Pubblicato il 29/12/2025

N. 04286/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00982/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 982 del 2025, proposto da
IA EL UR, in proprio e quale co-offerente, unitamente ai Sigg.ri GI EL UR, OR EL UR e SE TI, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Antonio Caputo, Michele Lodi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Piuro, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato RI Giulia Roversi Monaco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

RG De ST, rappresentato e difeso dagli avvocati RG Tarabini, Riccardo Villata, Riccardo Bovo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della determinazione n. 35 in data 11.02.2025 (notificata a mezzo pec a questo patrocinio in pari data con trasmissione del relativo verbale di esclusione), con la quale il Comune intimato ha estromesso dalla gara mediante asta pubblica “ l’offerta presentata dai Sigg. EL UR IA, EL UR GI, EL UR OR e TI SE ”, avente ad oggetto la “vendita immobile sito in località Val di Lei identificato come immobile ex partenza funivia”, aggiudicando al Sig. RG De ST di Basilea (CH) con prot. N. 4051 del 28.09.2024;

di tutti i verbali di gara, nessuno escluso, con particolare riferimento al verbale di gara n. 2 del 23.01.2025 con il quale è stata disposta l’esclusione dell’offerta della patrocinata;

della domanda di partecipazione nella parte in cui, nella nota a piè di pagina, è contenuta la specifica, secondo cui, in caso di co-offerenti, occorreva “ Riportare gli estremi della persona fisica o giuridica co-offerente”.

Per la declaratoria di accertamento del diritto della ricorrente ad essere riammessa alla procedura con quanto ne consegue e nelle ritenute modalità e della contestuale decadenza dalla posizione di primo graduato del Sig. RG De ST con conseguente ulteriore declaratoria del diritto della ricorrente ad assumere la posizione di prima graduata e di inefficacia dell’atto di cessione dell’immobile.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Piuro e del controinteressato RG De ST;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 novembre 2025 la dott.ssa LV NI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il Comune di Piuro ha indetto con determina n. 187 del 12.08.2024 una selezione al fine della vendita di un immobile sito in località Val di Lei identificato come “immobile ex partenza funivia".

Pervenivano tre offerte, tra cui quella dei Sigg. EL UR IA, GI e OR e TI SE RI, che offrivano la somma di € 102.000,00, mentre secondo classificato, controinteressato nel presente giudizio, Sig. De ST offriva € 83.625,00.

A seguito della domanda di annullamento in autotutela del secondo classificato, la Commissione escludeva gli aggiudicatari provvisori, con determina n. 35/2025, in quanto “ difformemente da quanto espressamente previsto – a pena di esclusione - dal bando di gara e dall’allegato A del medesimo, la domanda di partecipazione e l’offerta economica sono state presentate e sottoscritte da uno solo dei co-offerenti, seppur entrambi i documenti fossero riferiti ad altri co-offerenti, senza che questi ultimi (come anche espressamente previsto dalla nota 1 riportata in calce al modulo) li abbiano compilati e sottoscritti, difettando pertanto dell’elemento essenziale della manifestazione della volontà negoziale da parte di tutti i soggetti co-offerenti”.

Avverso l’esclusione parte ricorrente ha articolato i seguenti motivi:

I) Violazione di legge ed eccesso di potere per illogicità e irragionevolezza; violazione e falsa applicazione dell’art. 72 r.d. 23 maggio 1924 n. 827. Violazione del favor partecipationis ; violazione del principio di tutela dell’affidamento. Violazione e falsa applicazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalità, tassatività delle cause di esclusione e massima partecipazione alle procedure ad evidenza pubblica. Violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione di cui all’art. 10, comma 2, d.lgs. 36/2023: secondo la prospettazione di parte ricorrente nella lex specialis mancava l’espressa clausola che prevedeva l’obbligo di sottoscrizione dell’offerta da parte di tutti gli offerenti. La specifica causa di esclusione era contenuta nella nota a piè di pagina della

domanda di partecipazione all’asta pubblica, allegato che, se aperto utilizzando programmi di videoscrittura dell’ambiente Mac, non riportava alcuna nota in calce.

