Pubblicato il 27/04/2026

N. 02704/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01350/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1350 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Multicenter School S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Vecchione, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Napoli, in persona del Sindaco, legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Barbara Accattatis Chalons D'Oranges, Antonio Andreottola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’avvocatura municipale, in Napoli, p.zza Municipio, P.zzo San Giacomo;
Napoli Servizi, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituito in giudizio;

nei confronti

CE di LI, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Massimo Ambroselli, Ennio Magrì, Cristina Magrì, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

A) Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del silenzio serbato dall'amministrazione in questa sede intimata formatosi sulla nota/diffida inviata dalla ricorrente per mezzo del proprio difensore a mezzo pec in data 15 febbraio 2024;

B) Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Multicenter School s.r.l. il 23/01/2025:

a) della nota del Comune di Napoli del 29/11/2024 di notifica della disposizione dirigenziale numero 73 del 29/11/2024, comunicata alla ricorrente a mezzo pec;

b) della disposizione dirigenziale numero 73 del 29/11/2024, di revoca parziale della approvazione della graduatoria preordinata alla concessione in uso a titolo oneroso dell’unità immobiliare sita alla via Escrivà, ex scuola Villaggio Caritas, e degli atti tutti nella stessa richiamati, in particolare:

c) della pec del 22/09/2022, di comunicazione alla ricorrente che erano in corso approfondimenti istruttori definiti dal Comune solo a distanza di due anni;

d) della nota del 21/11/2022 del Presidente della IX Municipalità, relativa alla richiesta della CE di LI di avversi del diritto di superficie stabilito dalla delibera di giunta municipale 44 del 1990;

e) per quanto possa occorrere delle stesse delibere di Giunta Comunale 44 del 18/1/1990 e 167 del 11/12/90, laddove applicate in maniera lesiva della posizione della ricorrente, anche alla luce del decorso di 35 anni senza la piena esecuzione delle stesse, nei sensi in prosieguo chiariti;

f) dell’iter istruttorio avviato dal Comune di Napoli nel marzo del 2024, di revoca parziale per sopravvenuti motivi di pubblico interesse della disposizione dirigenziale approvativa della graduatoria oggetto di causa;

g) della documentazione tutta richiamata nelle relazioni versate in atti dalla Avvocatura Comunale nella fase di ricorso sul silenzio, oggetto di domanda istruttoria nella parte finale del ricorso per motivi aggiunti;

h) per quanto possa occorrere dell’articolo 4 dell’avviso pubblico richiamato nel decreto dirigenziale per la parte in cui l’amministrazione comunale può revocare la locazione per sopravvenute ragioni di pubblico interesse senza che ciò costituisca titolo indennizzo o risarcimento a favore del concessionario;

i) dell’articolo 8 del medesimo avviso pubblico, per la parte in cui la predetta disposizione consentiva al Comune di Napoli la possibilità di decidere, a proprio insindacabile giudizio, la sospensione o l’annullamento dei risultati della procedura, qualora nessuna delle proposte fosse ritenuta conveniente o per sopravvenute motivazioni di esclusiva competenza della amministrazione, senza che i concorrenti interessati potessero richiedere indennità compensi o risarcimenti di sorta, in aperta violazione dell’articolo 21 quinquies della legge 241/90, disposizione di gara di cui va accertata ex se la nullità e non vincolatività al caso che occupa;

j) conseguentemente, per la liquidazione dell’indennizzo dovuto a parte ricorrente, ex articolo 21 quinquies della legge 241/90, come già anticipato nelle controdeduzioni finali presentate nell’ambito del procedimento definito con il provvedimento di revoca in questa sede impugnato, come da quantificazione indicata in parte motiva, fatta salva la diversa quantificazione ritenuta corretta da parte dell’adito Tar Campania o a mezzo indicazione dei criteri di calcolo, o a mezzo quantificazione tramite CTU ovvero in via equitativa;

