Pubblicato il 31/07/2025

N. 00913/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00848/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia NA

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 848 del 2019, proposto da
Siac Commerciale s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Alberto Della Fontana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Guiglia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Rolando Pini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio AN NZ in Bologna, piazza Minghetti n.1;

per l'annullamento

del provvedimento in data 20/8/2019 del Responsabile del Settore Urbanistica – Edilizia Privata ed Ambiente del Comune di Guiglia con il quale, in asserita esecuzione della sentenza inter partes del Consiglio di Stato n. 2030/2019, è stata determinata e liquidata in € 113.353,43 la sanzione pecuniaria a carico della società ricorrente per opere difformi al PdC n. 10/2006 realizzate nell’immobile distinto catastalmente al foglio 5 mappale 155.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Guiglia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 luglio 2025 la dott.ssa Jessica Bonetto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La Siac s.r.l. ha agito in giudizio per l’annullamento del provvedimento del 20/8/2019 del Responsabile del Settore Urbanistica – Edilizia Privata ed Ambiente del Comune di Guiglia con il quale, in esecuzione della sentenza del Consiglio di Stato n. 2030/2019, il Comune di Guiglia ha determinato e liquidato in € 113.353,43 la sanzione pecuniaria a carico della società ricorrente per opere difformi al PdC n. 10/2006 realizzate nell’immobile distinto catastalmente al foglio 5 mappale 155.

In fatto ha allegato di essere proprietaria del fabbricato con terreno circostante posto in Comune di Guiglia, località Cà dei NE, individuato catastalmente al foglio 5 mappali 6-7-13-18-89, ora fusi nell'unico mappale 155, acquistato il 18/10/2006 da Cà NE & C. s.n.c.

In relazione a tale immobile quest’ultima aveva ottenuto dal Comune di Guiglia il permesso di costruire n. 35/2003 per la realizzazione di un intervento di ristrutturazione al fine di ricavarvi tre unità abitative indipendenti, e successiva D.I.A. del 29/9/2004 per la demolizione del fabbricato esistente e la costruzione di un nuovo fabbricato traslato all'interno del lotto, da adibire sempre a tre unità abitative.

Dopo la presentazione in data 5/2/2005 da parte della Cà NE & C. s.n.c. di un’ulteriore D.I.A. per la realizzazione di alcune modifiche interne ed esterne al fabbricato, il Comune di Guiglia aveva rilasciato il permesso di costruire in variante n. 10/2006 che prevedeva un ulteriore spostamento (verso est) del nuovo fabbricato sul lotto di pertinenza.

Tale permesso di costruire veniva poi volturato in favore della ricorrente, acquirente dell'immobile, la quale in corso d'opera apportava alcune modifiche interne ed esterne al fabbricato.

Per tutte le modifiche apportate, in data 4/12/2009, la ricorrente chiedeva al Comune di Guiglia il rilascio di permesso di costruire in sanatoria ex art. 17 della L.R. n. 23/2004, ma l’Ente sollevava la questione della demanialità del tratto di strada di accesso al fabbricato, utilizzato come area cortiliva di servizio.

In particolare, secondo il Comune, attesa la demanialità di tale tratto di strada, il fabbricato costruito dalla ricorrente non rispettava le prescritte distanze sia dal confine di proprietà che dalla strada medesima.

La ricorrente, durante l’incontro del 27/04/2010, forniva rassicurazioni sulla sollecita sdemanializzazione e alienazione alla ricorrente del tratto di strada in questione, come da domanda protocollata nei giorni successivi.

Con provvedimento prot. n. 3677 del 17/7/2010 a firma del Responsabile del Settore Urbanistica Edilizia Privata ed Ambiente, il Comune liquidava l'importo di € 21.722,24 a titolo di oblazione, in misura pari al doppio del contributo di costruzione così come previsto dall'art.17 L.R. 23/2004, per l'avvenuta traslazione del fabbricato sul lotto di pertinenza, ed applicava la sanzione pecuniaria ex art.15 L.R. n. 23/2004 per € 140.549,62 calcolata sulla base del doppio del costo di produzione, ex Legge n. 392/1978 a fronte dell’asserita maggiore superficie convenzionale realizzata di mq 78,14; con lo stesso provvedimento il Comune di Guiglia rideterminava il contributo di costruzione dovuto in relazione ai permessi di costruire n. 35/2003 e n. 10/2006, applicando anche la sanzione di € 5.250,95 per asserito ritardato versamento di detta somma, nella misura massima del 40% prevista dall'art. 20 L.R. n. 23/2004.