Avendo la ricorrente utilizzato un sistema Mac, non ha potuto leggere la nota e quindi non era a conoscenza della causa di esclusione.

Sostiene parte ricorrente che in ogni caso, la volontà dei co-offerenti di partecipare emergerebbe dagli atti, in quanto la Sig.ra EL UR IA specificava di partecipare unitamente ad altri soggetti, indicando le relative quote di partecipazione e allegando i relativi documenti;

II) Violazione di legge ed eccesso di potere per sviamento. Esasperazione del modello di partecipazione in spregio all’art. 1 d.lgs. 36/2023 quantunque richiamato expressis verbis nel preambolo della determina di esclusione ed aggiudicazione: parte ricorrente richiama la giurisprudenza a sostegno della tesi articolata nel primo motivo;

III) Violazione di legge. Illegittima esclusione dell’offerta, da ritenersi valida ed efficace, quantomeno per la posizione di EL UR IA. Eccesso di potere per omessa motivazione e travisamento dei presupposti e falso supposto in fatto: in via del tutto subordinata la ricorrente ritiene che l’offerta debba essere ritenuta efficace e vincolante solo per sè, che con la propria sottoscrizione e con l’effettiva messa a disposizione dell’intera somma ha certamente manifestato una valida volontà negoziale;

IV) Violazione di legge. violazione della par condicio competitorum . Eccesso di potere per mancata applicazione del soccorso istruttorio procedimentale. Mancata applicazione dell’art. 6, comma 1, lett. b), l. 241/90, in quanto l’Amministrazione avrebbe dovuto attivare il soccorso istruttorio.

Con ordinanza n. 444 del 30.4.2025 la domanda cautelare veniva respinta, con la seguente motivazione: “ Considerato che ad un esame sommario, proprio della presente fase, il ricorso non appare assistito da apprezzabili profili di fondatezza, atteso che:

- la necessità della compilazione e specifica sottoscrizione, da parte di tutti concorrenti, della domanda di partecipazione all’asta e dell’offerta economica sembra deducibile direttamente dallo stesso Bando di gara. Le prescrizioni della legge di gara, difatti, oltre a sancire la nullità dell’offerta economica priva di sottoscrizione, sembrano invero imporre ad ogni offerente, o co-offerente, la presentazione della domanda di partecipazione, con contestuale dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà, attraverso l’utilizzo del Modello A, funzionale alla presentazione di un’offerta negoziale conforme alle condizioni previste dal Bando di gara. Attraverso di esso, il sottoscrittore accetta ed attesta tutte le condizioni e i requisiti di partecipazioni previsti dalla lettera a) alla lettera q) del Bando di Gara - Punto 1 “Busta A Documentazione”: trattasi di elementi indefettibili, oggetto di accertamento all’esito dell’aggiudicazione provvisoria, a pena di decadenza dalla stessa;

- in ragione di quanto sopra, non sembra idonea a configurare una valida offerta negoziale, imputabile ai co-offerenti, la mera allegazione alla domanda di partecipazione all’asta dei soli documenti identificativi degli stessi: l’offerta presentata insieme ad altri necessita della sottoscrizione della domanda di partecipazione e dell’offerta economica da parte di tutti i co-offerenti, in considerazione degli obblighi previsti dalla legge di gara. In tale prospettiva, a sostegno del provvedimento di esclusione impugnato, il Bando di gara precisa che “La mancata osservanza anche di una sola delle condizioni e prescrizioni del presente bando o la mancata presentazione anche di uno solo dei documenti richiesti, comporterà l'esclusione del concorrente dalla gara”;

