità, ragionevolezza ed adeguatezza dell’istruttoria, ma non può procedere ad una autonoma verifica della congruità dell’offerta e delle singole voci, in quanto ciò costituirebbe un’inammissibile invasione della sfera propria della pubblica amministrazione (lo stesso dicasi pertanto anche per quanto riguarda il sindacato sulla verifica della dichiarazione di equivalenze delle tutele) (ex multis, Cons. Stato, sez. V, 2 dicembre 2015 n. 5450; Cons. Stato, sez. IV, 26 febbraio 2015 n. 963; più di recente Cons. Stato, sez. V, 28 maggio 2019, n. 3502 che richiama Cons. Stato, sez. V, 17 maggio 2018 n. 2953; 24 agosto 2018 n. 5047; sez. III, 18 settembre 2018, n. 5444; sez. V, 23 gennaio 2018, n. 230; T.A.R. Piemonte, sez. I, 22 febbraio 2021, n. 178).

È stato ulteriormente chiarito che “…anche l'esame delle giustificazioni prodotte dai concorrenti, a dimostrazione della non anomalia della propria offerta, rientra nella discrezionalità tecnica della Pubblica amministrazione, con la conseguenza che soltanto in caso di macroscopiche illegittimità, quali gravi ed evidenti errori di valutazione oppure valutazioni abnormi o inficiate da errori di fatto, il giudice di legittimità può esercitare il proprio sindacato, ferma restando l'impossibilità di sostituire il proprio giudizio a quello della Pubblica amministrazione”(Cons. Stato, sez. III, 20 novembre 2019, n. 7927 ).” (TAR Toscana, Sez. I, 3 febbraio 2025, n. 173; TAR Puglia, Lecce, Sez. II, 5 novembre 2025, n. 1461).

Va rilevato ulteriormente che la ratio della disposizione recata dall’art. 11 del Codice è quella di garantire le necessarie tutele ai lavoratori impiegati negli appalti, evitando che le imprese utilizzino come fattore competitivo il trattamento economico e normativo destinato ai lavoratori; pertanto ciò impone alla Stazione appaltante un’attenta disanima di tale aspetto. (TAR Campania, Napoli, Sez. IV, 30 ottobre 2025, n. 7073).

Passando quindi all’odierno gravame, come indicato nella parte in fatto in sede di gara la ricorrente ha dichiarato di voler applicare il CCNL Multiservizi, dichiarandone l’equivalenza rispetto ai diversi CCNL indicati nel disciplinare di gara.

La stazione appaltante, prima di procedere all’aggiudicazione, come previsto dalla menzionata normativa ha verificato l’anomalia dell’offerta e l’equivalenza delle tutele, chiedendo a tal fine chiarimenti e documentazione all’odierna ricorrente.

A fronte della dichiarazione principale di applicazione di un contratto alternativo equivalente, l’ulteriore dichiarazione della ricorrente, resa in sede di gara, di impegnarsi ad applicare talune clausole dei CCNL indicati dalla SA qualora ritenute migliorative, non poteva spiegare alcun effetto, in quanto recante un’indicazione non solo in sé del tutto indeterminata e generica (non essendo individuati gli istituti da applicare ai lavoratori impiegati nell’appalto, né -invero- quale dei quattro contratti collettivi indicati dalla SA prendere a riferimento) ma altresì contraddittoria rispetto alla dichiarazione di equivalenza, che presuppone la scelta di applicare un contratto collettivo diverso da quello indicato dalla SA. Tale impegno, infine, prospettava una soluzione di assai dubbia concreta percorribilità, implicando l’applicazione ai medesimi lavoratori, pro quota , di due diversi CCNL.

Va considerato, inoltre, che la scelta in ordine al contratto che verrà applicato ai lavoratori impiegati nell’appalto ha un diretto riflesso sul contenuto dell’offerta economica, costituendone requisito necessario (art. 57 Codice), che dev’essere certo e determinato già in fase di gara, e che non è suscettibile di modifiche successive.