k) in via gradata per la liquidazione dei danni dovuti a parte ricorrente ex articolo 1337 c.c. per il comportamento colposo posto in essere dal Comune nel medesimo ammontare di cui alla lettera j) che precede, fatta salva la diversa quantificazione ritenuta corretta da parte dell’adito Tar Campania o a mezzo indicazione dei criteri di calcolo o a mezzo quantificazione tramite CTU ovvero in via equitativa;

l) in ogni caso per il risarcimento a qualsiasi titolo (pre-contrattuale, contrattuale o extra contrattuale) dei danni tutti subiti dalla ricorrente nel medesimo ammontare di cui alla lettera j) che precede, fatta salva la diversa quantificazione ritenuta corretta da parte dell’adito Tar Campania o a mezzo indicazione dei criteri di calcolo o a mezzo quantificazione tramite CTU ovvero in via equitativa;

m) per la esibizione della documentazione oggetto di istanza istruttoria come articolata nella parte finale del presente ricorso per motivi aggiunti;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Napoli e della CE di LI, in persona dei rispettivi rappresentanti pro tempore ;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026 la dott.ssa LA NI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA e DI

PREMESSO che

a) con il ricorso principale introduttivo del giudizio, la Multicenter School S.r.l. chiedeva di accertarsi l’illegittimità del silenzio - inadempimento serbato dal Comune di Napoli sulla sua diffida del 15.02.2024 a procedere alla conclusione del procedimento finalizzato all’assegnazione di un nucleo di locali in proprietà del Comune di Napoli ad uso non abitativo ubicati in vari quartieri della città di cui all’avviso pubblico n. 22 del 09/06/2021;

b) con i motivi aggiunti del 15.01.2025, la Multicenter School S.r.l. impugnava la disposizione dirigenziale n. 73 del 29.11.2024 di revoca parziale del provvedimento amministrativo di approvazione della graduatoria, di aggiudicazione e di approvazione dell’avviso pubblico preordinato, in parte qua , alla concessione in uso, a titolo oneroso, dell’unità immobiliare ubicata in Via Josè IA Escrivà annotato nell’inventario dei beni immobili del Comune con codice unità S3810W001 e denominato “Ex scuola Villaggio Caritas”, per sopravvenuti motivi di interesse pubblico;

VALUTATA la sopravvenuta improcedibilità, eccepita dall’Amministrazione intimata e dalla CE costituitasi a seguito di integrazione del contradditorio, per carenza di interesse del ricorso introduttivo proposto da Multicenter School S.r.l. avverso il silenzio-inadempimento del Comune di Napoli, avendo quest’ultimo puntualmente concluso il procedimento con la espressa determina dirigenziale n. 73 del 29.11.2024, gravata con motivi aggiunti;

SPECIFICATO che con i predetti motivi aggiunti al ricorso principale parte ricorrente deduce le seguenti censure:

I) VIOLAZIONE ARTICOLO 21 QUINQUES LEGGE 241/90. VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO DI LEGGE. TRAVISAMENTO DEI FATTI. CARENZA DI CONGRUA ISTRUTTORIA E MOTIVAZIONE. MANIFESTA INGIUSTIZIA. RESPONSABILITA’ PRECONTRATTUALE EX ARTICOLO 1337 C.C. PER COLPA DELLA AMMINISTRAZIONE NELLA INCLUSIONE DEL LOTTO NELL’AVVISO PUBBLICO, NON ATTUALITA’ DEI PRETESI MOTIVI (SOPRAVVENUTI) PER LA REVOCA. SVIAMENTO DI POTERE. CARENZA DI INTERESSE ALLA LUCE DELLA INDETERMINATEZZA DEI TEMPI DI RECUPERO DEI CESPITI DA PARTE DELLA DIOCESI DI POZZUOLI, COME RICONOSCIUTO ANCHE DAL DECRETO DIRIGENZIALE CHE DOPO 30 ANNI DI INATTIVITA’ PARLA DI “CONCRETO INTERESSE PUBBLICO CORRELATO ALLA ACCETTAZIONE DELLA DONAZIONE MODALE”;