- non appare percorribile la tesi della possibilità di perfezionamento dell’aggiudicazione esclusivamente in capo alla ricorrente, posto che quest’ultima ha presentato e sottoscritto l’offerta in gara nella qualità di “persona fisica co-partecipante con la quota del 35%”, indicando le singole quote e i dati degli altro co-partecipanti. Solo nel rispetto di tali limiti, la ricorrente sembra essersi vincolata nei confronti dell’amministrazione, imponendo a ciascuno degli altri co-partecipanti l’onere di compilare e sottoscrivere autonoma domanda di partecipazione e di sottoscrivere l’offerta economica. Ritenere perfezionata l’aggiudicazione solo in capo alla sig.ra IA EL UR, comporterebbe un’indebita sostituzione della volontà di acquisto pro-quota, (inequivocabilmente espressa e sottoscritta nella domanda di partecipazione) con un’offerta di acquisto per l’intero, non manifestata dalla ricorrente entro il termine di presentazione delle offerte;

- quanto all’applicabilità dell’istituto del mandato senza rappresentanza, la configurabilità della fattispecie avrebbe imposto la presentazione tempestiva di un’offerta di acquisto della piena proprietà esclusivamente a nome della sig.ra EL UR IA, nell’interesse anche degli altri co-partecipanti.

La situazione concreta, tuttavia, non appare sussumibile nel predetto istituto, atteso che la domanda di partecipazione è composta espressamente da più co-partecipanti pro-quota, ma sottoscritta da uno solo di essi;

- neanche appare convincente la tesi che sussume la fattispecie in un’ipotesi di RTI: la ricorrente avrebbe dovuto, quanto meno, essere munita di procura speciale, da indicare nella domanda di partecipazione, sussistendo tale opzione nello stesso modulo di domanda;

- infine, non appare addebitabile all’amministrazione intimata la mancata attivazione del soccorso istruttorio procedimentale, poiché, in ragione di quanto sopra osservato, nella fattispecie non si rileva una dichiarazione incompleta, ma la totale omissione dell’offerta d’acquisto da parte degli altri co-offerenti. Ammettere il soccorso istruttorio comporterebbe un’inammissibile integrazione, in violazione dei principi di “par condicio” e di “autoresponsabilità”, non giustificabile alla luce del maggior corrispettivo economico derivante all’amministrazione comunale dall’aggiudicazione alla ricorrente. Trattandosi di contratto attivo, il pur auspicabile maggior introito per le casse pubbliche dovrà comunque essere conseguito sul presupposto di una valida formazione e manifestazione dell’offerta negoziale.

L’ordinanza veniva impugnata e riformata dalla VI sez. del Consiglio di stato con ordinanza n. 2430/2025, con la seguente motivazione:

“Rilevato che i motivi di censura avverso l’esclusione impugnata, disposta per la mancata sottoscrizione della domanda di partecipazione e dell’offerta economica da parte degli altri tre co-offerenti, appaiono assistiti dal prescritto fumus boni iuris;

Considerato infatti che, alla luce delle argomentate deduzioni di parte appellante, in assenza di uno specifico presidio escludente nel bando di gara, il mancato rispetto della prescrizione procedurale riportata a piè di pagina del modello di partecipazione per un verso costituisce mero errore formale, privo in sé di portata escludente e che, per altro verso, il vizio della sottoscrizione non appare prima facie decisivo, in quanto non reca incertezza assoluta sul contenuto e sulla provenienza dell’offerta, presentata dall’appellante anche per conto e nell’interesse degli altri co-offerenti indicati nella domanda e nella documentazione allegata (si richiama in tal senso Cons. Stato, V, 25 febbraio 2025, n. 1620, i cui principi appaiono applicabili alla fattispecie);

Rilevato che sussiste altresì il periculum in mora in ragione del pregiudizio irreversibile derivante alla ricorrente dalla mancata riammissione alla procedura e dalla conseguente stipula del contratto di vendita dell’immobile di proprietà comunale con il controinteressato;

Ritenuto, pertanto, di dover accogliere l’appello cautelare e, per l’effetto, disporre la sospensione dei provvedimenti impugnati col ricorso di primo grado e la rinnovazione della procedura nei sensi sopra indicati, previa riammissione dell’appellante”.