Infatti, “ se l’operatore economico si impegna ad applicare un determinato CCNL in sede di esecuzione, è tenuto a rispettare le medesime condizioni anche in sede di offerta economica, non potendo condizionare tale impegno all’aggiudicazione della procedura di gara, pena l’applicazione di un elemento di variabilità che viola il principio di “chiarezza” dell’offerta di gara, introducendo una inammissibile obbligazione “alternativa”, in violazione del principio della par condicio a cui si deve ispirare ogni procedura di gara. (…) Il CCNL concretamente applicato è un elemento essenziale dell’offerta (Cons. Stato, n. 2605 del 2025), in quanto incide naturalmente sulla determinazione dei costi della manodopera e, quindi, sul contenuto dell’offerta. E’ evidente che l’applicazione di un contratto collettivo piuttosto che di un altro ha effetti diretti sul costo del lavoro indicato in offerta (altresì rilevando quale parametro con cui verificarne, sia in sede di prime valutazioni che di sub-procedimento di anomalia, correttezza e sostenibilità) ”. (Cons. Stato, Sez. V, 9510/2025, cit.).

Parimenti non poteva essere tenuto in considerazione dalla S.A. l’impegno, espresso dall’odierna ricorrente solo dopo il provvedimento di esclusione, ad applicare al personale impiegato nell’appalto il CCNL F013 (ovvero uno dei contratti indicati dal disciplinare di gara), risolvendosi tale ipotesi in una inammissibile modifica dell’offerta.

Non da ultimo va rilevato, come osservato da parte resistente, che l’applicazione da parte della concorrente dei costi orari indicati dai CCNL previsti dalla legge di gara comporterebbe un significativo aumento del costo del lavoro rispetto a quello connesso all’applicazione del CCNL multiservizi, rendendo insostenibile e incongrua l’offerta presentata in gara. La difesa di CAV ha evidenziato che il costo del lavoro indicato da Service Key, corrispondente all’inquadramento di 12 risorse nel sesto livello del CCNL multiservizi per la durata dell’appalto, è infatti pari a 767.025 euro, mentre applicando il costo orario del CCNL Edilizia F012 per il quarto livello (corrispondente al sesto livello del CCNL multiservizi) il costo triennale del lavoro aumenterebbe di euro 25.0.740 per la provincia di Venezia e di 270.900 euro per la provincia di Padova, erodendo completamente l’utile di impresa, stimato nei trentasei mesi del contratto in 95.491,35 euro.

Risultano destituite di fondamento anche le censure che si appuntano sulle modalità di conduzione del procedimento di verifica dell’equivalenza dei contratti collettivi e sul suo esito.

Anzitutto la circostanza che la S.A. abbia chiesto plurimi chiarimenti non costituisce sintomo di un aggravamento procedimentale, come dedotto, ma di un’analisi particolarmente approfondita, mirante ad evitare un giudizio sommario e ad assicurare il più ampio contraddittorio con l’operatore economico. Va evidenziato del resto che i chiarimenti resi dalla concorrente in merito all’equivalenza dei CCNL sono risultati incompleti, come rilevato dalle richieste via via formulate dalla SA.

CAV ha formulato una prima richiesta di chiarimenti in data 11 giugno 2025.

La ricorrente, con nota del 19 giugno 2025, al fine di dimostrare l’equivalenza dei contratti, ha inviato una relazione del proprio consulente del lavoro.

CAV ha ritenuto i chiarimenti non esaustivi, in quanto diretti solo a descrivere il CCNL Multiservizi, senza analizzare puntualmente i singoli istituti previsti. Ha quindi chiesto alla società, con nota del 25 giugno 2025, un prospetto riepilogativo diviso per punti, con relativa descrizione.

Con nota del 4 luglio 2025 la ricorrente ha inviato una nuova relazione dei suoi consulenti e una tabella di confronto tra il CCNL Multiservizi e i CCNL indicati dalla legge di gara.

La SA in data 30 luglio 2025 ha inviato alla concorrente un’ulteriore richiesta di chiarimenti, riscontrata in data 5 agosto 2025.