II) VIOLAZIONE ARTICOLO 21 QUINQUIES LEGGE 241/90. VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO DI LEGGE. TRAVISAMENTO DEI FATTI. CARENZA DI CONGRUA ISTRUTTORIA E MOTIVAZIONE. MANIFESTA INGIUSTIZIA. RESPONSABILITA’ PRECONTRATTUALE EX ARTICOLO 1337 C.C. PER COLPA DELLA AMMINISTRAZIONE NELLA INCLUSIONE DEL LOTTO NELL’AVVISO PUBBLICO, NON ATTUALITA’ DEI MOTIVI (SOPRAVVENUTI) PER LA REVOCA. SVIAMENTO DI POTERE. VIOLAZIONE ARTICOLO 1335 C.C. CON RIFERIMENTO ALLA PREVISIONE DI CUI ALL’ARTICOLO 8 DELL’AVVISO PUBBLICO, COME RICHIAMATO NELLA DETERMINA DIRIGENZIALE;

III) VIOLAZIONE ARTICOLO 21 NONIES LEGGE 241/90. VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO DI LEGGE. TRAVISAMENTO DEI FATTI. CARENZA DI CONGRUA ISTRUTTORIA E MOTIVAZIONE. MANIFESTA INGIUSTIZIA. RESPONSABILITA’ PRECONTRATTUALE EX ARTICOLO 1337 C.C. PER COLPA DELLA AMMINISTRAZIONE NELLA INCLUSIONE DEL LOTTO NELL’AVVISO PUBBLICO, NON ATTUALITA’ DEI MOTIVI (SOPRAVVENUTI) PER LA REVOCA. SVIAMENTO DI POTERE.

IV) VIOLAZIONE ARTICOLO 21 QUINQUIES LEGGE 241/90. VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO DI LEGGE. TRAVISAMENTO DEI FATTI. CARENZA DI CONGRUA ISTRUTTORIA E MOTIVAZIONE. MANIFESTA INGIUSTIZIA. RESPONSABILITA’ PRECONTRATTUALE EX ARTICOLO 1337 C.C. PER COLPA DELLA AMMINISTRAZIONE NELLA INCLUSIONE DEL LOTTO NELL’AVVISO PUBBLICO, NON ATTUALITA’ DEI MOTIVI (SOPRAVVENUTI) PER LA REVOCA. SVIAMENTO DI POTERE.

V) REITERATA ISTANZA ISTRUTTORIA VOLTA ALLA ACQUISIZIONE DEGLI ATTI MERAMENTE RICHIAMATI NELLE 2 RELAZIONI ESIBITE DAL COMUNE DI NAPOLI NEL RICORSO PER SILENZIO;

VALUTATA l’infondatezza dei motivi aggiunti proposti da Multicenter School S.r.l. avverso la Determina n. 73/2024 di conclusione del procedimento e di ogni relativa ulteriore domanda;

CONSIDERATO, in fatto, che:

A. a seguito della disposizione dirigenziale n. 22/2021 di approvazione dell’Avviso Pubblico e della disposizione dirigenziale n. 8/2022 contenente la graduatoria e la proposta di aggiudicazione in favore della Multicenter School S.r.l. e, dunque, nella fase precedente alla conclusione del procedimento ad evidenza pubblica da definirsi con all’adozione del provvedimento dirigenziale di assegnazione, è emersa, per l’Amministrazione comunale, la necessità di approfondire il regime giuridico dell’immobile denominato “Ex scuola Villaggio Caritas”. Trattasi, invero, di un complesso immobiliare realizzato a seguito degli eventi sismici del 1980, da destinare a famiglie rimaste prive di abitazione, costruito interamente con propri fondi dalla Caritas Italiana ed oggetto, da parte della stessa, di donazione modale in favore dell’Ente comunale intimato, con vincolo di concessione del diritto di superficie in favore della CE di LI (cfr. delibera di G.M. del Comune di Napoli n. 44/1990; delibera di G.M. del Comune di Napoli n. 167/1990; Lettera Caritas Italiana prot. 5188 del 21.11.2023; Lettera Vescovo di LI 7.3.2024, in atti);

