Pubblicato il 11/04/2025

N. 03145/2025REG.PROV.COLL.

N. 07840/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7840 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Pietro Siciliano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Civitanova Marche, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Calzolaio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Seconda) n. 00587/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Civitanova Marche;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 febbraio 2025 il Cons. Giuseppina Luciana Barreca e uditi per le parti gli avvocati Siciliano e Calzolaio;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Con la sentenza indicata in epigrafe il Tribunale amministrativo regionale per le Marche ha respinto il ricorso avanzato dalla signora -OMISSIS- contro il Comune di Civitanova Marche per l’annullamento del -OMISSIS- del 3 aprile 2024 emesso dal Sindaco, con il quale è stata disposta “ la revoca della nomina ad assessore della signora -OMISSIS- ”.

1.1. Il tribunale – dato atto di un precedente analogo -OMISSIS- del 19 gennaio 2024 annullato con sentenza del medesimo T.a.r. del 21 marzo 2024 n. 287 - ha premesso che il decreto oggetto del presente giudizio è stato impugnato da parte della signora -OMISSIS- per violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990 e dell’art. 47 del TUEL, nonché per eccesso di potere sotto diversi profili, e che il Comune di Civitanova Marche si è costituito in resistenza.

1.2. Nel merito, il tribunale – dopo avere precisato che non avrebbe tenuto conto della documentazione da ultimo depositata dalla ricorrente in data 10 giugno 2024, sia perché non autorizzata sia perché irrilevante ai fini della decisione – ha ritenuto che “ il provvedimento gravato (a differenza del precedente annullato da questo TAR) soddisfa l’onere motivazionale richiesto per tale tipologia di atti ” e che il contesto ivi descritto fosse sufficiente a sostenere le ragioni di opportunità politico-amministrativa che hanno indotto il Sindaco alla revoca dell’incarico, non smentite, ma piuttosto avvalorate, dagli elementi probatori in atti.

1.2.1. Ha perciò respinto il ricorso e la domanda risarcitoria della ricorrente.

1.3. Quest’ultima è stata condannata al pagamento delle spese processuali in favore del Comune di Civitanova Marche.

2. La signora -OMISSIS- ha proposto appello con due motivi.

2.1. Il Comune di Civitanova Marche si è costituito per resistere all’appello.

2.2. All’udienza pubblica del 27 febbraio 2025 l’appello è stato assegnato a sentenza, previo deposito di memorie e repliche.

3. I due motivi di appello vanno esaminati congiuntamente per evidenti ragioni di connessione.

3.1. Col primo (rubricato “ violazione e/o errata applicazione di legge sub specie art. 87, co.3, c.p.a. - ammissibilità della produzione documentale ”) l’appellante censura la mancata valutazione della “consulenza asseverata” prodotta nel primo grado del giudizio, contenente la trascrizione di un colloquio registrato tra persone presenti. L’appellante richiama la giurisprudenza della Corte di Cassazione in tema di utilizzabilità di siffatte registrazioni, eseguite ad insaputa dei presenti e senza il loro consenso, se la produzione in giudizio è funzionale alla tutela giurisdizionale di un diritto (ordinanza n. 24797/2024).

Nel merito, sostiene che il colloquio registrato, intercorso tra la ricorrente e la consigliera C., del quale viene sintetizzato il contenuto, dimostrerebbe la falsità dei presupposti del decreto di revoca impugnato.

3.2. Col secondo motivo (rubricato “ illegittimità dell’impugnato decreto per violazione e/o errata applicazione di legge sub specie art. 3 l. 241/90 – eccesso di potere per travisamento dei presupposti – eccesso di potere per difetto di istruttoria – eccesso di potere per manifesta irragionevolezza ed arbitrarietà – violazione di legge sub specie art. 47 T.U.E.L. – eccesso di potere per sviamento dell’interesse pubblico ”) l’appellante premette che sia nei precedenti decreti di revoca (il primo, revocato dall’amministrazione comunale a seguito di ordinanza cautelare emessa dal T.a.r.; il secondo, annullato con la sentenza sopra citata), sia da parte della difesa comunale, non è stato contestato all’assessore -OMISSIS- alcuno dei comportamenti oggetto degli addebiti contenuti nel terzo decreto: dal momento che dal settembre 2023 la ricorrente non ha più esercitato alcuna funzione connessa alla carica di assessore, ne risulterebbe “ l’insostenibilità di quanto contenuto nel decreto del 3 aprile 2024 ” relativamente ai presupposti di fatto della revoca.