Le parti hanno quindi depositato memorie ex art. 73 c.p.a.

All’udienza pubblica del giorno 11 novembre il ricorso è stato trattenuto in decisione dal Collegio.

DIRITTO

1) Il presente ricorso è stato proposto dalla dalla sig.ra EL UR IA, in proprio e quale co-offerente, unitamente ai Sigg.ri GI EL UR, OR EL UR e SE TI, avverso il provvedimento con cui il Comune di Piuro ha disposto l’esclusione dell’offerta a firma della ricorrente, dall’asta pubblica ex art. 73, comma 1, lett. c), del R.D. n. 287 del 25 maggio 1924, indetta per la “ vendita dell’immobile sito in località Val di Lei, identificato come immobile ex partenza funivia”.

L’esclusione è stata disposta, in quanto la domanda di partecipazione – sia con riferimento alla documentazione amministrativa sia all’offerta economica – era priva della sottoscrizione di tutti i co-offerenti, essendo sottoscritta unicamente dalla sig.ra EL UR IA per la quota del 35%.

2) Il Collegio, pur prendendo atto della decisione cautelare in sede di appello, ritiene che, anche dopo un approfondito esame proprio della fase di merito, il ricorso non possa essere accolto.

2.1 Nel primo motivo parte ricorrente deduce la violazione dell’art. 72 r.d. 23 maggio 1924 n. 827, del principio di tassatività delle cause di esclusione di cui all’art. 10, comma 2, d.lgs. 36/2023, dei principi di favor partecipationis , di ragionevolezza, proporzionalità: la previsione relativa all’obbligo, in caso di partecipazione congiunta, della sottoscrizione di tutti gli offerenti, sarebbe contenuta esclusivamente in una nota a piè di pagina del modulo A e non sarebbe, pertanto, desumibile dal bando di gara predisposto dal Comune di Piuro.

Secondo tale prospettazione, la previsione, non espressamente contemplata dalla lex specialis , non era conoscibile, poiché il modulo A in formato “rtf” non risultava visibile all’atto dell’apertura del file mediante computer dotato di sistema operativo Mac.

Ritiene parte ricorrente che “ la specifica contenuta nella nota a piè di pagina del modello di partecipazione, circa la sottoscrizione congiunta in caso di partecipazione plurisoggettiva, non si scorge nel bando di gara” e che il modello di partecipazione e il fac simile di offerta economica non possono essere considerati vincolanti per i partecipanti alla procedura, né l’inserimento della nota a piè di pagina nel modello di partecipazione, poteva valere quale clausola escludente, in assenza di esplicite previsioni in tal senso nel bando di gara.

2.2 La tesi di parte ricorrente non può essere condivisa.

Il bando contiene le seguenti prescrizioni:

- il plico contenete l’offerta deve includere la "Busta a - documentazione" e la "Busta b - offerta economica";

- la domanda di partecipazione all’asta deve essere redatta utilizzando il modello di cui all’allegato

A (doc. 3) e “ debitamente sottoscritta dal concorrente, alla quale deve essere allegata, a pena di esclusione, copia fotostatica di un documento di identità del sottoscrittore in corso di validità”;

- le persone fisiche dovevano indicare “ nome, cognome, data e luogo di nascita, codice fiscale, domicilio; se esprime l'offerta per se stesso o per se stesso (per la quota parte) congiuntamente

ai co-offerenti o per la persona fisica che rappresenta”.

- l’offerta economica doveva essere redatta utilizzando il modello di cui all’allegato C), con espressa previsione che “ È nulla l’offerta priva di sottoscrizione”.