B. come si evince dalla gravata determina n. 73/2024, all’esito dei compiuti approfondimenti istruttori, l’Amministrazione comunale, operata la rivalutazione dei presupposti, ha motivatamente espresso le ragioni di interesse pubblico sottese alla revoca della procedura, riconducibili:

a) alla necessaria definizione del procedimento di: “accettazione della donazione modale dei costi di costruzione, quantificati nella somma di circa 10 mln di euro, del cd. “Villaggio Caritas” sostenuti da Caritas Italiana, a seguito degli eventi sismici del 1980, in favore dell’Ente, condizionata alla concessione del diritto di superficie in favore della CE di LI per 99 anni … con l’impegno all’investimento di somme considerevoli per il recupero dei manufatti edilizi e dell’avvio di iniziative socio pastorali utili alla riqualificazione del quartiere”;

b) alla presa d’atto “che il Vescovo di LI con propria nota del 07 marzo 2024 ha comunicato all’Ente la propria volontà favorevole di accogliere la concessione del diritto di superficie per 99 anni, tra gli altri, del Centro di Comunità distinto al NCEU con dati catastali Sez PIA fg 10 p.lla 1505 sub 1, con l’impegno all’investimento di somme considerevoli per il recupero dei manufatti edilizi e dell’avvio di iniziative socio pastorali utili alla riqualificazione del quartiere”;

c) alla considerazione che “l’accettazione della donazione modale dei costi di costruzione del cd. “Villaggio Caritas”, pari a circa 10 mln di euro, sostenuti da Caritas Italiana in favore dell’Ente comunale, condizionata alla concessione del diritto di superficie per 99 anni in favore della CE di LI, è necessaria a legittimare l’utilità goduta dal Comune di Napoli, che nel tempo ha esercitato le funzioni tipiche del proprietario su tutto il complesso edilizio”;

C. alla considerazione, tra l’altro, che “in favore di Multicenter School S.r.l. non è stato mai adottato il provvedimento dirigenziale di assegnazione del cespite oggetto di avviso pubblico, e pertanto, la stessa società non è stata mai immessa nel possesso del bene”;

D. alla piana applicazione dell’art. 8 dell’Avviso pubblico, rubricato “ Procedura di selezione per l’aggiudicazione”, secondo il cui disposto era specificato, per quanto di interesse, che “Il presente avviso non costituisce proposta contrattuale e non vincola in alcun modo il Comune di Napoli che si riserva pertanto di decidere, a proprio insindacabile giudizio, di sospendere e/o annullare i risultati della procedura e non procedere all’aggiudicazione qualora nessuna delle proposte venga ritenuta conveniente o idonea alle disposizioni del presente avviso, o per sopravvenute motivazioni di esclusiva competenza, senza che i concorrenti possano richiedere indennità, compensi o risarcimenti di sorta”;

STIMATO che:

I) il gravato provvedimento di ritiro in autotutela dell’avviso pubblico e degli atti endoprocedimentali posti in essere in esecuzione è stato emesso in una fase antecedente al perfezionamento della procedura. Ed invero, solo il provvedimento dirigenziale di concessione in uso del cespite è l’atto finale di conclusione del procedimento, la cui effettiva adozione, previa verifica dei requisiti e dei presupposti di pubblico interesse, consente poi la successiva stipula del contratto (cfr. art. 9 dell’avviso pubblico n. 22/2021 e art. 21 del Regolamento del Comune di Napoli per l’assegnazione in godimento dei beni immobili approvato con deliberazione del C.C. n. 6 del 28.02.2013). L’approvazione della graduatoria e l’emissione di atti interinali che precedono il provvedimento conclusivo di assegnazione, di contro, sono ascrivibili ad una fase di valutazione preliminare, che indica solo il soggetto risultato potenzialmente idoneo, senza trasferire alcun diritto e senza generare alcun legittimo e qualificato affidamento sull’assegnazione suscettibile di tutela in sede giudiziale.