La ricorrente, per non incorrere nell'ulteriore incremento degli importi come sopra liquidati e per definire la pratica di sanatoria per conseguire l'abitabilità del fabbricato procedendo nei termini contrattuali alla stipula dei rogiti di compravendita con i promissari acquirenti delle tre unità immobiliari edificate, in data 20/8/2010 provvedeva al pagamento, con riserva di impugnazione del provvedimento.

La ricorrente impugnava tale provvedimento davanti al T.A.R. Bologna nel giudizio n. 1328/2010.

Con sentenza n. 514/2017 il ricorso veniva respinto, ma su appello della ricorrente il Consiglio di Stato, con sentenza n. 2030/2019, annullava parzialmente il provvedimento prot. n. 3677 del 17/7/2010 " nella parte in cui ha applicato la sanzione pecuniaria di € 140.459,62 per l'ipotizzato aumento di superficie utile e la penalità di mora di € 5.250,95 per il ritardato versamento del contributo di costruzione ".

Il Comune di Guiglia, con atto in data 11/6/2019 del Responsabile del Settore Urbanistica – Edilizia Privata ed Ambiente, comunicava alla ricorrente l’avvio del procedimento per la nuova determinazione della sanzione pecuniaria dovuta in luogo di quella annullata dal Consiglio di Stato, dando atto che la stessa sarebbe stata calcolata, secondo quanto previsto dall’art. 14 della L.R. 23/2004, in misura pari al “ doppio dell’aumento del valore venale dell’immobile conseguente alla realizzazione delle opere ”.

La ricorrente in data 20/6/2019 presentava osservazioni, rilevando che la differente modalità di costruzione del fabbricato aveva comportato, come statuito dal Consiglio di Stato nella sentenza n.2030/2019, una diminuzione della superficie del fabbricato e del volume, con conseguente insussistenza dell’aumento del valore venale dell’immobile

Il Comune di Guiglia, tuttavia, determinava l’importo della sanzione pecuniaria calcolandola nel " doppio del costo di produzione stabilito in base alla Legge 27/07/1978 n.392, in riferimento alle opere non conformi alla normativa urbanistico edilizia vigente al momento della richiesta ".

Nell’odierno giudizio la ricorrente ha impugnato tale provvedimento articolando le seguenti doglianze in diritto: “ Violazione ed errata applicazione dell’art. 14 della l.r. 21/10/2004 n. 23 nonché dell’art. 34 comma 2 del d.p.r. 6/6/2001 n. 380. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e falso supposto di fatto ”.

Secondo la società il Comune, dopo avere dichiarato nella comunicazione di avvio del procedimento dell’11/6/2019 che la sanzione pecuniaria sarebbe stata rideterminata ex art. 14 della L.R. 23/2004 in misura pari al “ doppio dell’aumento del valore venale dell’immobile conseguente alla realizzazione delle opere ”, nel provvedimento impugnato avrebbe invece effettuato il calcolo applicando il diverso criterio del " doppio del costo di produzione stabilito in base alla Legge 27/07/1978 n.392, in riferimento alle opere non conformi alla normativa urbanistico edilizia vigente al momento della richiesta ”, a suo tempo indicato dalla Commissione Provinciale Abusi Edilizi ed Espropri, con comunicazione prot. n. 62590 del 23/6/2010, sulla base dell'art. 34 comma 2 del D.P.R. 380/2001, norma per la ricorrente non applicabile nel caso di specie.

Così operando l’Ente non avrebbe verificato in concreto se le difformità realizzate dalla società avessero effettivamente comportato un aumento di valore del fabbricato, accertando il valore di partenza dell'immobile sulla base dello stato legittimato dal titolo edilizio già rilasciato (il PdC n.10/2006) e il valore finale del fabbricato per determinarne poi il valore differenziale.