- viene previsto espressamente che “ la mancata osservanza anche di una sola delle condizioni e prescrizioni del presente bando o la mancata presentazione anche di uno solo dei documenti richiesti comporterà l’esclusione del concorrente dalla gara”;

- in chiusura è altresì precisato che “ Costituiscono parte integrante e sostanziale del presente Bando:

• A) modello di domanda di partecipazione alla gara e dichiarazione;

• B) informativa privacy in relazione all'art. 13 del D.Lgs. n. 196/2003;

• C) modello offerta economica”.

Nell’allegato A è distinta l’offerta di acquisto presentata “ in qualità di:

Persona fisica privato cittadino;

Persona fisica co-partecipante con la quota del……….% unitamente a” e nella nota a piè di pagina è precisato “ Riportare gli estremi della persona fisica o giuridica co-offerente. In questo caso occorre che anche gli altri co-offerenti compilino e sottoscrivano una domanda di partecipazione all’asta (a pena d’esclusione a norma di bando).”

2.3 Preliminarmente deve essere rilevato che la lex specialis è costituta dal Bando, dal modello di domanda di partecipazione alla gara e dichiarazione e dal modello offerta economica. Dalla lettura coordinata delle disposizioni del bando e del modello A (anche a prescindere dalla specificazione della nota a piè di pagina), emerge che in caso di co-offerenti l’offerta di acquisto e l’offerta economica dovevano essere sottoscritte da tutti i soggetti.

Nella lex specialis è espressamente previsto che l’offerta di acquisto e quella economica debbano essere debitamente sottoscritte dal concorrente, che può partecipare, nel caso di persona fisica, nelle seguenti differenti modalità: presentando l’offerta per se stessa, ovvero presentando l’offerta per se stessa (per la quota parte) congiuntamente ai co-offerenti o in alternativa presentando l’offerta per la persona fisica che rappresenta.

Si ricava che nel caso di co-offerenti, l’offerta è congiunta, per cui ciascun offerente deve manifestare la volontà di partecipare alla selezione e obbligarsi per la propria quota: a tal fine gli adempimenti previsti per la validità dell’offerta, tra cui la sottoscrizione, si estendono a tutti gli offerenti.

La mancanza della sottoscrizione in caso di co-offerenti, impedisce la formazione della volontà negoziale, in quanto manca l'effettiva volontà dei soggetti offerenti di vincolarsi negozialmente all'offerta avanzata in sede di gara.

2.4 Nel caso di specie, la sig.ra EL UR IA ha presentato l’offerta in gara per sé stessa, indicando la quota di partecipazione, limitandosi a riportare per gli agli altri co-offerenti le rispettive quote di partecipazione.

L’offerta così come presentata, in assenza delle firme dei co-offerenti, non solo è nulla in base alle prescrizioni del bando, ma sotto il profilo contrattuale, vincola solo la ricorrente nei confronti dell’Amministrazione, in quanto i co-offerenti non possano essere vincolati in base alla sottoscrizione della sola ricorrente, mancando infatti una loro espressa volontà negoziale nei confronti dell’Amministrazione.

Proprio quest’ultima non avrebbe alcuno strumento per ottenere il pagamento dell’intera somma offerta, in quanto l’unica obbligata, la sig. EL UR, risponde solo per la propria quota.

3) Nella seconda censura vengono richiamati precedenti giurisprudenziali del tutto inconferenti rispetto al caso di specie.

I principi di diritto richiamati dalla ricorrente con riferimento al principio di risultato di cui all’art. 1 del d.lgs. n. 36/2023, pur astrattamente condivisibili, non risultano applicabili alla fattispecie oggetto del presente giudizio, poiché riferiti a ipotesi differenti rispetto a quella in esame.

La fattispecie de qua , infatti, concerne esclusivamente la questione dell’ammissibilità di un’offerta economica e di una domanda di partecipazione prive della sottoscrizione degli altri offerenti.