Ne consegue, quindi, che non risulta censurabile, alla stregua delle dedotte doglianze (per violazione degli artt. 21-quinquies e nonies della l. n.241/1990) il provvedimento di ritiro degli atti di gara, a partire dalla sua indizione, in assenza del provvedimento conclusivo del procedimento, ossia del “provvedimento dirigenziale di assegnazione”, da adottarsi in conformità al disposto di cui all’art. 9 dell’avviso pubblico n. 22/2021. In tale fase, la P.A. ben può decidere di eliminare gli atti indittivi e quelli endoprocedimentali, determinando la cessazione della procedura selettiva in un momento antecedente alla sua conclusione, prima ancora, cioè, che possa astrattamente configurarsi un legittimo affidamento del miglior offerente a vedersi attribuito il cd. “bene della vita”. La decisione dell’Amministrazione di procedere al ritiro degli atti indittivi di gara e di quelli provvisori ed endoprocedimentali adottati nella fase che precede l’adozione di quello definitivo di assegnazione, in presenza di espresse ragioni di pubblico interesse, invero, non è nemmeno propriamente ascrivibile ad attività di secondo grado, sia essa disposta ex art. 21 quinquies o 21 nonies della l. n. 241/1990 (diversamente dal ritiro del provvedimento definitivo e conclusivo del procedimento), atteso che, nei confronti di tale determinazione, il partecipante idoneo in graduatoria vanta solo un’aspettativa non qualificata o di mero fatto alla conclusione del procedimento mentre il ritiro degli atti di gara in tale fase rientra nella fisiologica sequenza procedimentale di gara (Cfr. T.A.R. Piemonte, Torino, sez. II, 17.07.2017 n. 861).

In altri termini, il provvedimento di ritiro dell’atto indittivo e di quelli endoprocedimentali, adottati in una fase antecedente a quella di emanazione del provvedimento conclusivo di assegnazione, avviene in un contesto in cui il procedimento amministrativo è necessariamente in itinere , non essendosi ancora verificata alcuna concentrazione e differenziazione di un qualificato legittimo affidamento in capo al miglior offerente, suscettibile di tutela in sede giudiziale. Ne deriva allora che alla P.A. è anche riservata un'ampia discrezionalità nella valutazione della situazione di fatto e nella scelta della soluzione conducente alla soddisfazione delle prevalenti ragioni di interesse pubblico, sicché essa, dopo l'avvio della procedura, mantiene sempre il potere di ritirare gli atti di gara per evidenziate esigenze di interesse pubblico, anche consistenti in un diverso apprezzamento dei medesimi presupposti già considerati, in ragione delle quali sia evidente l'inopportunità o comunque l'inutilità della prosecuzione della procedura stessa, essendo sufficiente, al riguardo, che determinazione di ritiro non risulti illogica, né illegittima per manifesta abnormità, il che è da escludersi nella fattispecie in esame (cfr. T.A.R. Puglia, Bari, sez. I, 24.09.2024 n. 1000);