Nell’ultima richiesta, a fronte di chiarimenti incompleti dell’operatore economico, la CAV chiedeva alla concorrente:

- con riferimento all’equivalenza economica, che il raffronto non fosse limitato, come da comunicazione dell’1 luglio 2025, al solo parametro delle mensilità aggiuntive e che fossero considerati anche i seguenti elementi: retribuzione tabellare annuale, indennità di contingenza, elemento distinto della retribuzione (EDR), eventuali ulteriori indennità previste;

- con riferimento all’equivalenza normativa, che il raffronto fosse effettuato oltre che sulla disciplina del lavoro straordinario, sulla sanità integrativa e sulla disciplina dei casi di infortunio, anche su: disciplina concernente il lavoro supplementare (solo in caso di lavoratori part time impiegati nell’appalto), clausole relative al tempo parziale (solo in caso di lavoratori part time impiegati nell’appalto), disciplina compensativa relativa alle festività soppresse, durata del periodo di prova, durata del preavviso, durata del periodo di comporto in caso di malattia e infortunio, disciplina relativa alla maternità e alle indennità previste per l’astensione obbligatoria e facoltativa dei genitori; monte ore permessi retribuiti; disciplina della bilateralità; obblighi di denuncia agli enti previdenziali; previdenza integrativa.

E’ evidente quindi che tutti gli elementi indicati nella richiesta della SA difettavano nella documentazione già prodotta dalla ricorrente.

Inoltre, al contrario di quanto dedotto dalla ricorrente, tutte le richieste di chiarimenti inviate da CAV hanno sempre evidenziato la necessità, per la concorrente, di provare l’equivalenza dei contratti collettivi. L’ampia istruttoria condotta dalla resistente ha portato a superare le questioni relative alla congruità dell’offerta ma non quelle relative alla equivalenza dei contratti.

Le ripetute richieste di precisazioni sono quindi indice della massima tutela del contraddittorio, finalizzata anche a non escludere immediatamente l’operatore economico che non aveva provato l’equivalenza (nel primo riscontro alla richiesta di chiarimenti sul punto la difesa di Service Key ha dato riscontro allegando la tabella Ministeriale del CCNL Multiservizi di luglio 2024 e una relazione del proprio consulente del lavoro che si limitava a descrivere il contratto collettivo applicato). Sicchè l’approfondimento delle attività istruttorie ha dato ulteriori possibilità alla concorrente di fornire prova della dichiarata equivalenza dei contratti.

Per quanto concerne il merito della valutazione effettuata dalla S.A., va riconosciuto come, secondo un condivisibile orientamento interpretativo, il giudizio di equivalenza non implica “ necessariamente una perfetta identità o sovrapponibilità della disciplina prevista dai diversi contratti collettivi a confronto, perché ciò significherebbe richiedere agli operatori economici un’omologazione sostanziale dei CCNL applicati, in contrasto sia con il divieto di imporre l’applicazione di un determinato contratto collettivo, sia con il principio di libertà economica e di organizzazione aziendale (…). Se, dunque, non può pretendersi una piena identità nella disciplina complessiva dei diversi CCNL, l’equivalenza che deve essere accertata dalla stazione appaltante implica tuttavia che le “tutele” garantite ai lavoratori siano sostanzialmente le stesse (…)” (TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, 26 novembre 2025, n. 3845).

Nel caso di specie, peraltro, il provvedimento di esclusione ha ampiamente motivato la valutazione di non equivalenza. In primo luogo ha evidenziato che sotto il profilo retributivo la concorrente non ha prodotto tabelle retributive aggiornate né tabelle omogenee atte ad effettuare un confronto rispetto ai parametri retributivi globali annui.

Dalla documentazione prodotta dall’operatore economico non emerge comunque un’equivalenza economica tra i due contratti, come confermato dal fatto che il consulente del lavoro ha precisato che “ per garantire la massima coerenza e trasparenza nell’esecuzione delle attività, e per evitare ogni difformità retributiva rispetto ai minimi previsti dai CCNL del settore Edilizia, l’impresa inquadrerà i tecnici che verranno adibiti all’appalto di cui si tratta, al 6° livello del CCNL Multiservizi in maniera tale da garantire una maggior soddisfazione professionale del personale e andando in questo modo a colmare sostanzialmente il gap retributivo rispetto ai livelli in cui normalmente sono inquadrati con analoghe professionalità nei CCNL del settore edile ”.