Ad avviso dell’appellante, il giudice di primo grado non si sarebbe confrontato con i detti elementi, né avrebbe tenuto conto della circostanza per cui il contenuto della dichiarazione a firma delle consigliere C. e F. sarebbe “ideologicamente falso”, sia per quanto riferito dalla stessa C. che per la smentita scritta proveniente dal vice presidente del Consiglio Comunale di Civitanova Marche.

Ne conseguirebbe che l’atto di revoca sarebbe fondato su elementi falsi.

3.2.1. Ancora, la motivazione della sentenza non sarebbe condivisibile nella parte in cui fa riferimento ad un clima di tensione creato dall’iniziativa giurisdizionale della ricorrente ovvero alla compromissione dell’equilibrio istituzionale, atteso che la tutela giurisdizionale non può essere compressa e la “crisi politica” non sarebbe mai esistita, ma sarebbe stata << “formata” ad arte >> per sostenere la motivazione del provvedimento di revoca emesso dal Sindaco.

3.2.2. Si sarebbe pertanto in presenza dello sviamento di potere, in quanto esercitato non per la tutela del bene pubblico ma “ per la finalità di eliminazione di un componente della giunta sgradito ”, come d’altronde già ritenuto dal T.a.r. nella sentenza n. 2071/23.

4. I motivi di appello non meritano accoglimento.

In premessa va ribadita la consolidata giurisprudenza secondo cui la revoca degli assessori comunali è un atto di alta amministrazione che rientra nella piena scelta discrezionale del sindaco, caratterizzandosi per il rapporto di fiducia fra il sindaco medesimo e le persone degli assessori, destinati a collaborare con questi nell'amministrazione dell'ente anche come delegati, assegnati ai vari assessorati (cfr., tra le altre, Cons. Stato, V, n.2015/2017 e n. 4057/2012); nondimeno, l’atto di revoca va accompagnato, come precisato nella sentenza gravata, “ da un’indicazione dei fatti o delle ragioni afferenti ai rapporti politici all’interno della maggioranza consiliare che hanno eziologicamente leso il vincolo di fiducia; ciò al fine di soddisfare quel minimum motivazionale che è pur sempre richiesto anche per gli atti di alta amministrazione, nonché al fine di impedire che la lesione del vincolo fiduciario si trasformi in una vuota formula di stile suscettibile di utilizzi elusivi e discriminatori ”.

4.1. In punto di fatto, il decreto di revoca impugnato nel presente giudizio è basato sui seguenti elementi:

- nota datata 29 marzo 2024, acquisita al protocollo comunale con progressivo n. 22067, a firma delle consigliere F. e C. del gruppo consiliare che fa capo alla lista di appartenenza della signora -OMISSIS-, NO UN (di cui le firmatarie sono rispettivamente capogruppo e consigliera comunale);

- comunicazione in data 2 aprile 2024, acquisita al protocollo comunale col progressivo n. 22132, a firma del capogruppo e di un consigliere comunale del gruppo di “Forza Italia”;

- comunicazione in pari data, acquisita al protocollo comunale col progressivo n. 22288, a firma del capogruppo e dei consiglieri comunali di “Vince Civitanova”.