II) nella specie, “In materia di gare pubbliche alla stazione appaltate è riservata un'ampia discrezionalità nella valutazione della situazione di fatto e nella scelta dell'opzione ritenuta più vantaggiosa sotto il profilo economico-organizzativo sicché essa, dopo l'avvio della procedura di scelta del contraente, mantiene il potere di revoca per documentate e motivate esigenze di interesse pubblico, anche consistenti in un diverso apprezzamento dei medesimi presupposti già considerati, in ragione delle quali sia evidente l'inopportunità o comunque l'inutilità della prosecuzione della gara stessa. E' sufficiente al riguardo che non risulti illogica né illegittima per manifesta abnormità o travisamento dei presupposti di fatto la decisione di perseguire una strada diversa” (T.A.R. Campania Napoli, sez. II, 07/03/2022, n. 1530). Peraltro, anche “L'art. 21 quinquies, l. n.241/1990 consente di revocare il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell'adozione del provvedimento o, salvo che per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, di nuova valutazione dell'interesse pubblico originario. All'Amministrazione, in particolare, è consentito di esercitare il potere di revoca, anche di aggiudicazione di una gara, in presenza di un interesse pubblico individuato in concreto del quale occorre dare atto nella motivazione del provvedimento di autotutela, ciò alla stregua dei principi generali dell'ordinamento giuridico i quali, oltre che espressamente codificati dall'art. 21-quinquies, l. n. 241/1990, trovano fondamento negli stessi principi costituzionali predicati dall'art. 97 Cost., ai quali deve ispirarsi l'azione amministrativa. L'esercizio di tale potere, peraltro, tenuto conto delle preminenti ragioni di salvaguardia del pubblico interesse che lo giustificano, non è subordinato al ricorrere di ipotesi tipiche tassativamente predeterminate dal legislatore, ma è rimesso alla valutazione ampiamente discrezionale della p.a. che può determinarsi in tal senso nell'esercizio del proprio potere di revocare l'atto per sopravvenuti motivi di interesse pubblico o per mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell'azione del provvedimento o, anche, semplicemente, per una nuova valutazione degli elementi e dei presupposti di fatto preesistenti, ma con il rispetto delle garanzie e delle modalità previste dal citato art. 21 quinquies a tutela delle posizioni giuridiche maturate dal privato a seguito dell'atto ampliativo” (T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 01/12/2021, n. 7714). Considerata quindi l’ampia discrezionalità da riconoscersi all’Amministrazione, “il provvedimento di revoca può essere sindacato dal giudice amministrativo solo in presenza di esiti abnormi o percepibili come contraddittori, non essendo consentito sostituire alla valutazione dell’amministrazione un giudizio di convenienza diverso, proprio del giudice ovvero del privato che impugna” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 1.08.2023, n. 7467). “Per quanto di interesse in questa sede, giova ricordare che la giurisprudenza amministrativa riconosce pacificamente la legittimità della revoca degli atti di una gara precedentemente indetta in conseguenza del mutamento (imprevedibile al momento dell’adozione del provvedimento) della situazione di fatto originariamente esistente, essendo l’amministrazione tenuta ad adeguarsi al rinnovato quadro fattuale di riferimento alla luce del canone di qualificata diligenza operativa (Consiglio di Stato, sez. V, 10 aprile 2020, n. 2358); in questi casi l’orientamento assolutamente prevalente presso la giurisprudenza amministrativa (da ultimo T.A.R. Salerno, sez. II, n. 1233/2025) assume che, essendo il potere di revoca connotato, come accennato, da una assai lata discrezionalità (esigendo comunque una mera valutazione di opportunità seppur ancorata alle condizioni legittimanti dettagliate dall’art. 21-quinques della L. 241/1990), laddove la motivazione della revoca sia convincente nella esplicitazione delle ragioni sottese al ritiro dell’atto in autotutela, il sindacato del giudice amministrativo non può spingersi fino al punto di verificare l’opportunità politico-amministrativa di una tale scelta (Consiglio di Stato sez. V, 11 aprile 2025, n.3145)” (T.A.R. Campania, Napoli, n. 6239/2025);