Inoltre la tabella comparativa prodotta dalla Key Service con nota del 7 agosto 2025 non tiene in considerazione tutte le voci indicate all’art 4, comma 2 dell’All. I.01 del Codice e, nello specifico, non è completa relativamente alle seguenti voci: mensilità aggiuntive, anzianità ed eventuali indennità previste. La relazione di equivalenza è poi riferita ai soli dipendenti operai del 6 livello del CCNL Multiservizi comparata con i livelli 3 e 4 del CCNL Edilizia Industria (F012). La SA rileva al riguardo che il livello 6 del CCNL corrisponde all’inquadramento di lavoratori che svolgono funzioni di concetto inerenti attività complesse e richiedono capacità professionale e gestionale ed adeguata esperienza, mentre i livelli 3 e 4 del CCNL Edilizia corrispondono l’uno ad operai specializzati, l’altro ad operai con conoscenza ed esperienza pluriennali sulla tecnica di muratura e carpenteria. Quindi il raffronto tra i tre livelli non può essere effettuato in modo attendibile, data la loro eterogeneità e i diversi inquadramenti in termini di autonomia decisionale ed esperienza, oltre che per la genericità della descrizione del livello 6 Multiservizi rispetto alle descrizioni dei livelli del CCNL Edilizia. Quest’ultimo inquadramento, infine, non ha alcuna attinenza con le mansioni richieste per l’esecuzione del servizio oggetto di appalto.

Ulteriormente la comparazione tra i contratti proposta dall’operatore economico non prende in considerazione il valore dell’anzianità del CCNL Edilizia.

Per quanto concerne le tutele normative, va evidenziato preliminarmente che “(…) poiché sono oggettivamente rari i casi in cui due contratti collettivi presentano esattamente lo stesso articolato normativo, è necessario che la stazione appaltante accerti che il diverso CCNL adottato, al di là del nomen iuris, garantisca ai dipendenti riassorbiti nella fase di cambio appalto tutele sostanziali equiparabili. Ciò significa che la valutazione cui l’amministrazione è chiamata non può limitarsi a una comparazione meccanicistica della disciplina dei diversi istituti contrattuali, né alla mera verifica della presenza degli stessi in entrambi i contratti collettivi comparati, essendo necessario considerare, al fine di stabilire se sussiste o meno la necessaria equivalenza, anche l’importanza degli aspetti negoziali su cui si registrano divergenze di disciplina e delle correlate tutele nella dinamica del rapporto lavorativo.

(…) In tal senso un’utile indicazione operativa proviene dalla Relazione Illustrativa del Bando tipo n. 1/2023, che a sua volta ha fatto propri i contenuti della circolare INL n. 2/2020, laddove sono menzionati gli istituti oggetto di comparazione, precisandosi che uno scostamento limitato, stimato complessivamente in due parametri, è considerato compatibile con un giudizio di sostanziale equiparabilità delle tutele. L’art. 4 dell’Allegato I. 01 al D. Lgs. n. 36/2023, per parte sua, dopo aver elencato gli istituti rilevanti ai fini di detta valutazione, precisa che le stazioni appaltanti possono esprimere un giudizio positivo di equivalenza quando gli scostamenti rispetto ai parametri di riferimento “sono marginali”. ” (TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, n. 3845/2025 cit.).

Nel caso di specie, sotto il profilo delle tutele normative, il provvedimento ha sottolineato come non sono stati considerati dalla concorrente plurimi elementi di specificità dei CCNL edilizia previsti a tutela dei lavoratori, dettagliatamente esaminati nel provvedimento rispetto a molteplici istituti: lavoro supplementare, part time e clausole elastiche, festività soppresse, durata del periodo di prova, durata del periodo di comporto in caso di malattia e infortunio, trattamento economico malattia e infortunio, maternità e relative indennità, monte ore permessi retribuiti, bilateralità.

A solo titolo di esempio il provvedimento di esclusione evidenzia che per quanto concerne il lavoro supplementare nel contratto edilizia la disciplina è rigida e si caratterizza per forti limitazioni a tale modalità di svolgimento dell’attività lavorativa e per la previsione di una maggiorazione del 20%; per quanto riguarda la maternità e relative indennità il CCNL edilizia prevede l’integrazione al 100% dell’intero periodo di maternità obbligatoria, a differenza del CCNL multiservizi; per quanto riguarda il periodo di comporto in caso di malattia e infortunio il CCNL edilizia non prevede la possibilità di essere licenziati per malattie discontinue, come è previsto dal CCNL multiservizi, che prevede la conservazione del posto per malattie fino a 12 mesi nell’arco di 36 mesi; per quanto riguarda il monte ore permessi retribuiti sono previste 72 ore per il CCNL multiservizi a fronte delle 88 ore del CCNL edilizia.