Esso contiene:

- per un verso, l’esplicita indicazione dei fatti ritenuti rilevanti ai fini della relativa determinazione, ricavabili dalle dette dichiarazioni (in particolare: il venir meno della rappresentatività del gruppo consiliare di appartenenza attribuito all’assessore -OMISSIS- dalle firmatarie della prima dichiarazione; il “disappunto” e le preoccupazioni manifestate dai componenti degli altri gruppi consiliari componenti la maggioranza);

- per altro verso, la chiara indicazione degli effetti destabilizzanti i rapporti politici interni alla coalizione di maggioranza (in particolare: la mancanza della necessaria legittimazione e riconoscibilità politica per la carica di assessore, “ in conseguenza del fatto che nessuna delle forze politiche presenti in Consiglio si riconosce espressamente nell’operato dell’Assessore -OMISSIS- ”; “ lo sbilanciamento nelle proporzioni dei pesi politici delle forze di coalizione ” in caso di reingresso nella Giunta e di riassegnazione delle deleghe all’assessore revocato; le frizioni interne all’organo collegiale atte a comprometterne la funzionalità e da porre a rischio la stabilità e la governabilità della “ macchina amministrativa comunale ”);

- con l’inevitabile conclusione dell’incidenza della situazione sopra descritta sul rapporto fiduciario tra il Sindaco e l’assessore revocato, avente ripercussioni non solo personali ma nel “ complessivo equilibrio istituzionale e di buon andamento dell’azione amministrativa ”.

4.1.1. Si tratta di una motivazione perfettamente rispondente ai canoni richiesti dalla giurisprudenza per questa tipologia di atto amministrativo, che bene può essere basato su ragioni afferenti i rapporti politici interni alla maggioranza consiliare ed alle ripercussioni sul rapporto fiduciario tra Sindaco e singolo assessore, spettando peraltro al primo la valutazione dell’opportunità politica della scelta (cfr. Cons. Stato, I, 20 maggio 2021, n. 936), ferma restando la normale dialettica politica col Consiglio comunale, che potrebbe trarre ragione dall’atto di revoca per una eventuale mozione di sfiducia.

4.2. L’appellante non svolge censure direttamente concernenti le ragioni poste a fondamento dell’atto di revoca, ma contesta la sussistenza dei relativi presupposti di fatto, muovendo dall’assunto che questi sarebbero stati “artatamente” predisposti per ragioni diverse dal mero dissenso politico.

Tuttavia, dei fatti come sopra esposti, in quanto rilevanti ai fini della revoca, la ricorrente contesta specificamente soltanto la dichiarazione sottoscritta dalle consigliere F. e C., assumendone la “falsità ideologica” sulla base delle dichiarazioni rese dalla seconda firmataria nel corso del colloquio privato registrato e trascritto.

La mancata utilizzazione della trascrizione ai fini della decisione di primo grado è censurata col primo motivo di appello.

La censura è priva di pregio poiché, diversamente da quanto si assume con tale mezzo di gravame, il rigetto dell’istanza della ricorrente di avvalersi di detta trascrizione non è stato basato dal primo giudice soltanto sul divieto di utilizzazione in giudizio delle registrazioni tra presenti, bensì esplicitamente anche sull’irrilevanza del contenuto del colloquio ai fini della decisione.

4.2.1. In disparte il profilo di inammissibilità dell’appello per non avere specificamente censurato tale giudizio di irrilevanza, lo stesso risulta corretto e va perciò confermato, in ragione di quanto appresso.

In primo luogo, le dichiarazioni rese in forma confidenziale nel corso del colloquio registrato all’insaputa della dichiarante, oltre ad essere di per sé inidonee a sorreggere la valutazione di falso ideologico della precedente dichiarazione sottoscritta dalla medesima consigliera - dovendo questa scaturire all’esito di un giudizio penale per il corrispondente reato, peraltro avviato con una denuncia presentata dalla signora -OMISSIS- nella pendenza del presente giudizio (ma, sembrerebbe, per ipotesi di reato differenti) - sono state smentite dalla consigliera C., la quale ha confermato in pieno la dichiarazione inizialmente sottoscritta, inviandone un’altra pervenuta al protocollo comunale il 6 giugno 2024.

In secondo luogo, la presa di posizione delle firmatarie della prima comunicazione non è isolata, in quanto, come detto, altri due capigruppo consiliari ed altri consiglieri comunali dei partiti di maggioranza hanno manifestato la loro sfiducia e paventato il rischio di crisi in caso di rientro in Giunta dell’assessore -OMISSIS-.