III) quanto alla domanda di indennizzo di cui all’art. 21 quinquies L. n. 241/90, secondo condivisa giurisprudenza, “laddove la misura revisionale incida rimotivamente su atti amministrativi generali (quali sono, come vale ripetere, gli atti indittivi di procedure evidenziali), non sussistono - prima dell’adozione del provvedimento conclusivo del procedimento (nella specie, il provvedimento “dirigenziale di assegnazione” non è mai stato adottato) - posizioni di affidamento qualificato, meritevoli di tutela compensativa indennitaria. La tutela indennitaria postula la rimozione di un assetto di interessi finale” (Cons. di St., sez. V, 10.04.2020 n. 2358), nella specie, inesistente. Peraltro, in ossequio all’art. 8 dell’avviso pubblico n.22 del 9.6.2021, è chiaramente esplicitato che “Il presente avviso non costituisce proposta contrattuale … il Comune di Napoli che si riserva pertanto di decidere, a proprio insindacabile giudizio, di sospendere e/o annullare i risultati della procedura e non procedere all’aggiudicazione … senza che i concorrenti possano richiedere indennità, compensi o risarcimenti di sorta”;

IV) quanto poi alla domanda risarcitoria avanzata ai sensi degli artt. 2043 e 1337 c.c., l’accertata legittimità della determina dirigenziale n. 73/2024 esclude in radice la sussistenza di un fatto ingiusto, circostanza che esclude la ricorrenza di uno dei presupposti oggettivi della domanda risarcitoria proposta dalla società ricorrente nei confronti del Comune di Napoli. D’altro canto, non è ravvisabile neppure alcuna violazione delle regole di correttezza contraria ai principi di buona fede precontrattuale concretizzantesi in una ingiustificata interruzione delle trattative né sono configurabili condotte comunque lesive di un qualificato affidamento, essendosi il procedimento arrestato, con motivato ritiro degli atti di gara, in una fase antecedente all’emanazione del provvedimento finale, dirigenziale, di assegnazione dell’immobile, unico atto conclusivo della serie procedimentale. Ed invero, all’indomani della delibera n. 8/2022 di approvazione delle graduatorie e di proposta di aggiudicazione dei cespiti, il Comune di Napoli comunicava alla ricorrente, con pec del 21.09.2022, che erano in corso accertamenti, durante l’espletamento e all’esito dei quali, non si è proceduto all’assegnazione non potendosi quindi invocare alcuna violazione dei doveri di correttezza o, comunque, un particolare affidamento anche in ragione del disposto di cui al richiamato art. 8 dell’Avviso Pubblico, a norma del quale, come visto l’“avviso non costituisce proposta contrattuale e non vincola in alcun modo il Comune di Napoli, che si riserva pertanto di decidere, a proprio insindacabile giudizio, di sospendere e/o annullare i risultati della procedura e non procedere all’aggiudicazione”. Ed invero, “Non sussiste il diritto al risarcimento del danno da responsabilità precontrattuale quando in capo al concorrente di un appalto, anche aggiudicatario provvisorio, manchi un legittimo affidamento generato della condotta dell'Amministrazione” (T.A.R. Piemonte, Torino, sez. II, 28/07/2015, n. 1238); peraltro, “ La partecipazione alle gare di appalto comporta per le imprese dei costi che, ordinariamente, restano a carico delle imprese medesime, sia in caso di vittoria, sia in caso di mancata aggiudicazione” (T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. II, 28/08/2013, n. 738);

VALUTATO, pertanto, che l’applicazione degli illustrati principi di diritto conduce all’infondatezza delle censure dedotte avverso la determina dirigenziale n. 73/2024 alla luce del generale potere di ritiro, in autotutela, degli atti di gara spettante alle pubbliche amministrazioni in documentata presenza di idonei motivi, originari o sopravvenuti, di pubblico interesse, tenuto, altresì, conto dello stato del procedimento non pervenuto all’adozione di un provvedimento conclusivo di assegnazione, ed essendo evidente, secondo una valutazione non illogica né illegittima per manifesta abnormità, l'inutilità della prosecuzione della procedura in ragione della disponibilità condizionata del bene per la riscontrata esistenza di un atto di donazione modale, tuttora subordinato, ai fini dell’efficacia dell’acquisto in capo all’Ente locale, alla definizione dell’accettazione dell’Amministrazione;