Senza negare che il principio di risultato impone all’Amministrazione di non cadere in un formalismo eccessivo, laddove ciò ostacoli il perseguimento dell’interesse pubblico, tuttavia non consente di superare indistintamente l’inosservanza di prescrizioni che non rivestano carattere meramente formale, bensì sostanziale, nell’ambito delle procedure di gara (in tal senso TAR Napoli, sez. V, 6 maggio 2024, n. 2959).

Le pronunce richiamate nel ricorso (Cons. St., sez. VII, n. 5789/2024 e Cons. St., sez. V, n. 1924/2024) si collocano in un contesto differente e, pertanto, non risultano idonee a sovvertire le conclusioni cui è pervenuto il Collegio nel caso di specie.

4) Anche il terzo motivo di ricorso, proposto in via subordinata, è infondato.

Secondo la prospettazione di parte ricorrente, il Comune di Piuro avrebbe illegittimamente disposto l’esclusione della sig.ra EL UR IA dalla procedura di gara, nonostante la stessa avesse presentato una domanda di partecipazione e un’offerta economica valide quantomeno con riferimento alla propria posizione individuale.

Pertanto, in via subordinata la ricorrente chiede che l’offerta sia ritenuta efficace e vincolante solo per sé, avendo manifestato una valida volontà negoziale.

La tesi non è condivisibile.

La sig.ra EL UR IA si è obbligata esclusivamente per la propria quota di partecipazione, per cui il Comune non potrebbe obbligare l’aggiudicataria ad acquistare l’immobile per intero.

Né può trovare applicazione l’istituto del mandato senza rappresentanza, come affermato nel ricorso, perché la ricorrente non ha presentato nei termini del bando un’offerta di acquisto dell’intera proprietà in nome proprio, ancorché nell’interesse degli altri co-partecipanti, ma la domanda di partecipazione e l’offerta economica sono state presentate da più soggetti pro quota, sebbene sottoscritte da uno solo di essi.

Proprio l’assenza di una procura speciale che autorizzasse la ricorrente a presentare l’offerta anche nell’interesse di altri soggetti, esclude la possibilità di inquadrare la fattispecie nell’istituto del raggruppamento temporaneo di imprese, richiamato dalla difesa di parte ricorrente.

La sig.ra EL UR IA non poteva validamente rappresentare la volontà degli altri co-offerenti, i quali, in assenza di sottoscrizione dell’offerta e quindi di una loro espressa e formale manifestazione di volontà, non possono ritenersi vincolati.

5) Nell’ultimo motivo viene censurata la scelta dell’Amministrazione di non attivare il soccorso istruttorio.

Come già rilevato nell’ordinanza cautelare di questa Sezione, nella fattispecie in esame non viene in rilievo un’ipotesi di mera irregolarità formale o di dichiarazione incompleta suscettibile di integrazione successiva, bensì una radicale carenza dell’offerta, consistente nella totale omissione di una manifestazione di volontà negoziale da parte degli altri co-offerenti.

L’assenza di un elemento essenziale dell’offerta stessa, rappresentato nel caso de quo dalla sottoscrizione di tutti i soggetti che hanno presentato l’offerta, impedisce di attivare il soccorso istruttorio, che comporterebbe una inammissibile integrazione postuma dell’offerta, sanando ex post una mancanza sostanziale e non una semplice incompletezza documentale, in violazione con i principi di par condicio competitorum e di autoresponsabilità dei partecipanti.

Né può darsi rilievo al maggior corrispettivo economico che l’Amministrazione comunale avrebbe potuto conseguire dall’aggiudicazione alla ricorrente: pur trattandosi di un contratto attivo, la cui finalità è la massimizzazione dell’introito per le casse pubbliche, non possono essere derogate le condizioni di legittimità del procedimento, al fine della validità dell’offerta negoziale.

6) Il ricorso deve quindi essere respinto.

Le peculiarità della controversia giustificano l’integrale compensazione delle spese tra le parti del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

FA LI, Presidente

LV NI, Consigliere, Estensore

Concetta Plantamura, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LV NI	FA LI

IL SEGRETARIO