4.2.2. La circostanza che quest’ultima non abbia di fatto operato a far data dal primo decreto di revoca fino all’ultimo, oggetto del presente giudizio, non vale a supportarne le ragioni di appello, sia perché le dichiarazioni rese successivamente dai predetti consiglieri possono essere riferite all’operato pregresso dell’assessore (non dovendo necessariamente intendersi riferite – come assume l’appellante – al periodo compreso tra il 21 marzo e il 3 aprile 2024) sia soprattutto perché l’attestato di totale sfiducia nei confronti della predetta, proveniente dai capigruppo e dai consiglieri comunali di varie liste appartenenti ai gruppi della maggioranza consiliare, è sufficiente a legittimarne la revoca, senza necessità di collegamento con specifici comportamenti o provvedimenti adottati in contrasto con l’indirizzo politico della maggioranza consiliare o con le indicazioni di giunta.

4.3. In definitiva, il decreto di revoca impugnato nel presente giudizio, a differenza dei precedenti, prende atto delle richieste provenienti dai gruppi consiliari espressione della maggioranza a dimostrazione della possibile crisi politica interna alla maggioranza in caso di rientro in Giunta dell’assessore revocato, non tanto per avere la medesima agito in giudizio a tutela dei propri interessi quanto per essersi espressa in termini particolarmente critici verso l’operato del Sindaco e della Giunta stessa.

La valutazione sottostante non attiene a profili sanzionatori dell’operato dell’assessore, bensì all’insostenibilità politica del suo reinserimento nell’organo collegiale, di modo che l’affermazione del venir meno del rapporto fiduciario risulta adeguatamente motivata e di certo non consistente in una mera formula di stile per dissimulare un intento discriminatorio personalmente imputabile al Sindaco.

I motivi della revoca sono oggettivamente congrui e ragionevoli, laddove irrilevanti risultano - come già sottolineato dal T.a.r. - le motivazioni personali che hanno spinto i singoli consiglieri a prendere posizione a sostegno della scelta del Sindaco e, per contro, le dichiarazioni favorevoli alla ricorrente rese da altri componenti (non eletti) della sua lista di appartenenza, essendo piuttosto rilevanti la delegittimazione proveniente dai componenti eletti della lista di appartenenza e la contrapposizione politica manifestata dalle forze di maggioranza, a fondamento della definitiva compromissione del rapporto fiduciario.

Né il sindacato giurisdizionale può spingersi fino al punto di verificare l’opportunità politico – amministrativa della scelta di revoca di un assessore piuttosto che di altre possibili opzioni politico-amministrative adottabili (peraltro, nemmeno prospettate, apparendo ferma la ricorrente nell’unica pretesa di conservare il posto e lo status di assessore, pur nel contesto di una compagine per la gran parte politicamente ostile al suo rientro); ciò, che rende irrilevante il fatto - sottolineato negli scritti conclusivi di parte appellante - che i gruppi di maggioranza di due partiti politici (“Fratelli d’Italia” e “Lega”) non abbiano manifestato alcuna esplicita presa di posizione in merito alla vicenda oggetto del presente contenzioso.

In proposito è sufficiente richiamare la giurisprudenza in tema ampiezza del sindacato giurisdizionale sull’atto amministrativo de quo (espressa, tra le altre, dai precedenti di cui a Cons. Stato, V, 14 giugno 2021, n. 4609 e C.G.A.R.S., I, 25 marzo 2024, n. 219, richiamati dalla difesa comunale), mentre ai fini della decisione non è necessario soffermarsi sulle vicende, penali, amministrative e politiche, successive all’adozione del provvedimento impugnato (a nulla rilevando che entrambe le parti vi abbiano fatto contrapposti ampi riferimenti nei rispettivi scritti conclusivi; né rilevando le questioni di ammissibilità delle relative produzioni documentali ex art. 104, comma 2, c.p.a.).

5. L’appello va respinto, col definitivo assorbimento delle eccezioni di inammissibilità sollevate dalla difesa civica.

5.1. Le spese del grado di appello si compensano per giusti motivi considerata la peculiarità delle vicende procedimentali e processuali, anche precedenti l’instaurazione del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Presidente

Alberto Urso, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere, Estensore

Gianluca Rovelli, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppina Luciana Barreca	Paolo Giovanni Nicolo' Lotti

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.