SPECIFICATO che l’approfondimento, in fatto e diritto, della complessa vicenda acquisitiva costituisce valido motivo sopravvenuto che ragionevolmente depone per l’inopportunità di concludere la procedura attivata che sarebbe, in ogni caso, inutiliter data ;

STIMATA, altresì, infondata la dedotta nullità delle clausole di cui agli artt. 4 e 8 dell’avviso pubblico n. 22 del 09.06.2021 che non prevedono, in caso di revoca o mancata aggiudicazione, alcun diritto all’indennizzo nella condivisa considerazione che: “la legittimità di una clausola che escluda l’indennizzo in caso di revoca è stata approfondita dalla giurisprudenza, che ha affermato (Cons. Stato, sez. IV, 14 gennaio 2013, n. 156) che l’obbligo di indennizzo gravante sulla Pubblica Amministrazione non presuppone elementi di responsabilità della stessa, ma si fonda su valori puramente equitativi presi in considerazione dal legislatore, onde consentire il giusto bilanciamento tra il perseguimento dell’interesse pubblico attuale da parte dell’amministrazione e la sfera patrimoniale del destinatario (incolpevole) dell’atto di revoca o di annullamento, al quale non possono essere addossati integralmente i conseguenti sacrifici. L’indennizzo in caso di revoca, pur previsto dalla legge, può essere escluso da un atto della pubblica amministrazione (nel caso di specie, dalla lettera di invito), con il quale si richiede al privato, in sostanza, un atto unilaterale abdicativo di un diritto patrimoniale (e quindi disponibile), e ciò proprio in quanto l’attribuzione dell’indennizzo non dipende da responsabilità dell’Amministrazione stessa (cfr. anche Cons. Stato, sez. V, 7 luglio 2015, n. 3383; T.A.R. Umbria, Perugia, 20 luglio 2017, n. 524)” (T.A.R. Lombardia, Milano, n. 4191/2025);

RITENUTO, infine, di dovere disattendere la richiesta istruttoria nella duplice considerazione che:

a) da un lato, “sono sottratti alla disciplina dell'accesso agli atti, tra l’altro, i pareri legali (dell’Avvocatura erariale e di avvocati del libero foro) resi in relazione a lite in potenza o in atto e la relativa corrispondenza” (Cons. di St., sez. IV, 18/10/2016, n. 4338), all’uopo, specificandosi che, in particolare, “è escluso l'accesso quando il parere viene espresso al fine di definire una strategia una volta insorto un determinato contenzioso, ovvero una volta iniziate situazioni potenzialmente idonee a sfociare in un giudizio” (T.A.R. Lazio, Roma, sez. IV, 17/01/2023, n. 829);

b) dall’altro, accertata l’esistenza della donazione modale ed appurata la volontà dell’Amministrazione di volere accettare l’atto di liberalità, condizione necessaria per l’acquisto del diritto reale, alcun rilievo, al fine di sindacare la legittimità della disposta revoca oggetto del presente giudizio, può avere l’interlocuzione intercorsa tra l’Ente comunale e la CE di LI. Alcuna rilevanza riveste, altresì, in questa sede, la questione dei futuri rapporti tra il Comune di Napoli e la CE così come la disponibilità manifestata dalla società Multicenter School S.r.l. di trovare un accordo con la CE per poter gestire il bene di cui era stata originariamente aggiudicataria;

STIMATO equo, in ragione della parziale definizione in rito e della complessità tecnica e giuridica della vicenda controversa, disporre tra le parti la compensazione delle spese di lite;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

a) dichiara improcedibile il ricorso avverso l’illegittimità del silenzio inadempimento;

b) respinge il ricorso per motivi aggiunti.

Compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IA RA AD, Presidente

LA NI, Consigliere, Estensore

Anna Abbate, Primo Referendario

L'RE	IL PRESIDENTE
LA NI	IA RA AD

IL SEGRETARIO