La SA ha altresì sottolineato come l’onere di provare l’equivalenza dei CCNL è in capo all’operatore economico e che tale onere in specie non è stato assolto.

Va disatteso anche il motivo che si appunta sull’erronea applicazione dell’allegato I.01 del d.lgs. 36/2023 atteso che lo stesso era in vigore al momento della verifica dell’offerta della concorrente e ha quindi trovato legittima applicazione, nel rispetto del principio del tempus regit actum . Peraltro il menzionato allegato recepisce i parametri da considerare nel giudizio di equivalenza già indicati nel bando tipo di ANAC n. 1/2023, nella relativa relazione illustrativa e nella circolare dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro n. 2 del 28 luglio 2020.

Le considerazioni espresse non sono superabili in ragione dell’orientamento espresso dalla Sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, 2 dicembre 2025, n. 9484, citata dalla parte ricorrente a sostegno delle sue argomentazioni. Tale recente pronuncia afferma il principio secondo cui l’equivalenza non può essere valutata unicamente in base al numero degli scostamenti individuati, senza valutazione del loro effettivo rilievo e senza l’esame complessivo delle tutele assicurate.

Il provvedimento di esclusione censurato, in coerenza con tale principio, individua la disciplina dei singoli istituti giuridici e normativi del CCNL multiservizi, ne evidenzia le differenze rispetto a quella, corrispondente, dei CCNL edilizia, per poi concludere la valutazione con un giudizio di sintesi di non equivalenza delle tutele.

Va infine respinto l’ultimo motivo di ricorso, con il quale la ricorrente deduce l’illegittimità del disciplinare di gara nella parte in cui ha indicato tra i CCNL da applicare quelli inerenti il settore edilizia e non il CCNL multiservizi, che sarebbe maggiormente coerente con l’oggetto dell’appalto.

In via preliminare il Collegio non condivide l’eccezione di inammissibilità/tardività della censura per omessa immediata impugnazione delle previsioni del bando, sollevata dalla resistente; infatti l’onere di immediata impugnazione sussiste solo per le clausole escludenti, ovvero quelle che -indistintamente per tutti gli operatori economici- comportano l’impossibilità di formulare un’offerta economicamente sostenibile. (TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 7 luglio 2025, n. 2571; TAR Sicilia, Catania, Sez. III, 6 giugno 2024, n. 2137).

La censura è peraltro infondata nel merito.

Anzitutto il CCNL multiservizi riguarda il settore delle pulizie e dei servizi integrati/multiservizi, che comprende non solo i servizi di pulizia, disinfezione, sanificazione, ma anche servizi ausiliari/integrativi ( reception , fattorinaggio, portierato, custodia locali); sono incluse le attività di ordine manutentivo, ordinario e straordinario, che sono svolte però in via non esclusiva o principale, ma in un’ottica di global service .

Per contro la SA ha ritenuto più coerenti e specifici rispetto all’oggetto dell’affidamento i CCNL del settore edilizio, considerato tra l’altro che l’affidamento di cui è questione ha ad oggetto anche lavori (pur prevalendo i servizi), per i quali la legge di gara richiede il possesso di una certificazione SOA in categoria OG11 classifica II, e che, come evidenziato nelle memorie difensive della resistente, le attività di manutenzione costituiscono l’oggetto principale dell’affidamento e implicano anche interventi edilizi su edifici, quali la posa di tubazione, posa di giunti, rivestimenti, isolanti, etc.

La scelta dei CCNL effettuata dalla Stazione appaltante, che costituisce espressione di un potere connotato da ampia discrezionalità, non risulta quindi inficiata da irragionevolezza o arbitrarietà.

Per le considerazioni esposte il ricorso è infondato e va respinto.

Le spese di lite vanno poste a carico della ricorrente soccombente, nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna Service Key s.p.a. a rifondere a NC RA VE S.p.a. le spese di lite, che liquida in 2.500,00 (duemilacinquecento/00) euro, oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AZ IM, Presidente

Marco Rinaldi, Consigliere

LE RI, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LE RI	AZ IM

IL SEGRETARIO