Il Comune di Guiglia si è costituito contestando la fondatezza delle avverse censure in quanto, ad avviso dell’Ente, con la sentenza n. 2030/2019 il Consiglio di Stato, pur annullando la determinazione prot. n. 3677 del 17.7.2010 nella parte recante la quantificazione della sanzione liquidata dal Comune, ha riconosciuto esistente l’abusiva traslazione dell’edificio al di fuori dell’area di sedime assentita con permesso di costruire n. 10/2006, qualificabile come variazione essenziale, con conseguente legittimità della sanzione calcolata ex art. 14 della L.R. n. 23/2004 nel “ doppio dell’aumento del valore venale dell’immobile conseguente alla realizzazione delle opere ”.

All’udienza del 10 luglio del 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

All’esito del giudizio, ad avviso del Collegio, il ricorso va accolto.

Invero, nel provvedimento impugnato, il Comune di Guiglia ha richiamato la normativa ritenuta applicabile nel caso di specie, sul presupposto della qualificazione dell’intervento operato dalla ricorrente in termini di variazione essenziale, così argomentando: “ sia in forza delle norme vigenti all’epoca dell’abuso che in forza di quelle attualmente vigenti (art. 14 bis, lett. B) L.R. 23/2004, come modificata dall’art. 41, comma 1. L.R. 15/2013), si configura la variazione essenziale di cui al verbale dell’Ufficio Tecnico del 27.3.2010, con conseguente applicazione dell’art. 14 della L.R. n. 23/2004 e non dell’art. 15 della L.R. 23/2004, come invece erroneamente indicato nella richiesta di irrogazione della sanzione pecuniaria prot. n. 2644 del 25/05/2010. Per completezza, si sottolinea comunque come la metodologia di calcolo e l'importo siano i medesimi di quelli previsti dall'art. 15 della stessa legge ”.

Tuttavia, nell’evidenziare in concreto la metodologia di calcolo utilizzata per addivenire al calcolo della sanzione pecuniaria, l’Ente ha affermato: “ Come chiarito anche dalla Commissione Provinciale Abusi Edilizi ed Espropri della provincia di Modena prot. 62590 del 23/06/2010, occorrerà quindi applicare il doppio del costo di produzione stabilito in base alla Legge 27/07/1978 n. 392, in riferimento alle opere non conformi alla normativa urbanistico edilizia vigente al momento della richiesta ”.

Pertanto, il Comune dopo aver dichiarato non solo nella comunicazione di avvio del procedimento che avrebbe utilizzato nel calcolo il criterio del “doppio del valore venale” di cui all’art. 14 della L.R. n. 23/2004, nel provvedimento impugnato ha fatto riferimento al “doppio del costo di produzione stabilito in base alla Legge 27/07/1978 n. 392, in riferimento alle opere non conformi alla normativa urbanistico edilizia vigente al momento della richiesta”, richiamando il precedente parere della Commissione Provinciale Abusi Edilizi ed Espropri della provincia di Modena prot. n. 62590 del 23/06/2010.

Il Collegio rileva tuttavia che a fronte della scelta operata, come eccepito dalla società, il Comune non ha effettivamente esposto le ragioni poste alla base del conteggio effettuato, anche in replica alle osservazioni fatte pervenire al riguardo dalla ricorrente dopo l’avvio del procedimento di rideterminazione della sanzione a seguito della sentenza del Consiglio di Stato che aveva annullato la precedente quantificazione.

Peraltro, il parere della Commissione Provinciale richiamato nel provvedimento impugnato, era stato emesso prima della sentenza n. 2030/2019, quando la fattispecie in esame era stata inquadrata dal Comune in modo diverso, richiamando gli “interventi eseguiti in parziale difformità del permesso di costruire”, sicché anche sotto tale profilo una puntuale motivazione risultava necessaria al fine di consentire alla società di verificare la correttezza della nuova quantificazione operata.

Pertanto, conclusivamente, tenuto conto di quanto appena evidenziato, il provvedimento impugnato va annullato per difetto di istruttoria e motivazione.

Le spese di lite possono tuttavia essere compensate, per la novità e peculiarità della fattispecie esaminata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia NA (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- accoglie il ricorso e per l’effetto annulla il provvedimento nei termini di cui in motivazione;

- compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Ugo Di Benedetto, Presidente

Jessica Bonetto, Consigliere, Estensore

Alessandra Tagliasacchi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Jessica Bonetto	Ugo Di Benedetto

IL SEGRETARIO